粵港澳大灣區職業教育的融合發展*
——基于跨界治理機制

林 奇，彭朝林

（深圳職業技術學院 經濟學院，廣東 深圳 518055）

截至2021年底，作為我國市場化程度最高地區之一的粵港澳大灣區（灣區九市加上港澳）的職業教育（以下簡稱職教）規模在全國處于領先水平：擁有高等職業院校（以下簡稱高職院校）108所，中職學校約464所，校生人數更是排名全國第一。但灣區內不同區域的職教機構分布不均，廣深港三地高職院校的規模及質量均為灣區內最高水平，除了滿足自身產業發展用人需求，還可以惠及周邊。惠莞佛等地的職教資源明顯不足，需要其他城市提供補充資源[1]。

由于目前粵港澳大灣區產業正在轉型升級，智能型工廠中所用的設備、企業發展所應用的技術元素，已經超出了傳統職教所培養中、高職人才的能力范圍。整個灣區對高層次、高素質的技術技能型人才的需求急劇增加。對此，國家和粵港澳三地都高度重視發展職教，并且都意識到粵港澳三地職教聯合發展的戰略意義。粵港澳職教聯動發展已具備天時地利人和的條件。基于區域經濟社會要求，包括面向世界、國家和未來的要求，不斷優化體制機制，以促進區域職教體制機制的現代化。粵港澳職教聯合發展機制研究迫在眉睫。但是，粵港澳大灣區的政治制度、經濟發展水平、技術水平和教育制度有很大的差異，在人才供求及人才流動方面存在著矛盾。為此，突破區域界限、制度差異和標準不一致的阻礙，在政企校三方之間建立統一制度框架，才能進一步推高粵港澳大灣區職教的融合發展水平。同時，也要適當參考歐盟職教一體化的進程，學習其成功的跨界治理經驗。

1 跨界治理理論與區域職業教育融合發展

跨界治理理論是上世紀 90年代產生的多種管理理論的集合，是多年來一直備受關注的主題。跨界治理指的是兩個或兩個以上共同追求公共利益和公共價值的治理主體，聯合參與及治理公共事務的過程[2]。其核心觀點認為跨界是打破固有界域或權利界限，追求合作互惠，強化共同價值。跨界治理是一套系統，利用專業知識與框架，解決現實中多元且復雜的問題。實施者利用它來優化決策過程，讓政府更好地行使管理權，以求獲得更好的管理效果。跨界治理通常被抬升到戰略決策的高度，需要制度優化與資源整合一體，促進區域融合發展。“治理”兩字指的是精準定位公共利益所在，跨越常規的行政區劃分治理體制，利用系統內多方、各要素的協作配合，解決本地所不能解決的區域性公共問題。這種管理理念在歐盟歐盟職業教育一體化過程中得到廣泛應用，是一種解決經濟社會的區域多極化的方法[3]。

因此，運用跨界治理思想去突破傳統界域阻礙，以整合區域職業教育資源是必經之路。首當其沖的是要打破職教融合的行政層級邊界。跨界治理理論的作用就體現于此：當前政府管理體系是上下級的層級關系管理，上級掌握資源并制定宏觀政策，下級根據政策規定進行落實。而根據跨界治理理論，在跨區域的職教融合方面，需要上下協同出力，齊心制定規劃目標。其次，由于行政區域劃分將不同地理區域劃給不同地方政府管轄，各地畫地為牢、追求本地區利益的問題較為突出，而要想跨地理區域進行整合，還是需要跨界治理理論引導，構建跨區域職教協調機制，發揮不同發展水平區域在教育資源等公共資源方面的優勢，不同區域相互補充從而實現跨行政區的職教融合式發展。第三，按照跨界治理理論，為了職教融合發展，還需橫跨職能部門和公私領域的邊界：同級政府、政府各職能部門以及條塊部門之間存在著邊界阻礙[4]。跨界治理恰好能夠實現對科層制職能裂解性的突破以及機構碎片化的藩籬，并重塑交疊的部門以及重整相近職能及再造合理高效的流程，達到服務整體化而非單一部門導向式的跨部門、條塊完善型治理格局下的跨部門信息共享及業務協同功能。

2 當前粵港澳大灣區職業教育跨界治理的問題與不足

粵港澳大灣區在區位、經濟及國際化方面處于全國領先水平，是大灣區職教融合發展的活力與潛力之所在。與此同時，粵港澳大灣區持續推進其產業轉型升級以及產業的高端化、國際化，為灣區職教融合發展創造了新的機遇，也帶來諸多挑戰與困境。

2.1 區域職業教育資源配置的統籌協調有待改進

一是灣區內職教資源分布不均。從各類職業辦學機構數量、好學校數量和師資情況來看，存在資源分布不均衡問題。比如“雙高計劃”高職院校、國家級示范中職學校、高職院校牽頭成立職教集團的數量等等指標顯示，粵港澳大灣區內各地城市之間的職教資源分布有較大改進空間。從師資情況看，高職院校師資的差距較小。廣佛深等城市的高職院校“雙師型”教師占比最高，與灣區其他城市相比僅高出 5%左右，差距不明顯。中職學校的師資差距較大，廣深等五市的“雙師型”教師占比排名最前，灣區其他城市與這五市的差距較大[5]。

二是粵港澳三地職教資源共建共享不夠順暢。灣區內職教資源如何跨區跨界實現共建共享是解決資源分布不均的重要手段。目前在政府間組織協調機制、協同聯動和優勢教育資源共享、各級各類參與者積極性、產教融合與人才培養是否跟得上區域發展形勢和需求變化等方面存在一定問題。比如，灣區城市的實際權力不對等，參與主體之間的地位不對等，導致灣區內存在職教資源合作不公平的現象，在合作過程中有各類壁壘阻礙，無法實現區域職教資源的優勢互補。像香港、澳門的資本進入廣東省投資辦學，需滿足省內相關政策以及屬地政府的要求，這種尋求不同行政機構進行協調的情況，增大了職教資源跨區跨界融合發展的難度。另外，粵港澳三地管理制度的差異，職業教育理念方面的差異，比如提交的申請文件遇到審批延遲等特殊情況，也會影響職教資源在灣區區域內的合理分配[6]。

2.2 區域職業教育統籌協調機制有待改善

粵港澳大灣區擁有“一個國家、兩種制度、三個關稅區和三種法律體系”的，其職教協同發展所面臨的機制與體制環境是較為復雜的。雖然廣東省自2018年起致力于改進粵港澳三地產教協調發展的相關政策法規，但這些法律法規依然是地方性的，缺乏國家頂層設計，造成了灣區城市間存在較多行政壁壘。若要突破城市間的邊界，釋放職教發展成長的活力，需要針對稅制沖突、出入境不便、公共交通等服務銜接不足等現實問題，做出相應的調整與改變。粵港澳大灣區職教的協同發展離不開以政府為主導、跨省市級別的協會或聯盟指導、高校的參與和社會的支持，也就是需要“政校行企協”五螺旋式聯動發展模式來推動。如果不能將民間合作上升到制度化、法制化的合作層面，灣區內職教學校和機構無法實現互認學分、學歷、職業資格或者無法實施聯合培養，還會使得灣區內職教的產教融合質量受限，并且限制粵港澳三地職業院校與工業、產業、研發、應用之間的融合與協同。

2.3 灣區內職業教育合作廣度深度有待拓展

當前，政府及教育主體自發的組織及開展了一定程度的交流及資源共享，但根據區域總體規劃，職教的合作發展項目仍停留在淺層：一是高職專科學歷無法互認；二是當前除了美容師、美發師、設施管理師和采購師這四個工種作為“一試三證”的互認職業外，其他職業資格互認停滯。另外，粵港澳三地合作規模和范圍仍然較小，特別是在職業技能實訓基地合作建設、職業技能教育與培訓、粵港澳三地合作辦學、高等（高職）教育聯合培養等方面的合作進展緩慢。合作機制和發展路徑尚未明確，缺乏將紙面協議完全落實落地的動力。因此，灣區內職教協調協同發展水平不高、范圍不廣、深度不足，在中職類教育方面的合作更是有限。而早前發布的《粵港合作框架協議》只限于交流與培訓，缺乏有深度的、打破體制機制與要素流動壁壘的勇氣。即使是2019年發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，僅僅明確了職教融合發展的基本方向和配套政策，是否能夠落地，還要灣區內各城市間的積極響應與配套措施的開發[6]。

3 跨界治理理論對粵港澳大灣區職業教育融合發展的啟示

由于粵港澳大灣區內有省內9市與港澳兩個特別行政區，總共11座城市形成了一個灣區、三種制度、三個關稅區的多元制度格局，這對灣區職教的融合發展提出了較高的要求，必須從宏觀層面，也就是頂層設計出發，協調各方利益，引導微觀轉變職業教育發展模式，從而在粵港澳大灣區一體化的進程中，逐步實現對灣區有益的職教協同發展的目標方針[7]。

3.1 建立宏觀協調小組，構建跨區域職業教育協調治理機制

基于省內的9個灣區城市與港澳之間在文化、制度等等方面的差異遠大于這9市本身之間的不同，所以在構建組織協調機構方面，應考慮有所區分。在與港澳兩地推進職教協調之前，可以考慮廣東省政府先行統籌協調，在消除現有狀態下溝通層面的障礙后，再聯合港澳兩地特區政府，向國務院申報籌建三方協調小組，實現了地域合作由廣深港澳向粵港澳的尺度上移，此時可由國務院或者粵港澳三地政府組建大灣區教育協調發展領導小組，協調小組管理委員由粵港澳三地教育行政部門建立聯席會議制度實施，執行層可以由灣區11市的教育行政部門的定期協調會來商定落實[8]。至此在中央層面明確了地區發展定位，實現了發展尺度的再次上移。

另外，省內9市的職教協調也要配合著進行，由于省內灣區9市同屬于廣東省，在協調組織方面，可以由省政府出面，同時也要吸收港澳兩地經驗，推動民眾、企業和社會團體參與，組成職教跨界協調小組，推動灣區9市職教融合政策以及地方政府配套政策的出臺[9]。

其次，灣區內城市需要協調好各方利益，構建利益協商機制。這種機制是包括組織保障、規劃分配、激勵與約束、資金分擔、信息分享、政策與爭議解決等等，只有解決好利益協調問題，才能完好的保護多方的協同參與、各教育元素的自由流動，實現互利互惠、優勢互補。

最后，以科學客觀為出發點，引入權威的第三方質量評估機構，針對灣區11市各自的教育優勢與短板，統一制定區域職教資源共享準入條件和施行規劃。為此，還需構建資歷架構質量保障體系，逐步推進學分、學歷和證書等認證與互認，甚至學分計算與轉化體系。還有激勵與補償機制也是非常必要的，在大灣區一體化的監督機制下，定期表彰對職教融合發展有重要貢獻者，鼓勵與適當獎勵灣區內職教服務的市場化和公共參與水平。

3.2 設立合作發展基金，促進跨區域職業教育協同發展

粵港澳大灣區職教要實現融合發展面臨兩個方面問題：一是要調配資源使灣區內各城市的基礎設施、教育教學理念的均衡發展；二是職教要實現產教融合，提升與經濟發展的深入對接解決職教的就業問題。借鑒歐盟經驗，大灣區可以搭建職教合作發展基金，資助灣區城市解決因資源稟賦造成的職教水平不均衡的問題，避免各城市的“合作博弈”失敗，通過均衡化發展來增強對灣區內惠州、中山等市的吸引。職教協同發展還需要政府等各職能部門的持續性投入，按照跨界治理理論，這也是打破區域職教不平衡的重要舉措之一。因此，合作發展基金可以起到支持相對落后的灣區城市開發和發展職教基礎設施建設、資助職業學校師資培訓及教學資源采購，鼓勵職業院校與其他職業院校、企業或科研機構進行跨區域交流與合作。該基金的資助是有條件的，需要不同區域的配套政策，即要求受資助方要配合粵港澳大灣區職教融合發展的宏觀目標做出相應的配套政策。具體到職教基礎建設方面，合作基金應以項目為導向進行運作，調動各方積極性，如鼓勵粵港澳大灣區11市的高校聯合資助，合作開發課程等。同時，學習歐盟職教一體化、長三角職教融合的先進經驗，對接以上地區的優質職教資源與標準，在自愿、協商和共享的原則上，鼓勵政府和職業院校之間的合作。這樣做的好處，一是可以發揮基金的杠杠作用，撬動政府、企業對職業院校及相關培訓機構的項目投資積極性，形成項目利益共同體，為多方參與者創造實質的效益；二是可以促進溝通與合作，建立長期的教育交流平臺，實現大灣區內不同城市間的師資培訓、教師互訪和交換生等項目；三是可以深度介入職業院校的專業、課程和標準建設當中，并提供人員及資金方面的支持；四是可以促進大灣區11市開展技能大賽、職教展覽和職教宣傳周等公開活動，持續改善灣區11市的職業教育發展環境[10]。

3.3 加強多方參與，促進區域內教育資源共建共享

一是提高域內職業教育資源分配的協同聯動。為了打破原有行政和區域邊界，可以探索由教育部與三地政府搭建協同聯動機制，主要面向區域職教的發展戰略問題和綜合性的重大問題，以及綜合性的重點教育項目，實行全過程的共建共管，以此來指引整個大灣區內職教的機會共享、資源共享、利益共享，從而對重大問題和改革試驗起到穩妥可靠的支撐依托。二是完善域內職教資源跨界交流交換的協同機制。依照跨界治理理論，采用跨越行政邊界的規劃、執行與監察機制相協同的辦法，著力解決大灣區內職教改革發展面臨的共性與共需問題。構建以政府為主導的多方協同機制，鼓勵灣區人才流動，建設訪學與交換項目鼓勵跨地區、跨專業的學術交流與研發合作。三是提高域內職教治理理念水平。繼續提高域內職教治理理念水平，特別是不同灣區城市之間存在的教育矛盾、體制機制約束和職教軟硬環境建設等等，形成跨部門和跨領域的協同小組，完善社會、專家學者、師生員工及社會大眾等多方共同參與的治理模式，并提供相關組織保障和政策支撐。四是突破區域內職教資源服務的行政壁壘。此舉要打破不同地區、學校、學科之間教育資源服務的局限，為推進職教協調發展構建制度基礎，形成有利于促進跨省域職教改革發展協作的治理機制。同時謹防地方保護主義及其他不利于區域教育一體化發展的行政政策壁壘。五是要加強灣區職教合作生態的共建。合作共建的模式離不開思想觀念、統籌協調、法律政策等方面的創新，離不開營造共建共治共享為旨歸，形成具有大灣區特點的教育生態系統。同時以跨三地教育實驗項目為主體，重點聚焦職業教學資源庫建設、人才培養平臺建設、重點學科建設等，發揮大灣區優質職教資源輻射作用，提升資源集聚度和貢獻度。積極推動職教園區的建設，比如粵港澳三方的合作辦學，三地師生交流互訪、實驗室使用及信息數據共享等等，實行人才的聯合培養制度，實行國際化共建與合作項目，提升粵港澳大灣區職教的層次。