城市基層社區治理模式的實踐探索與推進路徑

李皓昀

（韓國全州大學 經營學院，韓國 全州 55069）

改革開放以來，我國的基層社會發生了轉變，城市的基層社區發展尤為重要。在傳統的“單位制”中，國家承擔著大部分社會福利，企事業單位包辦公民所需的大多數資源，公民從屬于企事業單位，資源由國家統一調配。但是，隨著市場經濟不斷深入發展，原先的局面逐漸被打破，國家之外產生的大量社會組織可以為社會公共福利提供資源，使得社會由“單位制”向“社區制”轉變。隨著國家治理體制的轉型發展，推動社區治理成為基層社區的重點。總體來看，社區發展主要經歷四個階段：1987 年國家提出了“社區服務”的概念。1993 年國務院下發了《關于加快社區服務業發展的意見》，對社區目前的發展狀況起到了指導性作用。2000 年《國務院關于加強和推進社區服務工作的意見》的發布，對社區服務的發展提出了一些基本要求。[1]黨的十八屆三中全會提出了“促進居民在社區治理中實現自我服務、自我教育、自我監督、自我管理”，對于構建社會主義和諧社會的重要意義與作用進行了充分論述，極大地推動了我國社區服務的發展。雖然社區治理經歷了30 多年的發展，但是仍然存在著許多問題，比如社區的行政化結構阻礙著社會組織的服務，基層社會組織的定位模糊，社區行政機構領導的職責不清等問題，要求創新社區治理模式，使得基層社會組織和民間組織更多的參與到社區管理中。

“社區”這一概念最早是由德國社會學家滕尼斯提出的，他認為“社區”是一種具有共同價值追求、具有相同利益的一群人為了追求相同目標而組成的社會團體[2]。可見，社區至少包括以下特征：存在于相同的地理區域、有一定數量的人口、居民有共同的利益和追求，并且有著密切的往來。社區治理強調政府只是治理的主體之一，允許其他非政府組織參與，行政強制手段不應該是社區治理的唯一力量。可以說，協同治理是一個政府與其他社會組織進行共同管理的過程，是來自公共和私人機構的多方行動人一起制定、執行和管理規則，為解決當前主要問題而制定相關方案的過程[3]。從本質上來說，協同治理需要公共權力由政府權力機關向其他治理主體過渡，必須透過基層社會治理來實現。具體來說，社區居委會作為基層社會的自治組織則會承擔起這個重擔。當然，社區協同治理強調社區治理主體結構多元化，基層自治組織、社會組織、專業社會工作者和社區居民等也屬于治理的主體，它們基于各自的利益共同參與社區的治理，但因同一個目標而整合各自的資源和力量，共同參與公共政策的制定，共同提供公共服務。總之，城市基層社區治理模式是隨著社區治理的實踐總結出的、符合當地情況的一套治理規則。

1 當前我國城市基層社區治理的實踐歷程

1.1 我國城市基層社區治理的發展過程

1949 年后，我國逐漸建立起了“單位制”的管理體制。國家對社會保障、社會福利、社會救助等進行全面的控制，單位負責社會民眾的大多數福利，例如分配住房、勞保服務、充分就業等。為了更好調動全國的力量和物資，穩固新中國的局面,單位制的形成則是必然。1958 年后街道開始迅速發展，但街居制也表現出許多困境，街居所擁有的權力無法滿足社區治理的實現。而且，街居的權責范圍與政府其他部門發生重疊。于是，基層社會迫切需要一種組織形態來解決問題，這樣社區制就出現了，社區制的發展維護了我國基層社會的和諧和穩定，推動了我國社會的發展。

1.1.1 單位制階段。單位制是新中國社會發展的產物，具有行政性、封閉性、單一性的特點。單位制是在高度集中的計劃經濟體制下，集中社會資源來達到社會的發展。在政治上，單位制由國家統一領導，國家通過各級政府對社會實現全面控制，社會公民及其家屬由單位負責。在經濟上，“單位制”實行國家對社會財富的集中控制，對社會福利采取集中供給，社會公民的醫療、住房、就業等方面都依靠國家來提供。公民緊緊依靠政府來提供相關社會保障。但是單位制逐漸暴露出許多問題，需要另一種制度來加以解決。

1.1.2 街居制階段。我國基層社會逐漸發展成以街道和居委會為主的街居制，其目的是為了彌補單位制管理的不足，但是在后來的發展中出現了職能超載、職權有限等問題，街居制的職能范圍已經不能滿足我國基層社會管理的需要。街居的權力十分有限，無法涵蓋基層所有事物，從而促進了社區的出現。

1.1.3 社區制階段。“社區”一詞在20 世紀30 年代被引進，在我國改革開放后基層社區在我國城市開始大量發展，社區制度在管理理念上從管理轉變為服務，加強對居民精神上的關懷，重點處理居民之間的人際關系，從而促進了社會的和諧穩定。同時，社區制更多強調居民的社區參與，讓居民有更多的歸屬感。近年來，國家倡導建設一支專業的社工隊伍，促進多元主體發展，推進社區治理的步伐。

1.2 我國城市基層社區治理的主要模式

在我國，城市社區建設經歷了由試點到逐步推廣，如今社區制已經成為我國城市基層建設中不可或缺的部分，形成了許多發展模式，主要包括三種[4]。

1.2.1 政府主導型模式——以上海為代表。上海社區管理模式中政府發揮主導作用，社區作為平臺，注重居民參與。其最大的特點是將社區定位于街道，即所謂的街道社區。在實際的社區管理中，街道和居委會形成互動，一起為社區內的各項事務做出貢獻。該模式還把社區治理與“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革相結合，加強了街道辦事處的重要性。該模式優點是便于對社區的管理，但也存在對政府管理嚴重依賴等缺陷。

1.2.2 社會自治型模式——以天津為代表。天津社區管理模式中基層政府起到間接領導作用，更多的是社區居民自治，通過建立社區議事會、社區監督委員會等組織，實現對社區日常工作進行管理和監督。該模式是以居民自治為基礎，政府對社區整體起領導作用。近年來天津市河西區居委會的數量逐步減少，社區規模更趨合理，社區治理更加有效。社區議事委員會每季度召開一次會議，凡涉及社區居民利益的重大事項都由社區居民做主，實行民主決策。可見，社區自治是調動居民參與社區治理積極性的重要途徑。

1.2.3 多元合作型模式——以江漢為代表。江漢社區管理模式結合了上海模式和天津模式的一些特點，該模式明確了街道和居委會的關系，街道辦事處負責政務管理，而居委會負責社區自治。社區建立議事會和監督體系，培育社區自治能力，強調社區居民的參與，街道和社區不再是上下級的關系。主要包括以下方面：明確政府要下放權力，提升社區自治功能，建立政府行政調控機制與社區自治機制相結合的新型城市基層管理體制，建立相關的監督機制。江漢模式主動轉變政府職能，是對全國社區治理模式的重大創新。

1.3 城市基層社區治理的實踐探索

基于各地經濟社會發展不平衡，不同城市基層社區的治理方式也不盡相同。山西省長治市作為中部地區的中小型城市，對于探討城市基層社區治理的共性問題具有較強的代表性。據統計，長治市城區下設共10 個街道，其中英雄南路就覆蓋了解放東、演武、解放西、下南、梅輝坡和西南城社區，其治理實踐在中小城市的基層社區治理中具有典型性。在英南街道的社區治理中，街道辦事處作為政府在基層社會的延伸，對社區管理占有資源和渠道的絕對優勢，社區居民日常生活中對居委會比較依賴。長治市街道辦事處下設的是傳統的社區，社區大多是居民自治模式，社區居委會承擔著為居民排憂的職責。隨著社區服務的專業化和多樣化需求不斷增多，創新社區治理模式和多元治理成為必然。通過調查發現，街道下設的梅輝坡社區，以人口老齡化為標志，轄區內各類弱勢群體較多：60 周歲以上老人約占常住人口的28%，企業退休人員占常住人口的25%，另有持有效《失業證》的185 人、持殘疾人證的235人。社區內設立黨委，在黨支部領導下，街道積極組織志愿者團隊，推動社區治理模式的探索。

城市基層社區治理模式的結構會影響治理的效果，治理模式的功能會影響居民的幸福感。通過對長治英南街道的實踐考察發現，社區治理結構和功能在社區治理中發揮重要作用。從結構角度來看，在街道社區發展過程中，社區治理主體包括基層政府、社區居民、社會組織、社區志愿者，他們都希望通過社區服務來實現自己的利益，從不同角度來維護自身利益。首先，社區黨組織在社區治理發揮表率作用。從歷史發展的角度看，基層黨組織早在2005 年就將社區黨建延伸到樓道，建立樓道黨支部，黨組織在社區治理初期承擔著治理主體的作用。隨著我國進入新時代，要求社區黨組織通過協調各方利益，主動與其他社區治理主體進行協商，做出最有利于民眾的決策。其次，社區自治組織提升自治能力。居委會為社區居民解決問題。一方面宣傳法律法規和有關政策規定，推進社區志愿者服務；另一方面，做好居民走訪聯系工作，反映居民的需求意見，辦理社區事務和公益事業。以英南街道為例，其下屬的6 個社區內都有社區居務監督委員會，對社區重大事項民主決策的落實情況進行監督，對社區居民委員會居務管理實施情況的監督。再次，社區居民作為社區服務的接受者，他們對服務的反饋直接影響基層社區治理主體對于社區政策的制定。社區居民接受的服務程度可以反映出居民的社區生活質量。隨著社區治理模式的創新，長治市街道社區居民可以通過多種方式反映自己的訴求，并且通過多種途徑來監督治理主體提供服務的過程，而且有更多的居民愿意扮演志愿者來參與社區事務。從功能角度來說，英南街道6 個社區的社區居委會在新的換屆選舉工作中按照“居民推舉、樓道初審、社區走訪、街道審核”四個環節[5]。經過民主選舉，街道 3 個社區居委會中的原住民比例達 87%，非勞動年齡段居民成員比例達65%，黨員比例達75%。社區治理日益得到充分實踐，社區工作者和社區志愿者出現在了基層自治中，充分了解社區居民的需求，積極配合居委會來解決社區內的問題。同時，為了引導社會組織規范發展，吸引它們參與到社區治理，一方面，邀請知名社會組織代表就社會組織內部規范化建設、創新社會服務進行培訓；另一方面，對社會組織進行調查，了解目前運營情況，為組織提供戰略規劃、問題診斷與咨詢服務。社區居民可以在社區內解決問題，社會組織成為居民實現社會化的重要一環。

2 城市基層社區治理模式創新的困境分析

2.1 社區“去行政化”力度不夠

一方面，權力下放不徹底。基層政府作為基層自治的主體之一，往往扮演著重要的角色。目前的城市基層社區一般都設有黨委，圍繞黨組織開展工作。在社區治理中，基層政府擁有很大的權力，居民的主動性和參與事務的意愿不強，不關注社區內的事務。根本上看，這些主要是基于基層政府下放不徹底，社會組織和其他主體沒有相應的權力以及在社區的參與感不足導致的。另一方面，政府職能轉變不到位。在城市基層社區治理創新的探索中，政府職能轉變尚不到位。具體到社區治理層面上，主要體現在兩個方面：第一，政府尚未完全擺脫過去的管制思維，雖然認識到政府不是公共領域唯一的參與主體，但在思想上未實現從“管制”到“服務”的轉變。[6]第二，社區行政化現象依然存在。政府作為社區治理中最強勢的權力主體，在社區治理中一直有行政干預傾向嚴重的，政府往往大包獨攬，而且政府缺乏相應的監督。

2.2 基層社會組織培育不足

一方面，“本土”社會組織發展類型單一。街道社區內的社會組織目前已經基本實現了考試招聘，很多大學畢業生已經充實到社區工作人員中，顯著改善了城市基層社區的治理水平。但是由于薪資、社保、工作壓力等原因，社區工作人員中高層次人才的流失較為嚴重，一些欠發達地區的基層社區部分人員依舊存在年齡較大、專業水平較低、組織能力較弱等現象。目前的基層社會組織仍然以組織社區居民進行文娛活動為主，在做好疫情防控等應急處置過程中發揮了重要的作用，但是在維護居民的權利方面還有待提高。總體上，基層社區在組織和服務效率上有待提高，本土社會組織發展缺乏創新性，主要依靠社區居委會工作人員的引導，而且無法配合居委會來提供服務。另一方面，社會組織與社區之間聯動不足。我國長期基層社區治理由政府主導，社會組織的發育空間較小，而且參與社區事務較少，社會組織與社區之間的聯動必須依靠社區工作人員的引導才可以完成[7]。再者，社會組織提供的服務與社區居民的需求不匹配，難以形成專業的社區工作者隊伍，在法律咨詢、心理疏導等方面難以提供專業的服務。所以，社會組織機構的不完善和人員的欠缺，往往使得社區居民的滿意度不高。

2.3 基層社會自治能力欠缺

一方面，當地居民委會成員的能力還有待提升。盡管街道社區工作人員已經實現了卓有成效的隊伍建設，但是限于各種客觀因素，很多基層社區人員的專業化水平仍然不高，普遍沒有接受過系統的專業服務訓練，領導干部的流動性較大，容易造成居民委員會成員的結構不合理，在決策過程中難以形成科學合理的方案。另一方面，社區居委會與公共組織的配合不到位。社會公共組織發展的單一導致了對于居委會的要求無法匹配。社會組織的發育不足制約了服務提供的質量和效率。還有一些非本地的社會組織更是在提供服務過程出現較大的問題，使得與社區居委會的政策方案無法配合到位。

3 城市基層社區治理模式創新的完善路徑

3.1 發揮社區黨組織的領導作用

社區黨組織發揮其表率作用，可以調動社區民眾的積極性，讓社區居民有足夠的參與感。在社會的轉型期，基層黨組織要在思想上領導社區的各類組織，發揮多元主體的優勢，推動社區各類組織之間的良性互動和平衡發展[8]。城市基層社區可以通過多形式深入傳播新時代、新思想，充分凝聚干部共識，以社區黨組織建設帶動社區組織、自治組織、志愿組織、群團組織建設，同時，通過建立社區黨員包片聯戶、積分評定、雙向反饋等制度，可以使黨員起到先鋒模范作用。總體來看，以基層黨建為引領，打造社區多媒體工作室，創新微直播、微電影、快閃等形式深入傳播黨的新時代思想，以社區黨組織建設民間社會組織的建設，構建起駐地單位、居民區、商圈、社會組織四個領域黨組織體系，可以有效促進基層社區職能的回歸。在此基礎上，發揮黨員的先鋒模范作用，動員和組織駐地黨員到居住樓組黨小組報到，在社區治理中發揮黨員的先鋒模范作用，可以有效提升基層社區的治理能力和水平。

3.2 規范壯大社區內各類社會組織

社會組織在促進社區治理、推進居民參與社區事務等方面發揮著重要作用。政府在向社會力量購買服務時，往往傾向于各類專業社會組織，由這些社會組織提供專業的服務。依據共治共享理念，盡可能利用社區內資源來打造社區治理的新格局。通過駐地單位參與的社區共治理事會，整合志愿者隊伍，可以積極組織開展社區春晚、公益路演等以自治共治為主題活動，鼓勵引導駐區企事業單位認領公益項目[9]。實踐證明，城市基層社區通過大力培育社會組織、自治組織，發掘居民樓棟黨小組長、自治組長，可以凝聚更多的核心志愿者，建立自治共治共商的治理格局。在此基礎上，探索建立共治單位公益負責量化評價制度，引導社區組織參與公益事業，不斷鼓勵居民關心社區事務，有利于提升社區治理主體的積極性和獲得感。

3.3 構建“四社聯動”的新局面

一般來說，傳統意義上的“三社聯動”主要是社區、社工團隊、居委會之間有效互動，促進了社區多元主體發展，增強居民的社區歸屬感[10]。在社區治理新的發展階段，“四社聯動”中更加強調社區志愿者的作用，加強社區的自治功能，同時突出社會組織在解決問題的作用。[11]通過多方聯動，實現居民、居委會、社會組織，社區志愿者的良性互動。以開展“三社聯動”社區治理模式為例，主要包括根據居民需求設計服務、由社會組織承接服務、社工團隊提供服務，第三方評估服務成效，確保“三社”有序銜接、互聯互動、高效運轉，建立分工負責制度。在此基礎上，針對社區居民不同職業、不同年齡、不同文化層次，設計不同的服務項目，采取不同的服務方式。按照政府購買服務的流程發展，整個過程按照項目流程管理，使社區治理更加合理、科學。建立相應的項目制度，整合社區內的資源，帶動社區工作團隊執行服務項目，為社區提供直接服務。[12]結合志愿組織的特點，推出包括法律、心理等專業的志愿服務項目，由社區居民進行選擇，然后由志愿者團隊負責為居民提供服務，可以有效緩解和解決基層社區治理人員的專業化較低的問題。

3.4 加強居民參與治理的能力

社區居民既是社區服務的接受者，也是社區治理的重要主體。加強居民的參與意愿，關注居民的日常生活，可以提高居民的歸屬感，對推進社區治理有重要意義。居民參與社區治理，是居民運用權利的重要體現，也是居民增加幸福感的重要途徑，同時有助于激發居民群眾參與社區治理的積極性。基層社區治理模式的創新需要社區居民提升自我意識，配合其他治理主體達到社區治理的新高度。提升居民參與治理的能力，關鍵在于推進居委會職能重塑[13]。居委會主要服務于居民，沒有過多的行政負擔，主要履行宣傳政策法規、開展睦鄰活動等，推進居民自我服務[14]。以搭建參與平臺為重點，發掘培育樓棟樓長，發掘社區自治的榜樣，引導居民積極參與社區治理。最重要的是社區引導居民開展學習和討論，組織宣講團進行集中演講、利用當地媒體積極宣傳、舉辦形式多樣的學習研討，讓居民充分了解社區的情況，增加對社區的參與感，提高基層社區的治理水平。