預防理念的更新與環境法典污染控制編的制度實現

張 寶

(中南財經政法大學 法學院，湖北武漢 430073)

一、引論

為中華民族永續發展編纂環境法典，已成為當下官方和民間的共同追求。編纂環境法典，意味著中國生態環境領域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，能夠為實現人與自然和諧共生的現代化國家目標提供體系化、協調性、便于實施的法律制度保障。為編纂一部高質量的環境法典，學術界展開了熱烈討論，并組織起草了由“總則、污染控制編、自然生態保護編、綠色低碳發展編、生態環境責任編”五編構成的專家建議稿。其中污染控制是傳統“小環境法”的主體，有著較為豐富和成熟的單行法基礎，但其間的交叉、重疊與沖突也最為嚴重。為增進法典編纂的體系性與協調性，梳理各污染控制單行法的相互關系并發現其制度構造的內在邏輯，就顯得尤為必要。在這個層層“提取公因式”的過程中，基于基本原則的統率和指導作用，作為環境法“帝王原則”的預防原則能夠為環境法典污染控制編的編纂提供一個有益的分析工具。

基于語義的包容性，漢語中的“預防”既可以指向損害的預防，也可以指向對風險的預防，大致對應了英文語境的危害防止(the Preventative Principle)和風險預防(the Precautionary Principle)理念。參見Arie Trouwborst, ,2 Erasmus Law Review 105(2009).雖同為“預防”，這兩種理念所對應的社會背景、制度體系和規制工具卻截然不同，前者產生于傳統法秩序之下，以事實認定、客觀經驗和事理法則為基礎，通過對預測性因果關系的考察，認定損害發生具有相當的可能性時才能采取以命令與控制為主導的規制措施；后者產生于風險社會的背景之下，強調面對難以通過經驗法則進行預知的風險，應建立以風險評估、溝通和管理為核心的規制框架。由此延伸的問題是，以預防理念作為環境法典污染控制編的邏輯主線，應當如何在兩種性質不同的制度體系下“提取公因式”？在風險社會背景下，傳統基于危害防止理念、以命令與控制為核心的制度安排能否有效回應風險規制的要求？能否有效提升公眾健康的保障水平？如果不能，污染控制編在編纂過程中又需要作出何種回應？筆者嘗試對這些問題進行討論，以期對污染控制編的起草工作有所裨益。

二、預防理念的傳統內涵及其制度構造

(一)“預防”的傳統內涵

現代環境法盡管肇端于風險社會之中，但環境問題成為一個社會問題進而被作為國家的一項基本任務，并不是直接以風險規制作為主要的行政手段，而是沿用傳統行政法上的危害防止手段對污染進行預防和控制。

危害防止，主要指向對確定性損害的阻止和可預知危險的防御，在我國環境法上常被稱為損害預防。這一概念，幾乎是現代所有法律部門建構的觀念基礎，即無論是行政規制、民事賠償還是刑事責任，均將實際損害或者現實危險作為規范對象。這里的危險并不是指當前情勢和未來損害后果之間的一種因果關聯，而是對此關聯的判斷。由于人類認知能力的局限，這種判斷或多或少存在不確定性，因而，關鍵的問題就是如何確定危險的存在。如果設想一個認知確定性程度的序列，則因果關聯的判斷就會在“不能排除”與“完全確定”兩個端點之間游移。對于危害防止理念下的規制機構而言，其對于危險狀態的判斷以及危險防御措施的采取，至少要滿足以下條件：

一是危險必須是具體而現實的。即危險若不加以阻止就可能造成損害的一種狀態；或者說，在順利進行下，因物之狀況或人的行為，極有可能對公共安全與公共秩序造成損害的一種情況。如果僅僅在假設有危害自由秩序“之虞”時就運用強制力加以制止，就會導致規制裁量權的擴大而銷蝕行政權本應保障的公益目標；即便根據具體情況判斷應采取規制措施，亦必須選取對被規制者侵害最小的手段為之，方能符合比例原則的要求。

二是規制機構需要對危險是否存在承擔舉證責任。這一舉證責任既包括對某一類行為或狀態需要從法律上進行否定性評價進行舉證，也包括對個案中某一具體行為或狀態是否需要采取預防、阻止或排除的措施而承擔舉證義務。但是，這種舉證責任要比侵權法上的證明標準寬松得多，規制機構只需證明某類行為或某一行為有“足夠證據”引發損害的發生；至于何為“足夠證據”，則通過經驗法則加以判斷。規制機構無需達到一個高度的心證水平，只需憑借經驗法則預測該行為會導致廣泛損害的發生即可，無需像侵權法中證明該行為會造成特定人直接、具體的損害。參見Richard J. Pierce, , 76 Wash. U. Law Quarterly 1307(1998).

三是規制行為需受行政法治原理的約束。命令與控制機制通過限制人民權利或者課予人民義務等方式實現防止損害進一步擴大或者回復原狀的政策目標，本質上是一種侵害行政和公權力行政。基于依法治國理念，各種規制措施必須遵守一定的界限和原則，方能克服對規制合法性的質疑。這些界限與原則，在英美法下主要表現為正當法律程序和最小侵害原則的限制，在歐陸法上則主要表現為要受到法律保留與比例原則等基本原則的約束。

依危(險)(實)害(預)防(阻)止為基礎建構的污染控制體系，先由立法機關針對各種環境介質(大氣、水、土壤)和污染物質或能量(固體廢物、輻射、噪聲等)進行個別立法，形成一套龐大且繁復的污染控制法律體系；另一方面，主管環保事務的專責機關也陸續設立，并被授予廣泛的規制權力，試圖通過嚴密的規制措施來預防和阻止環境危害的發生。我國亦不例外，經過幾十年的發展，業已形成了以《環境保護法》為統領、以環境介質污染以及物質和能量排放行為的控制為重心、以核心管理制度之具體化為輔助的污染防治法律體系，構成了當下我國進行環境污染控制的核心手段。從各立法中廣泛運用的“防治”概念以及具體“防治手段”看，其建構的基礎正是危害防止理念，側重于對確定性損害的阻止、矯正以及可預知危險的預防。

(二)危害防止理念支配下污染控制的法制度構造

在危害防止理念下，盡管產業自由仍是法律保障的重心，但以清潔、健康的環境訴求為核心的公民環境權亦被作為新興的基本人權，并成為國家規制產業排放行為的權利本源。在系統性的環境規制體系面前，產業自由被限定于法律設定的最低限度內，即行為人只有符合國家或地方設定的標準，方享有排放的自由；同時，國家亦不斷通過科學研究來積累認定環境危害所需的“經驗法則”，若確定建立某種行為或物質具有危害環境與公眾健康的現實危險性，就必須進行規制。這種以設定禁止、限制性義務，并大量采取“違法—制裁”手段的規制模式，通常被稱為第一代環境規制或環境法。

這種規制模式亦為我國環境立法所沿用。就表1所列現行污染控制立法看，盡管各領域的立法所規定的規制措施有所差別，但也遵循一些共通的框架，即基本上都是對不同污染源規定相應的容許排放量，并通過強制行為人遵守該排放標準來預防和阻止環境危害的發生。這些具體的規制措施依其過程包含了作為控制基礎的污染物排放標準、作為準入機制的環評審批和排污許可、作為過程控制的監督檢查以及作為實施保障的行政懲戒措施，這一過程可以概括為“訂立命令和標準—準予污染排放—督查守法狀況—實施行政制裁”的“四階構造”。這一框架，構成了當前污染控制立法的基本流程，盡管各立法在形式上并非按此流程簡單排列，但相關制度大體上都可以歸入此框架之內。

表1 我國現行有效的污染控制法律、行政法規(截至2021年底)

以《水污染防治法》(2017)為例。該法共計8章92條，除總則與附則外，主體部分分為標準與規劃、監督管理、防治措施、特殊水體保護、事故處置以及法律責任。其中規劃與標準大體對應前述“四階構造”的第一階段，監督管理、防治措施、特殊水體、事故處置大體對應了“四階構造”的第二、三階段，法律責任則大體對應了第四階段，其總體目標是通過實施命令與控制手段，預防、阻止和矯正水污染物質的排放造成生態環境和人體健康危害。

很明顯，上述“四階構造”依然建立在“危害”的概念之上。根據科學研究所積累的“經驗法則”，如果某種行為或者物質對生態環境或人體健康弊大于利，必須加以禁止，則需通過法律設定禁止性規范來禁止此類行為的實施和物質的排放。如《水污染防治法》有13個條文規定了禁止事項，典型如第39條規定的“禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設暗管，篡改、偽造監測數據，或者不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物”(針對行為)以及第33條規定的“禁止向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒廢液”(針對物質)。這些規范構成了對相對人行為自由的絕對限制，一旦相對人予以違反，則將面臨嚴厲的民事、行政乃至刑事制裁。

更多的法律則著眼于設定限制性規范。原因在于，環境問題涉及廣泛的利益沖突，由于環境侵害的時空大尺度性，這種利益沖突也同樣具有時空大尺度性。且不說環境問題引發的代際沖突，僅在同一時空橫切面上，環境問題也具有引發不同利益團體沖突的先天特性，在決策過程中往往必須作出利益衡量或輕重緩急的排序。因而，在經過利益衡量難以對某種行為或物質進行絕對禁止時，就只能退而求其次劃定一個底線，作為產業排放自由的底線，同時也是人體健康保障的底線。這也是包括《水污染防治法》在內的各污染控制單行法在前述禁止排放事項之外廣泛適用排污許可和達標排放的根由所在。

三、預防的內涵延展及其制度需求

(一)風險社會下“預防”的內涵延展

危害防止理念下的命令與控制，本質上是建立在經典科學的機械還原論和線性決定論基礎之上。其核心認知在于，世界萬物存在一種符合規律的、在其運行過程中可以預測和設想的秩序，且可以通過同類事務的積淀和因果知識的增多加以預測。當這種觀念被移植到法律領域時，就體現為以命令與控制為內核的傳統法秩序，要求規制機構在采取公權力規制手段前，需要以事實認定、客觀經驗以及事理法則為基礎，通過對預測性因果關系的考察，認定損害發生具有相當的可能性時方可加以規制。有某種物質或者行為的有害性沒有被證明之前，規制機構不得對其加以限制。這種模式，在相當長的時期內對于保障公民的基本權利和自由、促進社會的繁榮與進步具有重要意義。但在風險頻生的社會背景下，這一模式開始受到極大挑戰，不僅層出不窮的新化學物質的危害性無法通過“經驗法則”予以歸納；更大尺度的環境問題，如氣候變化、轉基因作物等議題，時至今日仍面臨科學上的激烈爭議。如何應對不確定性風險及其對既有法律秩序的沖擊，成為法學需要直面的重大課題。

在法學層面，風險通常是與危險相對應的概念，二者以損害發生的蓋然性高低作為區分標準。相對于已經發生的實際損害以及可以用“經驗法則”加以預測的危險，風險更多是與科學不確定性聯系在一起的。這種不確定性大體上可以歸納為三種形態：一是某種損害雖然迫在眉睫或者已然發生，但構成該項損害的原因卻屬未知，即行為與損害之間在科學上尚未建立任何的關聯。典型如日本早期“痛痛病”與鎘污染的關聯以及“二戰”后全球臭氧層空洞與氟氯烴排放的關聯，損害出現初期均不知是何原因所致，經過科學界數十年的不懈研究才確定了因果的關聯性。二是損害尚未發生，科學界對因果關聯性和損害發生可能性的認知雖逐漸增加，但由于損害發生的時空尺度較為龐大，損害發生還存在較大不確定性。典型如溫室氣體排放是否導致全球變暖的情形，盡管國際層面已經開始采取規制措施，但規制的正當性與合法性一直在不斷受到質疑。三是科技迅速發展導致新事物、新物質的不斷涌現，由于出現時間較短，這些新事物或者新物質是否會導致危害發生，在當下尚無法做出肯定的判斷。典型如新化學物質，其是否具有毒害性以及毒害性大小在產生初期無法加以判斷，因而也就難以對其進行禁止或者設定相應的排放標準或總量控制指標。

嚴格來說，上述三種涉及不確定性的情形中，第一種并不能歸屬于風險的范疇。原因在于，風險雖然是與不確定性相關聯，但是這種不確定性主要指向損害發生的不確定性，即難以在行為與損害之間建立預測性的因果關系。第一種情形下雖然存在不確定性，但這種不確定性是加害行為的不確定，而非對于損害是否發生的不確定，也即囿于認知的局限，在短期內尚未找出造成損害的真正原因。一旦找出原因，對于上述情形的應對，就會進入危害防止的范疇，需要采用命令與控制的手段，對造成損害的行為或者物質進行控制。如日本“痛痛病”事件中，在科學上證實該疾病是由上游企業排放含鎘廢水所致后，日本不僅啟動了民事賠償程序，還于1970年專門出臺了《農用地土壤污染防治法》，目的是防治和消除農業用地被特定有害物質污染，并合理利用已被污染的農業用地，規制手段主要包括制定農用地土壤污染對策計劃、設置更為嚴格的污染物排放標準、劃定“特別區域”限制土地利用以及實施日常調查監測等。

故而，風險關聯的不確定性實際上指向了后兩種情形，即科學上雖存有爭議，但不能排除未來損害發生的可能性(證據不充分)；或者由于屬于新生事物，尚難以判斷其是否具有危害性(危害不確定)。但這種不確定并不等同于純粹的臆測，而是必須具有科學上的合理懷疑，換言之，即便無法通過“經驗法則”建立起高度的蓋然性，但也無法在科學上排除其可能性。對于這種不確定風險，如果放任不管，也許事后被證明不會造成顯著危害，但也有可能會導致不可逆損害的發生，從而危及人們對清潔、健康環境所享有的基本人權；而如果沿用傳統的命令與控制手段，又可能會扼殺或束縛科技創新，催生吞噬產業自由和社會進步的“環境利維坦”。由此，風險應對實際上就是在自由與安全之間如何進行利益權衡的問題，也即：在行為是否造成損害是否發生缺乏科學確定證據時，究竟是按照傳統循證決策(Evidence-based policy making)思路最大限度的尊重產業自由，還是基于風險預防的理念對產業活動進行限制進而保障人體健康和生態安全。一旦選擇后者，意味著就要突破傳統證據法則，允許規制機構在缺乏充分的科學證據時對潛在風險源進行規制，即便事后證明不采取規制措施也不會造成顯著危害或者規制措施耗費了不必要的成本。正是在風險應對的背景下，預防的理念開始由傳統的危害防止向上游推進，進一步涵蓋了對不確定風險的預防，寄望于通過國家積極的干預，不斷提升公民環境權的保障水平。

(二)風險預防理念下污染控制的法制度轉向

風險預防是正在發展中的概念，因而風險預防的制度框架也并不具有一個通行的版本，目前較為廣泛接受的是以“風險評估-風險溝通-風險管理”為核心環節的風險分析框架。這一體系雖然不是法學領域的首創，但同樣適宜于分析環境風險預防的法制度構造。

風險評估是風險管理的科學基礎和依據。風險評估是一個科學過程，目的是識別風險的范圍與程度。風險評估需要建立在充分、可靠的現有科學信息基礎之上，并且經過高質量的評價過程，才會具有說服力。風險評估的過程實際上就是規制機構進行舉證的過程，其雖然不必獲得結論性證據(conclusive evidence)，但必須顯示充足的科學指征(sufficient scientific indications)以作為采取預防措施的依據。

風險溝通則是風險管理的重要支撐。鑒于風險管理本質上是專家和官僚系統代替公眾決定將何種風險劃定為無需規制的剩余風險的過程，充分、有效的風險溝通對于補正風險管理的正當性、增進風險決策的可接受性、降低規制機構的決策責任等就顯得至關重要。

風險管理是在風險評估和溝通的基礎上決定應當采取何種預防性措施。風險管理并非是完全依據風險評估的結果，而是在風險評估的基礎上，權衡經濟、社會、法律、政治、技術等多種因素作出相應決策。由于風險的范圍和程度是一個漸變頻譜，根據風險的不確定性程度及其影響，預防性措施也將有所區別。通常而言，對于不確定程度較低的風險，可以從實體上進行規制，采取類似于危害防止理念下的命令與控制手段，典型如土壤污染風險主要是通過建立風險管控標準加以規制；對于不確定程度較高的風險，更多是從程序上進行控制，如新化學物質管理主要是通過申報、登記、信息披露等方式進行程序性控制。這兩類強弱有別的預防措施并非涇渭分明，隨著科技發展，人們對于風險的認知越來越多，原先一些未納入規制或者采取弱規制措施的議題，可能會朝向強風險預防措施轉變。典型如氣候變化，隨著溫室氣體排放導致全球變暖的科學證據越來越多，國際社會開始更多的采取傳統行政手段來實現碳中和的目標。

相較于危害防止下的命令與控制手段，風險預防措施具有以下幾方面的顯著不同：(1)法律保留原則的放寬。由于風險的不確定性，無法通過立法預先設定行為模式和法律后果，立法者只能預先設定風險預防的基本框架，從而給規制機構留下了大量的裁量空間與判斷余地。(2)舉證責任的倒置。預防原則隱含了如果不能證明一項活動無害于環境和人體健康之前，基于損害的嚴重或不可逆性，過度保護比保護不足更為合適。因此，行為人需要證明其活動的(相對)無害性方能從事該項活動。(3)風險裁量的合法性控制。風險預防在提高環境和人體健康保障水平的同時，也增加了不當侵害公民基本權利和自由的可能，如何通過有效的裁量控制機制減少“風險規制(措施帶來)的風險”，是風險預防的重要議題。對此，比例原則和正當程序原則仍然發揮著關鍵作用。

表2 危險防御與風險預防中的“預防性措施”

(三)預防內涵的整合與污染控制編的制度邏輯

盡管危險防御與風險規制在適用對象、規制手段等方面存在差異，但二者在規范形式上存在趨同性，這種趨同性仍然圍繞適用對象和規制手段展開。在適用對象上，危險與風險的區分實際上建立在蓋然性高低的基礎上，但蓋然性高低并不存在一個涇渭分明的邊界，隨著時間推進和科技發展，此前一些證據不充分或者危害不確定的領域將逐漸變得確定，使得不確定風險逐漸向可預知危險轉化。這使得危險防御和風險預防在很多具體場合難以辨別。典型如土壤污染風險管控和修復標準，均涉及要把污染控制或者環境修復至“可接受風險水平”，此時土壤污染究竟屬于危險(明顯采取了命令與控制手段)還是風險(對人體健康而言什么是可接受風險水平存在科學不確定性)，界限并不分明。在規制手段上，盡管命令與控制手段是危險防御的重心，但隨著社會變遷，危險防御亦經歷了由以命令與控制為主的“管制之法”到強調發揮經濟誘因的“激勵之法”再到主張多元共治的“治理之法”的演進。“治理之法”的核心，是強調超越自上而下的命令與控制，強調公私合作和社會自我規制，強調公眾參與，這與風險規制中注重運用柔性規制和風險溝通的做法在形式上具有高度相似性。

危險防御與風險預防在適用對象和規制手段上的趨同，以及“預防”概念在中文語境下的語義包容性，為構建統一的預防原則提供了契機。鑒于法律原則具有向上歸納和向下演繹的結構性功能，以預防原則為統率，以可持續發展為主線，以損害阻止、危險防御和風險預防為核心，就可以提取出污染控制編的“公因式”，并以此為基礎架構污染控制編的具體制度。

具體而言，鑒于污染控制的重心仍在于危害防止，加之風險規制路徑與危害防止手段的趨同化，在總體制度安排上，污染控制編可以采取“總—分”的結構安排，以預防原則為統率，以命令與控制“四階構造”為主線，以激勵性規制手段和風險溝通機制為輔助，構建“通則+污染控制專章+行政制裁”的制度框架。其中“通則”主要規定污染控制編的調整范圍、基本原則、監管體制、共通制度等一般規則，“污染控制專章”則對各種污染類型的特殊機制進行規范，“行政制裁”則對各污染防治單行法規定的罰則以及相應的行政命令、行政強制的規定加以規范。至于風險預防的內容，在污染控制編主要涉及人體健康保障問題，可以在“通則”部分設置一般條款，并在風險意味濃厚的污染控制專章中進行具體規范。

四、預防理念在污染控制編的制度實現

“通則”作為污染控制編的“小總則”，主要規定污染控制的基本原則和共同制度。為此，“通則”部分首先要確定預防的基本原則地位，明確規定“預防為主、防治結合”，使預防原則能夠同時涵蓋危害防止和風險預防的要求，確立預防原則作為環境法典以及污染控制編“帝王原則”的地位。在此基礎上，分別建立起危險防御和風險預防的制度體系。

(一)危險防御在污染控制編的貫徹與落實

預防在危害防止理念中有兩重體現：一是具體預防，即直接規定預防性措施針對具體危險的預防；二是一般預防，主要指通過嚴格執法和行政懲戒達到對潛在違法者的嚇阻和威懾。寬泛而言，各污染防治單行法中規定的各類禁止或者限制措施均是提供了一種行為指引，并通過設定的行政制裁措施矯正和嚇阻違法行為，從而達到一般預防的功能。但這一功能是包括環境法在內的各法律部門所共有的功能，并不能反映出預防原則作為環境法“帝王原則”并因此將其與其他法律部門區分開來的特質。故而，本文所討論的預防，主要指向具體、專門的預防性制度，而不包括針對實際損害的控制與矯正措施。質言之，盡管法典仍以“污染控制編”為名，但其實際上已經由狹義、被動的“后果控制”轉向廣義、主動的危險防御和風險預防。

危險防御在污染控制編的體現主要集中在“通則”部分。原因在于，從各污染防治單行法看，預防各類污染的制度手段主要包括環境標準、環境規劃、環境影響評價等。環境影響評價是對規劃和建設項目影響生態環境的綜合評價，環境資源并不局限于污染控制領域，因而宜規定在環境法典的總則編。規劃與標準制度雖也不局限于污染控制領域，但由于污染控制領域的規劃與標準有其特殊性，依然需要專門作出規定。因而，標準與規劃制度實際上構成了污染控制編“通則”部分的基礎性制度，并與總量控制與排污許可等過程性控制制度以及環境保護稅等激勵性規制制度構成了“通則”的主體內容。

觀察各污染防治單行法的立法過程不難發現，環境標準制度明顯體現了預防理念由危害防止向風險預防的內涵變遷。換言之，作為命令與控制最基礎的手段，傳統的環境標準制度主要指向具有確定危害性的污染類型，如有毒有害物質污染、噪聲振動等能量污染，通過對這些已經在科學上證明有害于環境或者人體健康的物質與能量設定質量標準和排放標準，預防和減少對環境和人體健康的危害。但目前的環境標準體系已開始蘊含了風險預防的理念，不僅標準制定要建立在以風險為內核的環境基準的基礎之上(《環境保護法》第15條第3款)，同時還在質量標準和排放標準的基礎上增加了風險管控標準(《土壤污染防治法》第12條)。這些變化，表明風險預防已逐漸由一種理念呼吁變成了具體的制度安排，體現了環境法不斷提升人體健康保障水平的價值追求。這種變化，理應為污染控制編所確認，污染控制編可以在“通則”部分專節建立以環境基準為基礎，以環境質量標準、風險管控標準、污染物排放標準為主要類型，以國家標準和地方標準為基本層級的污染控制標準體系，并明確標準的規范效力、制修訂程序以及不同標準之間的銜接機制等。鑒于標準制定和修改是高度專業化和技術化的規則制定過程，行政機關享有高度的裁量權，為防止標準制定與修改偏離法治軌道，污染控制編尤為需要對標準制定和修改的程序進行明確的授權與約束，譬如標準制定后應當每五年結合環境基準的研究進展、經濟技術條件的發展情況等因素進行評估，并根據評估結果適時予以修訂，以避免標準制定與修改因授權不明確而難以有效防范環境危險與風險。

污染控制規劃制度同樣是落實預防原則的重要途徑。污染防治規劃主要涉及與國民經濟與社會發展規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃的銜接問題，同時也涉及專門污染防治規劃的編制以及執行問題，污染控制編應當對此予以規范。同時，對于一些具有流動性、擴散性的污染類型，如水污染、大氣污染，同樣需要在污染控制編的“通則”部分作出特殊規定，建立流域或跨區域統一規劃制度。

(二)風險預防在污染控制編的貫徹與落實

近年來，隨著環境風險的日益增大并受到國際層面風險預防理念的影響，我國環境立法中也逐漸開始出現體現風險預防理念的條文。典型如2009年頒布的《規劃環境影響評價條例》，該條例第21條規定，“有下列情形之一的，審查小組應當提出不予通過環境影響報告書的意見：(一)依據現有知識水平和技術條件，對規劃實施可能產生的不良環境影響的程度或者范圍不能作出科學判斷的；(二)規劃實施可能造成重大不良環境影響，并且無法提出切實可行的預防或者減輕對策和措施的。”這一條款中兩種不應予以通過環境影響報告書的情形，恰恰對應了風險預防和危險防御的要求。同年出臺的《新化學物質環境管理辦法》則明確將“控制新化學物質引發的環境風險，保障人體健康”作為立法目的，并對新化學物質的風險管理提出了具體要求。2014年修訂的《環境保護法》正式確立了“預防為主”原則，盡管該法的重心仍然是危害防止，但第39條卻明確提出了風險預防的要求，要求國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度；在此基礎上，原環境保護部印發了《國家環境保護環境與健康工作辦法(試行)》，對環境健康風險監測、調查、評估和管控提出了具體要求。此后出臺的《土壤污染防治法》，更是將風險管控確立為一項基本原則，并建立了相應的風險管控標準體系。結合《環境保護法》規定的“信息公開與公眾參與”專章，可以說，我國亦初步建立了涵蓋“風險評估—風險溝通—風險管理”的風險規制制度框架。

污染控制編編纂過程中，亦應貫徹和落實風險預防的理念，以切實保障人體健康。除了前節所述對危害防止中的預防性制度進行“風險化改造”之外，宜將《環境保護法》第39條的規定加以充實后規定在“通則”部分的“一般規定”，明確建立環境健康風險調查、監測、評估和防控制度，作為風險預防的“一般條款”，同時對于風險調查、監測和評估的程序加以規定，具體預防性措施則在污染控制編相應部分加以具體化。如前所述，由于風險的不確定程度不同，風險預防的實現路徑相應的也就可以分為實體為主和程序為主兩種類型。

以實體控制為主的風險預防路徑主要存在于風險不確定性相對較低的場合，例如土壤污染和有毒有害物質污染可能引發的人群健康風險。此時風險預防的實現路徑與危害防止下的命令與控制手段在形式上較為類似，亦是通過訂立命令與標準、實施管控措施、督查守法狀況、施以行政制裁加以實現。但在污染控制編，風險管控標準已在“通則”規定，行政制裁另有集中規定，具體管控措施則可以通過專章加以實現。例如，對于土壤污染風險管控的規定可以在土壤污染控制的分編或者專章加以規定；有毒有害物質污染控制亦可以設分編或者專章予以規范，重點對這些弱風險領域的特殊性進行特別規定。其中對于土壤污染風險管控的規定基本可以平移《土壤污染防治法》的相關內容，但針對有毒有害物質污染風險管控則需在梳理歸納現行立法相關規定的基礎上作出創新規定。

以程序控制為主的風險預防路徑主要適用于新化學物質等不確定等級較高的風險類型。既然是新化學物質，表明其對環境的影響是尚未經過經驗法則積淀的“風險”，是否會發生危害、何時發生危害以及危害范圍有多大，都暫時無法給予科學性上的定論，但根據以往歷史經驗，如果對這些化學物質不加控制，則可能引發嚴重或不可逆的危害。對于這類物質，由于知識和信息的有限性，就難以通過前述實體為主的手段加以規制，需要從正當程序的角度著手，建立新化學物質申報、登記、排放清單等程序手段，在鼓勵科技創新和防范健康風險之間求得平衡。值得注意的是，盡管新化學物質與有毒有害物質的預防重心和規制手段有所不同，但在立法技術上，很難將二者截然分離，可以考慮設置“新化學物質和有毒有害物質污染控制”專章，并在其下設立專節分別加以規范。其中，新化學物質的風險管控手段，可以在《新化學物質環境管理辦法》的基礎上進行整合取舍。

結語

現行污染控制立法總體上仍是建構于危害防止的基礎之上，以總量控制和達標排放為核心。由于許多環境污染物具有累積性、遷移性和轉化性，一些有毒有害物質會通過食物鏈在人體內逐步蓄積而形成健康受害，如果只關注對污染物的過程控制，而不對污染物可能造成的長期的、潛在的不利影響進行預防，尤其是不對環境污染物—人體健康效應進行系統考量，就無法達到控制環境污染危害人體健康的后果。因而，污染控制法在對確定性損害和可預知危險進行矯正和阻止的同時，還應當建立以環境健康風險預防為核心的風險規制體系，使得預防原則不局限于危險防御，而是進一步向上游推進，采取預防性措施和計劃性工具，盡可能提前避免環境損害，并使其無由產生。環境法典編纂為此提供了一個契機，要編纂一部體現時代特色、實踐特色和未來取向的先進法典，就需要實現由后果控制、過程控制向事前預防的轉型，方能實現為中華民族永續發展編纂環境法典的立法目標。