天津國資存量資產盤活路徑實踐研究

一、國資存量資產盤活新背景

“在危機中育新機，于變局中開新局”。國有企業在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，如何實現創新發展，是國有企業必須面對的重要考驗。

中國經濟發展目前處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期三期疊加階段，在此階段中，統籌存量和增量發展，是基礎設施領域投融資的重要政策導向，而盤活國有存量資產則屬于統籌存量和增量發展的重要抓手。習近平總書記為“變局”下的我國經濟社會發展指明了方向，“要積極主動作為，既立足當前，又放眼長遠，在推進重大項目建設、支持市場主體發展、加快產業結構調整、提升基層治理能力等方面推出一些管用舉措，特別是要研究謀劃中長期戰略任務和戰略布局，有針對性地部署對高質量發展、高效能治理具有牽引性的重大規劃、重大改革、重大政策，在應對危機中掌握工作主動權、打好發展主動仗。”

“十四五”時期是天津在全面建成高質量小康社會基礎上，開啟全面建設社會主義現代化大都市新征程的第一個五年，是推動高質量發展、構建新發展格局的關鍵時期。同時，天津也處在負重前行、爬坡過坎、滾石上山的緊要關頭，謀劃發展首要的是要認清所面臨的環境變化及其帶來的新機遇、新挑戰。在面對新場景下的需求升級，盤活國資存量資產需搶抓城市更新中凸顯的新機遇，在產業轉型過程中孕育國資存量盤活新空間，并依靠資產證券化為國資存量盤活提供新路徑。

（一）需求升級呈現新場景

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的分展之間的矛盾”。人民群眾對于美好生活的新期待會進一步激發各類空間運營的增值服務。

《規劃》中在各區規劃特別是中心城區規劃中，提出要充分發揮現代服務業的基礎優勢，大力發展都市型產業。在天津提升現代服務業發展能級，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向高品質和多樣化升級的過程中，日益豐富的物質需求會進一步催生更多商務場景與空間載體。因此深入挖掘天津人民需求，講好天津故事，培育天津經濟新動能，滿足“人民日益增長的美好生活需要”，對盤活天津國資存量資產有重要意義。

（二）城市更新凸顯新機遇

天津東臨渤海，北依燕山，居于咽喉之地。鼓樓、津門故里、五大道、天津之眼、小白樓商業區、意大利風情街……中西合璧、跨越古老與現代文明的交相輝映，是天津的獨特魅力。在京津冀一體化國家戰略的推動下，兼具包容與開放的天津進入發展快車道，躋身國家“新一線城市”。

為響應中央提出的“城市更新行動”部署工作，天津市人民政府辦公廳于2021年6月22日發布《天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實施方案》（以下簡稱《實施方案》），指導如何盤活城市資產、煥新城市面貌、更新城市產業，明確以謀劃實施新型基礎設施重大項目推動城市更新發展、促進產業轉型升級，厚植現代化產業體系新根基，打造經濟高質量發展新引擎。圍繞城市更新發展相關的產業投資、城市運營等市場空間巨大。

（三）產業轉型孕育新空間

近年來，我國經濟發展進入新常態，傳統產業出現了增長乏力、增速變緩的情況，而天津經濟發展中工業基礎地位有所弱化，新舊動能轉換不暢，產業鏈處于中低端環節，因此推動傳統產業轉型升級是天津實現高質量發展的關鍵環節。

從制造到“智”造，產業轉型發展的關鍵比拼的不僅僅是土地空間等優惠政策，更是能吸引高端人才的優質空間載體。天津充分了解新產業對載體的新訴求，推動空間再造筑巢引鳳，助力產業升級。建立統一規劃、功能多樣、導向明確、配套設施齊全、項目吸附力強的空間載體吸引一批國際性、全國性、區域性的企業形成示范帶頭作用，助力產業的進一步快速迭代。

（四）資產證券化提供新路徑

2021年2月22日，國家發展改革委發布《引導社會資本參與盤活國有存量資產中央預算內投資示范專項管理辦法》（發改投資規〔2021〕252號，以下簡稱“《辦法》”）。

《辦法》重點支持項目采用不動產投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（PPP）等方式盤活國有存量資產，將凈回收資金主要用于新增投資，形成具有較強示范性和創新性的項目。

運用PPP模式、REITs模式盤活存量資產有利于引入社會資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，為地方政府盤活存量，帶動增量，化解存量債務，降低財政風險，增強經濟增長動力提供了一種可持續、可操作的良性投資循環模式。

二、國資存量資產盤活五線發力

存量盤活在新發展中面臨新問題、新挑戰，有效盤活存量資產需從五線同時發力。

（一）國企改革為主線

《天津市國企改革三年行動實施方案（2020—2022年）》八個方面把國企改革創新不斷引向深入，到2022年底，在企業管理、結構布局、活力效率提升、監管體制等四個方面取得明顯成效，屆時，75%以上國有資本將集中到城市基礎設施、公共服務、現代服務業和戰略性新興產業等重要行業和關鍵領域。

2021年，天津國企改革步入“深水區”，在二次混改過程中，天津國資研究院會將進一步幫助國企依法依規審慎推進混改，在混改對象選擇、方案設計、股權結構設置乃至資本退出等方面堅持規范化運行，在盤活天津國資存量資產探索路徑中，推動各類所有制企業取長補短、相互促進、共同發展，培育一批行業專精特新的企業。特別是在“二次混改”中，天津國資研究院將更加側重于軟環境的進一步完善，在治理機制和市場化機制兩方面發力，讓改革取得實質性成效。

（二） 存量激活為標線

國資存量資產業態復雜多元，在資產類型、行業類型、規模體量以及區位特點等方面存在規模不一、差異較大等問題。將國資存量資產的特殊性顯化，滿足一樓一策的特殊化需求是有效盤活存量資產的重要路徑。國資存量資產產權有一定的模糊性，且由于不同細分市場投資決策周期較長，往往會錯過市場化投資機會，錯失投資時機。

在盤活存量資產市場中，國企的戰略重心應更多放在產業運營、城市更新以及城市服務方面。應結合當地發展實際，準確把握城市更新的成功經驗和發展規律，為政府和各類資本提供相關的信息，結合國資存量資產的特點，提供遠景、戰略與戰術相結合的一體化解決方案，打造集一網、一庫、一平臺、一端、多應用于一體的“一站式”服務平臺，打破信息壁壘，有效釋放國資存量資產活力，推動產業鏈再造和價值鏈提升，審慎探索新舊動能順利轉換的穩定路徑。

（三）增量投資為高線

天津的經濟發展足“智”多謀，以世界智能大會作為牽引，將全球前沿科技融入天津經濟血脈，形成智能科技產業引領、智能賦能傳統優勢產業、推進新興產業迭代升級、具有天津特色的“1+3+4”產業體系，并以此產業布局帶動全產業鏈的提質增效。新業態的快速成長為天津經濟發展注入強勁動能，而進一步進行質量變革，需要推動區域國有資本集中向戰略性新興產業等關鍵領域聚集。

天津國資研究院認為盤活國資存量資產的關鍵在“活”，在盤活實現優化國有企業布局的手段。要在充分認識產業導入和培育路徑的基礎上，重點挖掘本地客戶潛在需求，借助數字化工具連接產業，從一般無差別的公共服務向定制化的產業鏈專業服務迭代;另一方面，深刻理解政府穩增長、惠民生的核心訴求，能夠幫助企業實現和政府的高效溝通。

（四）數字轉型為輔線

數字化背景下，傳統的工作場景發生改變，國企高質量發展需要提升數字化運營監控能力、數字化風險管控能力、項目精細化管控能力以及存量資產精細化管控能力。

數字化運營活動可以縮短與終端客戶的距離，數字化產業活動可以通過協同創造更大的價值空間，數字化業務活動可以融合更多的合作伙伴，讓原本的“死數據”轉化為持續更新迭代的“活數據”，對盤活國資存量資產有重要意義。

可以通過將信息數字化，打破部門間信息不對稱的技術屏障、降低跨部門合作的難度，也可以通過實時上傳、更新數據，實現及時糾偏，使決策者結合實際情況和經驗統籌管控，實現高質量、高速度的智能化決策。老數據可以形成“數據資產”，助力各類多元化產業迅速發展，而在此基礎上拓展的新產業可以進一步提供新數據進行反哺，沉淀為更全面的“數字資產”，助力國資存量資產拓展更多產業領域。

（五）風險防控為底線

在國資存量資產盤活過程中，強化風險管控能力、防范國有資產流失是核心。盤活前要保證業務合規、投資合理;盤活中要保證過程透明、預警及時;盤活后要保證審計高效、措施合理。

在整體盤活過程中，要充分汲取市場的成功經驗，蹄疾步穩審慎推進，通過階段性的復盤，對整體盤活路徑進行有針對性的糾偏和有推廣性的迭代。要實現“風險指標體系化”，從“救火式管理”向“防火式管理”轉變，圍繞資產風險、運營風險及財務風險建立可衡量的一系列風控指標體系，做到在各種風險挑戰面前“不畏浮云遮望眼”“亂云飛渡仍從容”。

三、國資存量資產盤活新路徑

國企在盤活國資存量資產過程中面臨的挑戰與機遇并存，如何把握存量發展脈搏，快速提升資管能力，迎接全新的挑戰格局，逐漸構建理得清、盤得活、賺得明的國資存量資產盤活路徑？本文將從以下三方面闡釋：

（一）資源盤點

在盤活國資存量資產前，應對目前國資存量資產做好盤點工作。在天津國資國企混合所有制改革的頂層方案設計和整體部署下，通過信息化手段構建剝離要素類“信息庫”，動態整理和剖析國資存量資產狀況，統一基礎信息的數據口徑，依靠高效的數字化管理工具，全面細致調查、逐一建檔，為每一項資產頒發“身份證”，為國資系統在資產分類管理方面提供充足的信息支持，確保家底盤的清。應通過排查梳理、建立臺賬、構造評估體系，形成有針對性、標本兼治的解決方案，提高存量資產使用率。努力做到“精準識別、精準分類、精準發力、精準處置”，實現資產集中化處置，最大化資產盤活價值。

可考慮從資產類型、產權歸屬、行業類型、規模體量以及區位特點等方面建立國資存量資產評估體系，通過科學的評價指標對各存量資產進行系統性研究和精準化定位，從源頭加強國資存量資產與市場接軌，盡快梳理出一批權屬清晰、回報機制明確、現金流穩定的基礎設施項目，建立存量資產項目庫，及時進行信息共享，有利于各社會資本、金融機構及時、有效的參與國資存量資產盤活工作。

（二）資產盤活

在盤活國資存量資產的過程中，堅持強化土地使用標準原則和節約集約用地評價原則、堅持系統觀念、因地制宜，提高土地開發利用效率、從投、融、管、退四維度全面提升資產管理能力，注重市場細分機會，把握市場投資機會，逐漸向市場化機制并軌。

應針對不同的資產類型，按照分類項目管理的原則，統籌規劃、積極穩妥精準施策，讓盤活存量資產有的放矢。如采用出售、轉讓、租賃等多種形式有效利用長期閑置或使用率偏低的存量資產，釋放資產占用資源，堅持節約集約，大力推廣節地模式，做好空間規劃，進一步明確生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。

從挖掘資產資源價值出發，多角度認識國資存量資產，把城市新的功能需要與結構調整任務與現有國資存量資產有機結合，促進存量資產價值釋放。從深耕存量資源池入手，盤活存量資源，緊密結合數字化轉型，讓現有國資存量資產重新煥發生機和活力，走出具有天津特色的轉型升級、創新驅動的新路，成為天津提檔升級的重要支撐。

（三）資本優化

在國資存量資產交易過程中，存在信息不對稱、可信度不高等普遍問題，為促進信息共聯互享，有必要通過建立統一的信息平臺，實現國資存量資產信息實時發布、權屬核實、智能推薦、在線交易，加快國資存量資產信息匹配速度，提高交易成功率。

充分利用“互聯網+”特有的快速“價值發現”和“市場發現”功能，與政府、各交易方合作，打造新型的國資存量資產盤活平臺，高效便捷地實現平臺海量數據的存儲、分析能力，精確匹配資產資源，全流程監管國資存量資產盤活的動態變化等。為了保證跨層級、跨部門、跨行業的信息共享，對信息的交匯、交換和共享需要建立在對各分布式、異構信息資源的充分了解和統一化組織的基礎上，平臺需及時流轉不動產登記系統、稅務系統、銀行系統、土地一級交易系統、房產系統、司法系統等信息，確保平臺的穩定運行。平臺應主動對接券商、投行、基金、信托等金融機構，綜合運用基金、保險、租賃等資本市場平臺工具，創新收購處置、托管經營、債轉股等“組合拳”，聯通資產管理與資本運作，延伸綜合服務，借助資本市場盤活國資存量資產。

對監管部門，信息的及時更新和發布提高了國資存量資產的配置效率;對交易方，信息的集聚增加了交易機會、降低了交易成本，信息整合平臺的建立會進一步提升服務水平、創新運行模式、規范市場秩序、優化營商環境，促進市場繁榮穩定的發展，助力市委、市政府和市國資委下好天津市國資存量資產盤活這盤整棋。

四、國資存量資產盤活新方向

（一）產業轉型

國資存量資產盤活是推動經濟發展質量變革、效率變革和動力變革的生動體現。盤活國資存量資產的過程中，引導傳統行業運用現代技術和基礎設施提質增效，通過技術改造邁向產業鏈中高端，從低附加值產業向高附加值產業轉型，提升產業競爭力，是未來轉存量為增量的重要基礎。在盤活國資存量資產的過程中，產業轉型占據了不可忽視的重要地位?？煽紤]從以下幾點開展具體開展工作，穩步推進產業轉型：

1.增強功能供給，打造產城人融合的產業載體

盤活的國資存量資產作為新一代產業的載體，要重點成為集聚高端產業、高端人才、高端技術的創新載體，注重產、城、人的融合。作為產業載體，應采取更緊湊的開發模式和混合布局模式，利用集群效應聚集更多人才，并通過提供更為豐富的多元業態，吸引更多人才，促進創新功能與城市功能的空間融合。產業從低附加值轉向高附加值的過程中，也要注重將勞動力從低附加值產業配置到高附加值產業，通過為勞動力提供更優質的環境也可以進一步提升勞動力質量，發揮人力資源豐富的基礎優勢。

2.增強創新供給，打造科創設施完善的產業載體

創新是引領發展的第一動力，在產業轉型過程中，積極引入核心研發機構，并突出其在創新發展中的關鍵性作用以及示范帶動效應，將其作為一種戰略性公共資源，通過知識溢出方式釋放正外部性，一方面吸引更多的優勢企業共同打造科創設施完善的空間，另一方面也為中小企業提供創新支撐，逐漸構建研究高度集中的產業園區，提升載體創新輻射力、影響力，進一步提升整體區域發展水平。

3.增強服務供給，打造創新生態完善的產業載體

產業載體的服務供給在穩增長、調結構、促就業中的作用不可忽視，也為加快產業轉型升級和競爭力提升奠定了重要基礎。自國家“大眾創業、萬眾創新”戰略提出后，在國家創新驅動發展戰略的深入實施下，以孵化器和加速器為代表的中介服務機構在推動區域增長、統籌網絡資本、激發創新機會方面做出了重要貢獻。在“區域+經濟+產業+實體”相統一的模式下，加快推進孵化器和加速器的專業化建設進程，建立統一組織聯盟，加強溝通與交流，形成常態化機制，互學經驗互學模式，推廣共性孵化模式，為培育高新技術企業提供支撐。突出強調創新中介機構的全生命周期性，構建一系列支持創業者和初創公司在各個成長階段的服務機構，打造創新生態完善的產業載體。

4.增強模式供給，打造運營專業的產業載體

在當前的中國經濟形勢下，保障經濟平穩運行、推動經濟轉型升級至關重要，REITs市場建設有望成為經濟平穩運行的“穩定劑”和經濟轉型升級的“助推劑”。建設REITs市場，將為PPP及基礎設施投資提供可行的全新途徑。從金融角度，增強模式供給，有利于化解信貸市場的期限，錯配和高杠桿風險，增強全社會的風險分擔能力，降低系統性金融風險;從經濟轉型角度，REITs提供的一次性銷售于持續性收入并重的模式有利于推動國資存量資產行業產業升級，向高質量的盈利模式轉變，同時REITs的證券化過程會使得存量資產交易、經營過程更加規范化，優化不動產市場環境。

鏈接擁有一流的產業規劃能力、專業化的產業發展隊伍、強大的產業基金引導能力、銜接擁有國內外資源對接渠道和完善的配套服務的專業運營機構，提供全鏈條、全生命周期的產業運營服務，極大地提升產業載體的運營專業度與市場化運營水平。

（二）城市更新

“城市的繁榮像磁鐵一樣牢牢吸引著有夢想的人”，城市更新是推動城市繁榮的重要工具。《實施城市更新行動》指出，實施城市更新行動，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居住環境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發展道路。城市更新的內涵已經從傳統意義上物理空間的改造，拓展到激發城市活力、提高空間價值、提升產業能級等內容更新，實現空間價值的提升。

1.建立片區統籌發展

與以單元為規劃單位進行城市更新對比，片區統籌有利于片區利益共享、責任均攤，聚集并支撐產業發展。不會因城市更新的進程造成空間碎化、，重大公共設施落地困難、，各自為政功能單一等問題，從而打破原地區的經濟以及社會生態平衡。片區統籌進行城市更新可以實現綜合市場利益最優，同時構建良好的城市空間、優化規劃用地布局、促進城市可持續發展。在片區統籌發展的進程中，更加注重解決城市發展本身的問題，制定實施相應政策措施和行動計劃，走出一條內涵集約式高質量發展的新路。

2.完善城市空間結構

建立健全區域與城市群發展協調機制，充分發揮天津市的比較優勢，有序疏解特大城市非核心功能。推進區域重大基礎設施和公共服務設施共建共享，建立功能完善、銜接緊密的城市群綜合立體交通等現代設施網絡體系，關注空間當中小尺度的文化融合，以全產業視角洞察項目中蘊含的歷史文化特征。通過精準的客群分析，針對不同人群補足城市基礎設施短板，增加兼具生態型和公共性的活動空間，完善和提升城市功能，服務好天津市民。

3.推進數字基建建設

加速推進基于信息化、數字化、智能化的新型城市基礎設施建設和改造，全面提升城市建設水平和運行效率。依托數字化基礎設施建設，為政府決策提供有效支持，推動智慧場景落地，打造“物聯感知城市、數聯驅動服務、智聯引領決策”的城市數字底座，強化新型基礎設施建設、數字科技創新攻關、數據要素價值釋放、數字生態營造四方面保障，建立安全韌性、聰明智慧的城市。依托GIS、AI、云計算、大數據等技術武器，為城市提供基于不同場景的智能化改造，全面定制地用“城市大腦”將各條支線、各個板塊連接起來。

五、國資存量盤活保障措施

（一）建立國資存量資產盤活綜合評定專家委員會

建立由市政府分管領導、有關部門領導、平臺公司等組成的天津市國資存量資產盤活綜合評定專家委員會。國資存量資產盤活綜合評定專家委員會研究決策天津國有資產盤活總體方案、重大資產處置項目方案等。專家委員會可以幫助有序開展對天津國資存量資產評審評價工作，研究、編制盤活天津國資存量資產的標準、規范或指南等行業標準文件，構建天津國資存量資產第三方評審評價體系，推進天津盤活國資存量資產水平持續提升與行業進步。

（二）建立國資存量資產盤活信息、交易平臺

建立國資存量資產盤活信息、交易平臺，可以通過平臺專業化運作和集中化管理，逐步打造專業化服務團隊、建立優質服務品牌。按照精干高效和扁平化原則，優化平臺組織架構，降低行政成本等交易成本。從中長期發展任務看，按照職能分工，對國資存量資產盤活平臺進行前臺、中臺、后臺的區塊劃分，為國資存量資產盤活運營提供堅實保障。平臺應堅持“一手抓兩頭”的原則，一手抓銀行、資產管理公司等金融機構，一手抓市屬國有企業，搭建互通橋梁，通過商業化、市場化運作，為各方提供全方位服務和綜合性解決方案，發揮平臺作用、有效把控風險、盤活國資存量資產。同時，積極尋求外部合作，與全國及地方AMC、金交所等建立戰略合作關系，發揮各自優勢，實現互動發展，以創新思維和創新精神開創盤活國資存量資產新模式，推動我市國資存量資產盤活生態體系的構建。

（三）建立國資存量資產盤活風險防范體系

針對國資存量資產盤活業務模式，形成資產管理、財務、法律、人力資源等各部門協調聯動工作機制，建立國資存量資產盤活專業化工作規范，完善業務操作的具體流程和細則，從不同維度為國資存量資產盤活、防范風險和實現國有資產保值增值提供制度保障。健全綜合監督和風險管控機制，在風險價值計量、風險識別、分析技術和方法等方面建立一套系統的風險指標體系，防范法律風險，降低國資存量資產處置成本，切實提升國資存量資產盤活效率和效益。

（四）建立具有城市更新規劃屬性的研究中心

在盤活存量資產的過程中，應創設研究中心提出具有戰略高度的發展目標方向，強化頂層統籌體現時代性、保持延續性，有效利用土地資源，致力于提供以人居和環境為代表的城市基本功能規劃，尋找經濟、社會、環境平衡發展的方案應對愈加復雜的城市挑戰。研究中心應針對亟待解決的存量資產盤活問題進行問題導向的“手術式”規劃和專題研究，強調系統性思維，在實地調研的基礎上，提出針對性強、實施度高的可行方案。針對方案的有效落地實施，研究中心應明確時間表，確保資產盤活能夠始終按研究計劃執行，實現全市一盤棋的有效管控和實施。

六、結語

日益豐富的物質需求推進國資存量資產盤活的進程，產業轉型也為國資存量資產盤活提供了新機會、新空間，盤活國資存量資產作為統籌存量和增量的重要抓手，將注重協同效應和全局思維進行大片區整體價值提升和社會福祉提升，整體提升賦能盤活存量資產。在深度剖析現有存量資產特點的基礎上，提升低效存量土地的使用效能才能通過提升自我造血能力，幫助存量資產應對千變萬化的市場變革。存量資產盤活的過程中，遵循國企改革精神作為發展的主脈絡，激活存量資產價值，借助數字化運營手段對項目進行精益化管理，同時緊緊把握風險防控底線，確保盤活國資存量資產的過程中不引發系統性風險。以資源盤點、資產盤活、資本優化作為整體盤活路徑，注重產業轉型、城市更新為存量資產盤活帶來的新機會，建立各項保障措施全面助力國資存量資產盤活生態體系的建設。

在盤活存量資產的路徑實踐中，天津將博采眾長，推進存量資產盤活、更新政策創新參考各地方國資國企實踐經驗蹚出一條符合自身發展規律的創新路徑。