政府績(jī)效考核改革路徑探究
——以廣西N市為例

陳奕思，何玲玲

（南寧師范大學(xué)，南寧 530299）

引言

政府績(jī)效考核作為政府工作的“指揮棒”，定期考核與評(píng)估政府各部門(mén)、各崗位、各人員的實(shí)際工作成效，是政府績(jī)效管理中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[1]通過(guò)政府績(jī)效考核改革，可以完善政府職能設(shè)置、健全績(jī)效考核制度、提高政府工作成效，對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府具有深遠(yuǎn)影響。通過(guò)十余年的探索，2011年，廣西成為全國(guó)政府績(jī)效管理試點(diǎn)之一，2018年成為全球政府績(jī)效管理最佳實(shí)踐典范之一，在績(jī)效考核改革方面形成了不同于其他地區(qū)的發(fā)展模式。因此，本文立足廣西N市績(jī)效考核改革工作實(shí)踐，闡述當(dāng)下政府績(jī)效改革現(xiàn)狀及積累的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)其存在問(wèn)題提出可行性路徑，可在提高政府工作效率及為其他地方政府的績(jī)效考核改革等方面提供有益參考。

一、N市政府績(jī)效考核改革現(xiàn)狀及有效經(jīng)驗(yàn)

（一）績(jī)效考核體系的完善

廣西政府績(jī)效考核改革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一，探索階段。廣西政府從實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)有績(jī)效考核出現(xiàn)的問(wèn)題，開(kāi)始摸索適合于本區(qū)實(shí)際的績(jī)效考核改革之路；第二，制度規(guī)范化管理階段。廣西政府不斷出臺(tái)績(jī)效考核工作相關(guān)的法律條文和配套政策，使政府績(jī)效考核工作逐步走向標(biāo)準(zhǔn)化、制度化；第三，完善與成熟階段。廣西政府通過(guò)加快云平臺(tái)建設(shè)、提高公眾滿意度、考核范圍全覆蓋等一系列舉措，使廣西政府績(jī)效考核取得不俗成績(jī)。[2]其中，績(jī)效考核體系不斷完善，主要表現(xiàn)在以下方面。一是形成了“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)，績(jī)效辦組織協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)部門(mén)考核，社會(huì)公眾參與，全社會(huì)協(xié)調(diào)推進(jìn)”的多級(jí)聯(lián)動(dòng)高效工作機(jī)制。二是重視人才隊(duì)伍體系建設(shè)。廣西政府不斷擴(kuò)大績(jī)效工作專業(yè)隊(duì)伍規(guī)模，目前專業(yè)供職人員已突破一千余人，為廣西全區(qū)各市、縣政府開(kāi)展績(jī)效治理提供了堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)保障。同時(shí)，通過(guò)構(gòu)建獎(jiǎng)懲分明的結(jié)果運(yùn)用體系來(lái)完善對(duì)各部門(mén)及工作人員的管理。堅(jiān)持定性、定量分析相結(jié)合，依據(jù)年度績(jī)效考評(píng)結(jié)果和創(chuàng)新貢獻(xiàn)度等指標(biāo)，對(duì)各部門(mén)及其工作人員提出相關(guān)工作意見(jiàn)、建議，對(duì)于“有功者”和“先進(jìn)部門(mén)”進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效激勵(lì)，減少或避免部門(mén)及工作人員的失職、不作為現(xiàn)象。三是績(jī)效考核指標(biāo)體系“以人為本”的人性化管理。廣西政府從職能指標(biāo)、創(chuàng)新指標(biāo)、共性指標(biāo)、滿意指標(biāo)四個(gè)方面構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)各部門(mén)、各層級(jí)工作進(jìn)行層層考核，逐步建立起多級(jí)聯(lián)動(dòng)、層層協(xié)作、高效合理的績(jī)效考核體系，以不斷推動(dòng)績(jī)效考核工作的高效化、合理化。其中，滿意指標(biāo)注重以“以人為本”為導(dǎo)向，建立起全民參與的外部評(píng)議監(jiān)督體系，在政府績(jī)效考核過(guò)程中一直重視公眾對(duì)政府績(jī)效工作的滿意度調(diào)查，它堅(jiān)持以人民滿意為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)及時(shí)調(diào)整政府績(jī)效考核指標(biāo)，解決好民眾最關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題，在滿足人民實(shí)際需求的基礎(chǔ)上合理開(kāi)展績(jī)效評(píng)估工作。

（二）績(jī)效考核實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理

一是注重標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效考核體系建設(shè)。通過(guò)明確各部門(mén)工作責(zé)任，制定各部門(mén)年度考核內(nèi)容及相應(yīng)的工作規(guī)范，各部門(mén)需依據(jù)相關(guān)工作程序和步驟使工作任務(wù)按期達(dá)標(biāo)，促使績(jī)效考核工作實(shí)現(xiàn)由“過(guò)得去、差不多”向“過(guò)得硬、精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了政府內(nèi)部績(jī)效考核的公正性。二是注重績(jī)效考核范圍全員化和內(nèi)容的規(guī)范化。以廣西N市為例，通過(guò)《N市績(jī)效考評(píng)工作標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程》等方案來(lái)切實(shí)實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的全員覆蓋，同時(shí)從思想品行、工作能力、工作態(tài)度、業(yè)績(jī)、廉潔等多方面對(duì)全體工作人員進(jìn)行全面考評(píng)。根據(jù)最終結(jié)果，將公務(wù)員個(gè)人綜合績(jī)效依次劃分為不同等次。

（三）重視廉政建設(shè)

為了促使公務(wù)員在法律范圍內(nèi)嚴(yán)格履行自身工作職責(zé)，避免出現(xiàn)失范、失德行為，廣西政府在績(jī)效考核改革中特別注重廉政建設(shè)。一方面，將推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作情況納入年度績(jī)效考核內(nèi)容，并將其作為公務(wù)員實(shí)際能力的主要考評(píng)依據(jù)。另一方面，完善責(zé)任追究制度，使公務(wù)員自覺(jué)嚴(yán)格自律，確保政府各部門(mén)工作任務(wù)高效開(kāi)展、圓滿完成。

（四）創(chuàng)新績(jī)效考核方式

政府績(jī)效考核方式的不斷創(chuàng)新，是廣西績(jī)效考核改革工作在十余年里取得顯著成果的重要原因之一，也是提高政府績(jī)效考核管理工作成效的重要推動(dòng)力。首先，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)“紅黑榜”“日記錄、月記實(shí)、季考核”等有效工作制度。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、電話訪問(wèn)、訪談等措施，鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)各部門(mén)機(jī)關(guān)及人員的整體工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)其意見(jiàn)進(jìn)行核實(shí)、整改，進(jìn)一步提高了各級(jí)機(jī)關(guān)及工作人員的公共服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)對(duì)一批制約改革發(fā)展穩(wěn)定、群眾反映較強(qiáng)烈的重大歷史遺留問(wèn)題的化解；通過(guò)實(shí)行“日記錄、月記實(shí)、季考核”的工作考核方法，對(duì)工作班子工作動(dòng)態(tài)及時(shí)、高效地掌握，極大提高了公務(wù)員的工作成效。其次，緊跟時(shí)代發(fā)展需求，探索實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+績(jī)效”新模式，不斷完善了績(jī)效考核云平臺(tái)的建設(shè)，推進(jìn)了廣西政府績(jī)效考核工作的信息化管理。

二、N市政府績(jī)效考核改革中存在的問(wèn)題

(一)績(jī)效考核方法需進(jìn)一步改進(jìn)

在針對(duì)全員考核過(guò)程中，盡管政府秉承合理、公正原則，并且采用了考勤、民主測(cè)評(píng)等方式，但目前，N市政府績(jī)效考核管理方式仍缺乏客觀性，亟待改進(jìn)。日常考核的主要方法是考勤；年度考核主要有個(gè)人測(cè)評(píng)與民主測(cè)評(píng)兩種方式。除考勤制度較客觀外，其他方法往往難以擺脫主觀判斷的片面性，從而弱化了績(jī)效考核的公正性和客觀性，無(wú)法準(zhǔn)確、具體地反映公務(wù)員的工作成效。例如，N市在實(shí)際工作中主要從德、能、勤、績(jī)、廉五大指標(biāo)來(lái)考核并評(píng)價(jià)各部門(mén)公務(wù)員的工作能力。由于各部門(mén)公務(wù)員的工作內(nèi)容、工作職責(zé)有所區(qū)別，評(píng)價(jià)的每項(xiàng)指標(biāo)無(wú)法準(zhǔn)確量化，統(tǒng)一用五個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考核難免會(huì)使考核結(jié)果顯得有些籠統(tǒng)[3]。所以，應(yīng)以公務(wù)員的崗位內(nèi)容、職務(wù)為績(jī)效考核依據(jù)，對(duì)不同部門(mén)和不同的工作崗位制定不同的考核指標(biāo)，靈活確定績(jī)效考核指標(biāo)權(quán)重來(lái)真實(shí)、客觀、準(zhǔn)確地反映出每位公務(wù)員的工作實(shí)績(jī)。

（二）績(jī)效考核結(jié)果與預(yù)期效果存在一定偏差

績(jī)效考核結(jié)果與預(yù)設(shè)效果存在一定程度的偏差是制約績(jī)效管理工作的一大難題，也影響政府的績(jī)效評(píng)估激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮出正面激勵(lì)的作用，尤其是在一些機(jī)關(guān)的基層辦事人員中，其工作內(nèi)容比較繁瑣，工作壓力大，需要相應(yīng)的物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)支持。但在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于這些任務(wù)內(nèi)容繁多的基層辦事人員，工資待遇低不說(shuō)，工作提升空間還很有限，有時(shí)還會(huì)遭遇來(lái)自人民群眾方面的不了解、不配合，甚至遭遇不良投訴，因此也面臨很大的職業(yè)壓力，長(zhǎng)此以往還會(huì)影響到其工作積極性。所以，當(dāng)前的政府人員績(jī)效考核間斷了績(jī)效同薪酬待遇之間的聯(lián)系，在考核指標(biāo)體系設(shè)定中忽視了產(chǎn)出投入比、責(zé)任與權(quán)力比，使得績(jī)效考核結(jié)果與被考核人員的預(yù)期結(jié)果不符，嚴(yán)重削弱了被考核人員對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的滿意度。而部分機(jī)關(guān)人員僅僅把考核看成獲取獎(jiǎng)勵(lì)的手段，在工作中根據(jù)考核結(jié)果去主動(dòng)改進(jìn)工作態(tài)度、效率、方式方法的現(xiàn)象較為少見(jiàn)[4]。

（三）公眾參與積極性有待提高

N市在績(jī)效考核改革中始終重視對(duì)公眾的滿意度調(diào)查[5]，以提高N市績(jī)效考核水平。然而，實(shí)際情況是公眾對(duì)政府績(jī)效考核工作的參與積極性有待提高。主要原因有二。一是較多公眾對(duì)政府績(jī)效考核工作認(rèn)知不夠。在一些公眾看來(lái)，政府績(jī)效考核工作與自身關(guān)系不大，做不到過(guò)多關(guān)注，導(dǎo)致其無(wú)法理解政府績(jī)效考核工作的意義，對(duì)政府績(jī)效考核工作的參與意識(shí)不強(qiáng)。二是政府的績(jī)效考核工作欠公開(kāi)、欠透明，導(dǎo)致公眾對(duì)其績(jī)效考核工作開(kāi)展情況缺乏深層次的了解。若想更好地提升政府績(jī)效考核綜合效益，必須加快提高公眾參與的熱情與積極性，促進(jìn)政府與公眾間的良好信息交流，政府才能根據(jù)全面、真實(shí)的反饋，適時(shí)作出改變和調(diào)整，制定與實(shí)施更為合理的績(jī)效考核，不斷提高政府工作效率。

三、政府績(jī)效考核改革的路徑探索

（一）增加績(jī)效考核的多元性與彈性

1.引入企業(yè)績(jī)效管理中常用的有效考核方法

隨著考核工作任務(wù)的復(fù)雜化，單一的績(jī)效考核方法已不適應(yīng)績(jī)效考核工作的發(fā)展需求。N市政府可嘗試引入企業(yè)管理中常用的績(jī)效考核方法，如360度考核法、BSC、KPI考核法等[6]。N市政府可在基層公務(wù)員年度工作業(yè)績(jī)能力考核上嘗試運(yùn)用KPI考核法。由各部門(mén)將重點(diǎn)任務(wù)層層分解，并按實(shí)際情況設(shè)置可控、可操作的績(jī)效指標(biāo)，然后根據(jù)各部門(mén)崗位分配的任務(wù)設(shè)置具體指標(biāo)，使基層各部門(mén)明確自身工作責(zé)任，最大程度保證基層公務(wù)員工作目標(biāo)明確、行為合理合法、按時(shí)完成崗位任務(wù)。對(duì)于一些難以量化的指標(biāo)，可將定性、定量方法綜合應(yīng)用，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)的目的。以考核各崗位技術(shù)工作人員的實(shí)際工作能力為例，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上可從各崗位技術(shù)人員的受教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)、崗位表現(xiàn)等多個(gè)方面綜合考核；對(duì)工作人員的工作態(tài)度考核，可從對(duì)待工作、對(duì)待服務(wù)對(duì)象的態(tài)度、表現(xiàn)、工作責(zé)任心和滿意度等方面來(lái)進(jìn)行。

2.鼓勵(lì)創(chuàng)新，強(qiáng)化績(jī)效考核發(fā)展動(dòng)力機(jī)制

創(chuàng)新應(yīng)包括兩方面。第一，績(jī)效考核方法上的不斷創(chuàng)新。受內(nèi)、外環(huán)境的影響，績(jī)效考核的適用指標(biāo)、方法、手段等不是一成不變的，應(yīng)客觀對(duì)照工作實(shí)際進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和創(chuàng)新，通過(guò)不斷增加績(jī)效考核方法的彈性來(lái)靈活應(yīng)對(duì)實(shí)際績(jī)效考核發(fā)展的需求。第二，部門(mén)及人員管理上的創(chuàng)新。鑒于政府績(jī)效考核中一些工作人員存在積極性不強(qiáng)、缺乏創(chuàng)新意識(shí)的現(xiàn)狀，要繼續(xù)完善創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)體系。一是強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新意識(shí)，逐年提升“創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)”一項(xiàng)在政府績(jī)效考核中的分?jǐn)?shù)占比并積極拓展相關(guān)領(lǐng)域，以改善一些單位對(duì)創(chuàng)新加分項(xiàng)目的申報(bào)不足情況。同時(shí)，不斷優(yōu)化創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)加分結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)各市、縣部門(mén)從實(shí)際出發(fā)積極創(chuàng)新，提高工作創(chuàng)新水平。二是完善“一票肯定”部門(mén)考核工作制度，對(duì)在工作上勇于創(chuàng)新、有突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)單位及個(gè)人直接進(jìn)行一等等級(jí)績(jī)效考核評(píng)定，并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)及表彰，以此提高政府人員的創(chuàng)新與“有為”意識(shí)，強(qiáng)化政府績(jī)效考核發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，推動(dòng)政府績(jī)效考核改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）建立健全完善的管理和預(yù)防腐敗體系

1.加大培訓(xùn)與完善廉政體系建設(shè)

把廉潔教育貫穿于政府績(jī)效考核全過(guò)程，以保證考核工作的高效率[7]，有以下兩個(gè)途徑。一是要定期加強(qiáng)培訓(xùn)，樹(shù)立正確的政績(jī)觀。從人民的利益出發(fā)去解決問(wèn)題，減少或避免失職或腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的示范帶頭作用。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任意識(shí)，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)的綜合能力與素質(zhì)，做好領(lǐng)導(dǎo)的示范教育，在組織內(nèi)帶動(dòng)形成良好的工作作風(fēng)。三是完善監(jiān)督手段的多樣性。時(shí)下，群眾反映問(wèn)題的渠道不斷增多，但面對(duì)政府工作的不足尚難以及時(shí)反饋和提出相關(guān)建議。為此，應(yīng)以群眾滿意為基本標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)工作責(zé)任的追究，相關(guān)部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)失職行為，要按有關(guān)規(guī)定問(wèn)責(zé)，以保證群眾信訪問(wèn)題、舉報(bào)問(wèn)題得到及時(shí)高效的處置，多種方式暢通和拓寬公眾監(jiān)督政府工作的渠道，政府的績(jī)效考核工作才能獲得不斷優(yōu)化。

2.完善績(jī)效考核制度體系建設(shè)

首先，政府在做好績(jī)效管理工作時(shí)，需要對(duì)一些過(guò)時(shí)無(wú)效、不符合實(shí)際發(fā)展的法規(guī)、條文進(jìn)行重新修改、制定或廢除。同時(shí)，對(duì)于一些法律空白要及時(shí)填充，如對(duì)工作人員的具體行為規(guī)定，要加快立法建設(shè)，避免各部門(mén)由于缺乏相應(yīng)的工作職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)及成員職責(zé)的明確規(guī)定而出現(xiàn)影響績(jī)效考核成效的情況。其次，政府在出臺(tái)法規(guī)、政策時(shí)一定要從實(shí)際出發(fā)制定出符合國(guó)情、區(qū)情的規(guī)章制度，以保證政府績(jī)效考核工作的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可行性，不斷健全與完善政府績(jī)效考核的長(zhǎng)效管理機(jī)制。最后，政府績(jī)效管理過(guò)程中常因偏重對(duì)績(jī)效目標(biāo)結(jié)果的考核而忽視了對(duì)績(jī)效管理過(guò)程中預(yù)警指標(biāo)的考核，對(duì)此應(yīng)完善這方面工作，促使相關(guān)單位、部門(mén)或工作人員靈活應(yīng)對(duì)考核工作，確保政府績(jī)效考核目標(biāo)如期完成[8]。

（三）注重云平臺(tái)建設(shè)，提高公眾參與熱情

1.完善云平臺(tái)的規(guī)范管理

目前，政府績(jī)效管理云平臺(tái)建設(shè)已取得初步成果，這對(duì)推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+績(jī)效”管理模式、完善政府績(jī)效管理信息化建設(shè)、全面提升政府績(jī)效管理工作成效意義重大[9]，但仍存在服務(wù)系統(tǒng)超時(shí)響應(yīng)、更新不及時(shí)等諸多問(wèn)題。因此，要不斷優(yōu)化、升級(jí)云平臺(tái)的建設(shè)，不斷完善云平臺(tái)的規(guī)范管理。一要引入專業(yè)的第三方云服務(wù)測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)，以提高云平臺(tái)的服務(wù)質(zhì)量和效率，確保用戶滿意度提升。二是引進(jìn)專業(yè)人才隊(duì)伍，做好云平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)整理等方面工作，以精確、具體、高效的工作質(zhì)量，構(gòu)建多層次、富有彈性、靈活多變的績(jī)效考核系統(tǒng)。三是云平臺(tái)建設(shè)要注重進(jìn)一步改善政府績(jī)效考核過(guò)程中的服務(wù)效率和用戶滿意度，滿足公眾的多元化需求。

2.完善制度保障，促進(jìn)公眾參與

在政府績(jī)效考核過(guò)程中，政府工作的整體效率受政府、公眾等多元主體的協(xié)作效果影響。假如僅靠政府包攬一切，其工作效率一定會(huì)受到影響。因此，績(jī)效考核改革過(guò)程中加強(qiáng)政府與公眾之間的雙向交流顯得尤為重要。要以政府為主導(dǎo)，合理引導(dǎo)社會(huì)公眾協(xié)同績(jī)效考核全過(guò)程[10]，方能使政府績(jī)效考核工作提交滿意答卷。首先，在政策上，要不斷完善相關(guān)法規(guī)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾對(duì)政府績(jī)效考核工作的支持。當(dāng)下，要對(duì)公眾參與機(jī)制和績(jī)效管理公開(kāi)化程度加以改進(jìn)。廣西政府在績(jī)效考核制度的執(zhí)行不順暢，原因在于政府績(jī)效管理信息公開(kāi)化程度不高，使一些公眾缺乏對(duì)績(jī)效考核信息的了解而無(wú)從參與。政府績(jī)效考核公開(kāi)化的關(guān)鍵在于實(shí)行績(jī)效信息法治化，所以政府應(yīng)制定出一套保障政府績(jī)效考核信息公開(kāi)化、透明化的法律、法規(guī)，包括對(duì)政府績(jī)效考核信息公開(kāi)的主體、公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)的時(shí)限、公開(kāi)的方式等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，來(lái)吸引公眾對(duì)政府績(jī)效考核工作的關(guān)注，使公眾自覺(jué)、主動(dòng)、積極參與政府績(jī)效考核全過(guò)程，為政府提高工作效率助力。

四、結(jié)語(yǔ)

政府績(jī)效考核改革是政府實(shí)現(xiàn)治理水平與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。盡管廣西整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、管理水平有待提高，但是政府致力于構(gòu)建多級(jí)聯(lián)動(dòng)、層層協(xié)作、高效合理的績(jī)效考核體系正在不斷改進(jìn)和完善，在十余年內(nèi)為我國(guó)成功開(kāi)辟了可供其他地區(qū)政府借鑒與思考的政府績(jī)效考核改革特色發(fā)展之路。當(dāng)下，應(yīng)對(duì)政府績(jī)效考核改革中的制度體系保障、監(jiān)督體系建設(shè)等方面繼續(xù)深入探討、研究，以不斷提升政府績(jī)效考核改革工作成效。