從法律視角看《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）的變化

撰文／楊唐全

為完善工程造價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）對(duì)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB 50500-2013）（下稱“《13 版清單計(jì)價(jià)規(guī)范》”）進(jìn)行了修訂，形成《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）（下稱“《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》”）。雖然《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》目前仍處于征求意見稿階段，但其中條文的變化已經(jīng)反映出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)的新要求。為更好地理解《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)工程計(jì)價(jià)的影響，本文擬從法律的視角入手，對(duì)部分重要的變化進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)向推薦性標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變

《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條規(guī)定：“……國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)。”強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制約束力，必須執(zhí)行。將于2023年3月1日起施行的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（總局59 號(hào)令 ）第三十二條第二款規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)由大寫漢語拼音字母構(gòu)成。強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)為“GB”，推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)為“GB/T”，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)樣品的代號(hào)為“GSB”，指導(dǎo)性技術(shù)文件的代號(hào)為“GB/Z”。

根據(jù)上述代號(hào)命名規(guī)則，不難發(fā)現(xiàn)《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》與《13 版清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的代號(hào)發(fā)生了根本性變化，由原先的“GB 50500”變更為“GB/T 50500”，表明《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的性質(zhì)由強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)變更為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不再具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第十條第一款規(guī)定：“對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。”《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》主要調(diào)整的是建設(shè)工程發(fā)承包及實(shí)施階段的計(jì)價(jià)活動(dòng)，并不直接涉及人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全等。本次將其清單計(jì)價(jià)規(guī)范確定為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，尊重和強(qiáng)調(diào)意思自治。建設(shè)工程的發(fā)承包本就是平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，政府管理部門不應(yīng)過多干預(yù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第十八條規(guī)定，有些商品和服務(wù)價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。建設(shè)工程發(fā)承包及實(shí)施階段的計(jì)價(jià)活動(dòng)不屬于《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第十八條規(guī)定的必要情形。

在以往實(shí)踐中，對(duì)某事項(xiàng)的理解出現(xiàn)爭(zhēng)議而合同又沒有約定如何處理時(shí)，爭(zhēng)議主體可能直接引用清單計(jì)價(jià)規(guī)范中的強(qiáng)制性條文作為支持己方觀點(diǎn)的理由之一。例如，《13 版清單計(jì)價(jià)規(guī)范》第4.1.2 條規(guī)定：“招標(biāo)工程量清單必須作為招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性應(yīng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。”在招標(biāo)工程量清單出現(xiàn)漏項(xiàng)、錯(cuò)誤等情形時(shí)，承包人可能會(huì)依此規(guī)定要求發(fā)包人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，一些裁判也以此作為依據(jù)，認(rèn)定發(fā)包人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。再如《13版清單計(jì)價(jià)規(guī)范》第3.4.1 條規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)承包，必須在招標(biāo)文件、合同中明確計(jì)價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其范圍，不得采用無限風(fēng)險(xiǎn)、所有風(fēng)險(xiǎn)或類似語句規(guī)定計(jì)價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及范圍。”在合同約定措施費(fèi)包干的情況下，承包人會(huì)以此作為請(qǐng)求確認(rèn)措施費(fèi)包干的約定無效而應(yīng)該按實(shí)結(jié)算的理由之一。工程量清單作為推薦性標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)注意在法律適用層面的變化，再直接利用其中的某些規(guī)定作為理由時(shí)，已經(jīng)從根本上失去了基礎(chǔ)，除非合同雙方約定適用這些條文。另外，應(yīng)注意的是，在合同沒有約定直接適用《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，但又欲適用其中相關(guān)條文解決爭(zhēng)議的情況下，可以尋找與《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》條文法理相通的法律法規(guī)的規(guī)定，因?yàn)椤肚鍐斡?jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》條文并不是憑空而生的，其中很多條文與現(xiàn)有法律、法規(guī)是相通的。

在合同沒有約定直接適用《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，但又欲適用其中相關(guān)條文解決爭(zhēng)議的情況下，可以尋找與《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》條文法理相通的法律法規(guī)的規(guī)定，因?yàn)椤肚鍐斡?jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》條文并不是憑空而生的，其中很多條文與現(xiàn)有法律、法規(guī)是相通的。

情勢(shì)變更原則的適用范圍

《民法典》第五百三十三條第一款規(guī)定：“合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。”《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》在第3.3.10 條第2 款規(guī)定：“當(dāng)情勢(shì)變更事件發(fā)生，合同雖有約定，但繼續(xù)履行明顯對(duì)合同一方有失公允的，合同價(jià)格應(yīng)予調(diào)整。”從條款的內(nèi)容上看，《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》與《民法典》十分相似，其內(nèi)涵和外延應(yīng)結(jié)合《民法典》的規(guī)定進(jìn)行理解。

情勢(shì)變更的構(gòu)成要件包括：①應(yīng)有情勢(shì)變更的事實(shí)，該事實(shí)應(yīng)當(dāng)是客觀的、具體的，并且不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如果該事實(shí)與合同訂立無關(guān)，則即使發(fā)生變更也不影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；②情勢(shì)變更的事實(shí)應(yīng)發(fā)生在合同成立之后，合同義務(wù)履行完畢之前，如果由于一方履行遲延，在遲延期間內(nèi)發(fā)生情勢(shì)變更，則不適用情勢(shì)變更；③當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無法預(yù)見；④發(fā)生情勢(shì)變更具有不可歸責(zé)性，如果可歸責(zé)于當(dāng)事人，則應(yīng)由其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或違約責(zé)任，而不適用情勢(shì)變更；⑤繼續(xù)履行合同對(duì)當(dāng)事人一方明顯不公平，顯失公平應(yīng)達(dá)到雙方的權(quán)利和義務(wù)明顯違反公平、等價(jià)有償原則的標(biāo)準(zhǔn)，且顯示公平的后果必須由法律行為當(dāng)事人承擔(dān)。

實(shí)踐中，在建筑材料等價(jià)格大幅上漲時(shí)，施工企業(yè)能否援引情勢(shì)變更原則要求調(diào)價(jià)是熱點(diǎn)和極有爭(zhēng)議的問題。筆者認(rèn)為，建筑材料等價(jià)格上漲，是否能適用情勢(shì)變更，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件的基本事實(shí)進(jìn)行解構(gòu)，分析其是否符合情勢(shì)變更的構(gòu)成要件。從目前的司法實(shí)踐看，認(rèn)定其符合情勢(shì)變更的情形較為困難，不予支持的主要原因有：①雙方當(dāng)事人明確約定了風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方式，不應(yīng)適用情勢(shì)變更；②當(dāng)事人作為理性的、專業(yè)的主體，對(duì)建筑材料價(jià)格等因素應(yīng)當(dāng)有合理的預(yù)見能力，故建筑材料價(jià)格上漲等對(duì)當(dāng)事人而言屬于正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；③當(dāng)事人未能提供充足的證據(jù)證明其符合情勢(shì)變更。基于司法實(shí)踐，在建筑材料、人工費(fèi)等大幅上漲的情況下，相關(guān)各方不應(yīng)過多依賴情勢(shì)變更來主張調(diào)價(jià)，還應(yīng)在合同管理過程中做好簽證、索賠、變更確認(rèn)等工作。

施工過程結(jié)算增加相關(guān)規(guī)定

為了在工程建設(shè)領(lǐng)域全面推行施工過程結(jié)算，政府相關(guān)部門多次出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。例如，2020年1月7日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院頒布《保障農(nóng)民工工資支付條例》，該條例第24條和第25 條規(guī)定了工程款進(jìn)度結(jié)算。2022年1月19日，住建部發(fā)布《“十四五”建筑業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，要求強(qiáng)化建設(shè)單位造價(jià)管控責(zé)任，嚴(yán)格管理施工合同履約，全面推行施工過程價(jià)款結(jié)算和支付。2022年6月14日，中華人民共和國(guó)財(cái)政部、住建部發(fā)布了《關(guān)于完善建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算有關(guān)辦法的通知》（財(cái)建〔2022〕183 號(hào)），該通知明確規(guī)定：“政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)建設(shè)工程進(jìn)度款支付應(yīng)不低于已完成工程價(jià)款的80%。”

《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》增加了施工過程結(jié)算的相關(guān)規(guī)定，與上述文件精神進(jìn)行了很好的呼應(yīng)，詳細(xì)規(guī)定了施工過程結(jié)算的時(shí)間、程序和方法等內(nèi)容，為發(fā)承包方落實(shí)相關(guān)內(nèi)容提供了重要的參考依據(jù)。為保證施工過程的順利進(jìn)行，減少法律風(fēng)險(xiǎn)，建議相關(guān)主體參照《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，將相關(guān)內(nèi)容內(nèi)化于合同之中，并切實(shí)履行合同的約定義務(wù)。

“視為”條款的大量使用

民事法律行為可分為明示的形式和默示的形式。明示是指意思表示的行為人用語言、文字等明確地表達(dá)其內(nèi)心的效果意思，而默示是指意思表示的行為人以其行為表達(dá)其內(nèi)心的效果意思。而默示又可以分為作為的默示與不作為的默示（沉默）。根據(jù)《民法典》第一百四十條規(guī)定：“行為人可以明示或者默示作出意思表示。沉默只有在有法律規(guī)定、當(dāng)事人約定或者符合當(dāng)事人之間的交易習(xí)慣時(shí)，才可以視為意思表示。”法律在擬制沉默行為的效力時(shí)常適用“視為”的表述，如《民法典》第一百四十五條、第一百七十一條等條文的規(guī)定。

《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》承繼了這一表達(dá)習(xí)慣，其中有不少條款使用了“視為”的表述，但這些條款并不能產(chǎn)生直接推定的效力。只有在當(dāng)事人明確約定適用時(shí)，才能產(chǎn)生對(duì)行為的推定效力。

在建設(shè)工程施工合同管理和爭(zhēng)議解決過程中，應(yīng)堅(jiān)持意思自治原則（私法自治原則），即在約定不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下，須遵從約定優(yōu)先的原則。

主要建議

《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》變?yōu)橥扑]性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)后，相關(guān)主體應(yīng)根據(jù)最新的法律法規(guī)、行業(yè)政策及行業(yè)發(fā)展方向，轉(zhuǎn)變過去的一些思維模式，正確應(yīng)對(duì)。如上文提及的招標(biāo)工程量清單，發(fā)包人為減輕自己的責(zé)任，可能會(huì)在招標(biāo)文件或者合同條款中約定發(fā)包人提供的工程量清單，僅供承包人投標(biāo)時(shí)參考，所有工程量清單漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)所產(chǎn)生的責(zé)任均由承包人承擔(dān)。在推薦性標(biāo)準(zhǔn)的框架下，這些約定則不存在因違反強(qiáng)制規(guī)定而無效的可能。承包人應(yīng)特別注意防范其中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。再如《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》刪除了《13 版清單計(jì)價(jià)規(guī)范》中“合同解除的價(jià)款結(jié)算與支付”的章節(jié)，若發(fā)包人與承包人沒有約定合同的解除條件與法律后果，應(yīng)適用《民法典》中有關(guān)解除的規(guī)定。《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》刪去許多由其他法律法規(guī)所規(guī)制的內(nèi)容，一方面，與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)相吻合；另一方面，對(duì)發(fā)承包人的專業(yè)能力與法律意識(shí)提出了更高的要求。

相關(guān)主體應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特征、需求、施工條件等，選擇合適的合同模式，熟悉不同合同模式的法律風(fēng)險(xiǎn)。合理、依法預(yù)測(cè)施工合同管理過程中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并制定有效的管理對(duì)策。在建設(shè)工程施工合同管理和爭(zhēng)議解決過程中，應(yīng)堅(jiān)持意思自治原則（私法自治原則），即在約定不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下，須遵從約定優(yōu)先的原則。《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》在相關(guān)權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等方面留了許多雙方可以約定的空間，需要在具體操作中靈活把握，如《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》第3.3.2 條規(guī)定：“清單工程量應(yīng)按現(xiàn)行國(guó)家或行業(yè)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)以設(shè)計(jì)圖示尺寸計(jì)算。工程量發(fā)生偏差的，應(yīng)按發(fā)承包雙方約定調(diào)整。”第3.3.6 條規(guī)定：“由于市場(chǎng)物價(jià)波動(dòng)影響合同價(jià)格的，應(yīng)由發(fā)承包雙方合理分?jǐn)偅?.人工費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的來源或確定方式方法由發(fā)承包雙方約定……”第8.1.1 條規(guī)定：“工程量應(yīng)以承包人完成合同工程且應(yīng)予計(jì)量的工程數(shù)量確定。工程數(shù)量應(yīng)按照相關(guān)工程現(xiàn)行國(guó)家工程量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)或發(fā)承包雙方約定的工程量計(jì)算規(guī)則計(jì)算。”

鑒于以上的規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，《清單計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施后，相關(guān)市場(chǎng)主體應(yīng)建立完善的、與該標(biāo)準(zhǔn)相匹配的合同管理制度，結(jié)合不同項(xiàng)目的實(shí)際情況，合理明確各自的權(quán)利和義務(wù)。