關于加強公共資源交易保證金管理的思考

董慎秋

投標保證金是公共資源交易保證金的主體，是招投標活動的重要組成部分。投標保證金是指投標人在項目開標前繳納一定金額作為投標責任擔保。其作用是通過經濟手段，預防和懲戒投標人在招標活動中的違法、違規、違約行為，維護招投標市場秩序，彌補招標人的損失。2019年5月，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》（國辦函〔2019〕41號）指出，各級公共資源交易中心是公共資源交易平臺主要運行服務機構，對于進場交易的項目，經招標人授權，履行保證金代收代退職能，是公共資源交易保證金的核算管理主體。作為公共資源交易工作人員，筆者總結經驗，對加強公共資源交易保證金管理思考如下，希望為公共資源交易工作提供參考。

一、當前投標保證金繳納存在的問題

（一）資金占用較多、投標成本偏高

目前，銀行電匯作為一種直接、高效的保證金繳納方式被普遍采用，但很多招標項目金額都在上千萬元乃至上億元，盡管《招投標法實施條例》明確規定投標保證金的收取上限，但由于在實際招投標中，一些項目的招投標工作具有集中性、季節性的特點，同一投標人經常在同一時段參與多個項目的投標，使得企業占用資金較多，投標成本加大。另外，在招投標活動中，常常會有因經驗欠缺的投標人未嚴格按照招標文件的要求轉賬導致投標失敗的情況，比如未按規定從基本賬戶轉賬、未繳入指定子賬戶等而被廢標。

（二）投標保證金繳納管理系統多樣化，管理難統一

近年來，各地按照《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號）要求，積極推動整合分散的工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交易平臺，全國范圍內規則統一、公開透明的平臺體系初步建成。公共資源交易迅速發展，但仍存在多頭監管等問題，有的地區出現全省各市資源不共享的情況。以X市為例，公共資源交易中心在投標保證金管理方面做了很多努力，較過去財務人員人工核對保證金，管理效率取得很大提升，但保證金繳納管理系統仍然多樣化。具體為建設工程項目，投標人在招投標業務管理系統繳納保證金，水利項目則通過網上交易平臺繳納，農發和其他項目通過銀行現金管理平臺繳納，產權交易則通過網銀模式繳納，繳納系統多樣，難以統一管理。公共資源交易中心的財務工作人員查詢需要分別登錄不同的系統，各系統復雜性不同，信息難以及時匯總反饋。投標人有時會對一個項目重復匯款，財務人員則需要花費大量的時間去匹配、核實。

（三）電子化管理模式有待完善

以X市為例，現行保證金管理模式屬于半自動化賬務管理模式，一種是銀行開發的現金管理平臺與公共資源交易中心的招投標業務管理系統沒有互通，投標人通過子賬號向交易中心賬戶轉款，財務人員人工核對投標名單和入賬明細。第二種是公共資源交易中心的招投標業務管理系統與銀行進行專網鏈接，投標人通過此類子賬號向交易中心賬戶轉款，銀行進行數據處理后及時將信息傳遞至交易平臺，退款時則相反。由于監管方不同，不同類型的招標項目保證金，必須通過以上不同的系統進行管理，兩種模式下財務人員都是依據銀行流水賬，通過財務核算軟件處理資金往來賬目。保證金核算工作處于整個交易業務的最后環節，無法發揮諸如投標企業匯錯子賬戶類似情況事先預警作用。

二、加強交易保證金管理的幾點建議

（一）統一保證金管理核算系統，實現數據信息共享

筆者建議，在現行保證金管理模式的基礎上，應由省級主管部門牽頭研發數據共享、業務框架統一、參數匹配的保證金管理核算系統。各行業管理部門根據行業管理需求，統一匯總公共資源交易中心，對交易系統研發制定統一技術標準，達到統一信息收集要求，統一指令格式、統一數據預留端口，實現全省各市數據共享。利用信息技術、大數據等手段實現各地投標企業的信息數據共享。在業務系統和財務核算系統間搭建過賬平臺，投標人通過交易平臺銀行端口繳納保證金后，財務系統自動依據項目名稱進行分類記賬，使公共資源交易平臺與保證金管理核算系統連成一個體系。

（二）推行多樣化的保證金繳納方式，減少投標人資金占用

貫徹黨中央、國務院切實為實體經濟減負增效的精神，降低投標人參與招投標采購活動的制度性交易成本，減少資金占用和挪用風險，推行多樣化的保證金繳納方式是必要工作。一是鼓勵投標人以銀行電子保函、投標保單等形式繳納保證金，構建更加高效開放的招投標采購新秩序，提升交易服務質量，優化營商環境。銀行電子保函是由經銀行評估合格的投標人申請銀行開立的保證函，一定程度上可以反映出企業資信狀況和實力，交易風險相對較低，銀行對此類保函的收費比例也較低;投標保單是指投標人購買的與投標保證金發揮同等作用的一種擔保方式，購買價格便宜，平均年化費率低，操作流程清晰簡單，這些都會降低投標人的資金成本，激發招投標市場的活力。二是拓寬保證金支付方式，利用第三方支付平臺，例如公共資源交易中的房屋產權、車輛拍賣等國有產權交易業務，這類業務的競拍人多是自然人，競拍人受文化水平及業務素質影響，不能熟練使用保證金管理系統，制約了交易效率提高，可以在保證交易資金安全，競拍人信息不泄露的前提下使用微信、支付寶等第三方支付平臺。三是探索以年金形式收取保證金，投標企業繳納固定數額的保證金，在保證金有效期大于等于投標有效期即可競標相應類別多個項目，這種方式極大減少投標人及公共資源交易機構資金核算工作量，降低企業資金占用成本。

（三）創新保證金監管模式，強化管理系統的安全性

投標保證金統一管理模式的形成，對保證金監管模式提出了更高的要求。不僅要繼續沿用傳統的監管體制，還要建立基于互聯網科技的全新監管模式，實現多方聯動，共同監督。由于投標保證金管理并不是簡單的資金管理，還涉及到與投標相關的一些信息管理。因此，通過大數據構建基于投標保證金管理的數據庫，實時獲取資金數額的變動情況，進而保障資金安全。此外，為了健全投標保證金管理的監督體制，還應該建立信息共享平臺，加強對各種資源的整合，保證各監督部門信息溝通和反饋的有效性和及時性。

（四）試點并推廣取消投標保證金

為優化政府采購營商環境，多地已明確取消政府采購活動收取投標保證金的強制規定，不再向信用記錄良好的供應商收取投標保證金，《關于做好政府采購支持企業發展有關事項的通知》（蘇財購〔2020〕52號）規定“進一步降低供應商投標成本，取消政府采購投標保證金”。建設工程、水利及農發項目可以借鑒政府采購行為，在市場信用體系健全有效，違法違規違約行為得到有效遏制的情況下，根據項目具體情況區分是否需要繳納投標保證金，適當降低保證金限額和繳納比例。

綜上所述，統一保證金管理核算系統，開展多樣化的保證金繳納方式，依托“互聯網+公共資源交易”模式，搭建金融服務平臺與電子招標平臺的數據對接，實現信息互聯互通，創新保證金監管模式等，是節約資源和交易成本的有效手段。另外，相關部門在市場信用體系健全有效，違法違規違約行為得到有效遏制的情況下，試點取消投標保證金，也是優化營商環境，切實為企業減負的良好途徑。