優化營商環境視閾下法治政府建設的實效與展望

李錦媛

營商環境建設是動態發展過程，其核心始終在于處理好政府和市場這一關系。正如中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》明確指出要“持續優化法治化營商環境”;2021年12月召開的中央經濟工作會議中強調“持續激發市場主體活力……營造各類所有制企業競相發展的良好環境”，這些文件及會議精神無疑對政府與市場的關系提出了更高要求。本文基于分析法治政府建設對營商環境打造所發揮的角色作用，進而肯定現行制度建設基礎之上，討論如何不斷深化以形成長效法治化機制。

一、法治政府建設對營商環境優化的價值內蘊

法治是最好的營商環境。營商環境優化需要形成多元一體格局。2016年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》指出，“要完善法治化、國際化、便利化的營商環境”，并將優化營商環境概括為以下方面，即“營造公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境”，而法治政府應當在前述每一環節都發揮重要作用。

（一）打造公平公正的市場環境

市場經濟的核心是公平競爭，但市場自身有其自發性、盲目性、滯后性等弊端，因此需要政府“有形之手”維護最基本的公平秩序。在市場準入方面，政府制定的“負面清單”為企業平等進入市場提供了前提，市場主體進入負面清單以外的領域不再受限。2019年3月19日通過了《中華人民共和國外商投資法》，相較于之前的《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》《外資企業法》三法，該法第4條明確規定實施準入前國民待遇，實現外國投資者與本國投資者一律平等保護。此處雖用“準入前”字樣，但實則為投資者整個投資階段提供平等保護。[1]

在企業經營過程中，依據《反壟斷法》《反不正當競爭法》的規定，政府不得實施行政壟斷行為;企業也應當打破地方保護主義、貿易壁壘;同時，也要防止企業間達成壟斷協議阻礙彼此間的競爭。企業有違法行為時，政府應當依法行政，做到客觀公正。《行政處罰法》雖經三次修訂，但意旨不會發生改變：行政處罰遵循公正、公開的原則;作出行政決定時，聽取相對人陳述申辯權，做到每一項行政決定都于法有據。企業合法權益受到侵害時，應當及時予以救濟，不能因企業給當地創收之不同、非本地企業等因素而差別對待。

（二）打造活力高效的政務環境

通常意義上，國家治理體系由政府、市場、社會三部分組成。在所有權力主體中，政府具有壓倒一切的重要性，其他權力主體均不得與政府相提并論。[2]于政府自身而言，首要的在于提高政府服務能力，建設服務型政府。服務型政府建設對去除企業發展壁壘、減少企業生產成本、構建新型政商關系發揮著重要作用。

目前已全面推行行政審批制度改革，全面取消非行政許可審批事項，完善商事審批制度改革，全面推進“證照分離”“多證合一”，逐漸壓縮企業開辦成本。同時，完善行政審批服務電子平臺建設，充分發揮云計算與大數據在行政審批中的作用。在放管結合，強調事中事后監管的同時，給予企業更多“重生”之機，例如山東省建立完善企業容錯機制，鼓勵企業創新;建立輕微違法行為免罰清單，對初次輕微違法的市場主體免于行政處罰。[3]此外，稅收制度改革也進一步降低了企業運營成本，為企業擴大規模提供了更好的保障。總的來說，不論在企業準入市場之初、經營過程中、還是在事后監管方面，政府服務能力的提高為激發企業活力注入了動力。

（三）打造透明公開的政策環境

讓權力在陽光下運行是建設透明公開的政策環境的前提，把權力關進制度的籠子里則是關鍵。國務院出臺的《優化營商環境條例》第3條第2款指出：“各級人民政府及其部門應當堅持政務公開透明，以公開為常態、不公開為例外，全面推進決策、執行、管理、服務、結果公開”。公開包括過程公開與結果公開，二者互為表里、不可偏頗，甚至一定程度上過程公開是結果公開的前提。為此，國務院于2019年4月20日發布《重大行政決策程序暫行條例》，開宗明義指出：“為了建全科學、民主、依法決策機制……制定本條例。”這標志著我國行政決策模式由計劃經濟時代的管理主義模式向參與治理模式又邁出實質性一步。[4]

對于政府信息公開而言，我國目前構建起縱橫交錯的規范體系。縱向表現為中央層面有國務院發布的《政府信息公開條例》，各地方陸續出臺指導性政策文件以推動政府信息公開工作，橫向表現為確保《政府信息公開條例》貫徹落實，最高人民法院發布《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》，為行政相對人申請政務信息公開提供屏障。

（四）打造開放包容的國際化營商環境

開放包容的人文環境實質上指積極融入國際化浪潮中，以國際視野來審視我國營商環境建設不足與優越之處。2020年世界銀行發布的《營商環境報告》顯示：在全球190個經濟體中，我國營商環境總體評價位居第31位，連續兩年被列入全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。對此，應當看到我國營商環境優化已經取得了顯著的進步。但對標新西蘭、新加坡、丹麥、日本等國，我國仍有進步空間。例如丹麥企業完成注冊只需24小時，[5]顯然要比我國企業完成注冊所需時間短。再如，新加坡有著非常發達的融資租賃市場，可以根據不同的融資企業提供不同的融資模式。[6]當然，我國在這方面也在推進改革。例如《民法典》編纂堅持功能主義和形式主義相結合的路徑，為優化營商環境提供法治保障。[7]

具體來講，改革包含了豐富擔保合同態樣、統一擔保物權登記制度、明確抵押物自由轉讓規則等，這為民法典時代政府作為提出了更高要求。此外，國務院于2020年12月22日發布《關于實施動產和權利擔保統一登記的決定》，明確國家市場監督管理總局不再承擔“管理動產抵押物登記”職責，由中國人民銀行征信中心統一負責。自然資源部于2021年4月6日發布《關于做好不動產抵押權登記工作的通知》，細化不動產抵押物自由轉讓規則，這無疑需要政府制定相關配套措施。總之，在經濟全球化浪潮中，立足于我國基本國情，同時借鑒他國有益經驗，不斷細化與完善我國制度設計，才能在發展中把握機遇，融入國際貿易大環境。

二、法治政府建設之實踐成就

營商環境雖具有多維度內涵與外延，但貫穿其中的樞紐是“放管服”改革。政府也將其當作營商環境優化的“當頭炮”與“先手棋”。故無論是市場環境、政務環境、政策環境、還是國際化環境，最終都可以歸結到“放管服”改革中。“放管服”改革包括三大要素：簡政放權，加強制度建設;放管結合，加強事中事后監管;優化服務，建設服務型政府。

（一）簡政放權，加強制度建設

2018年至2020年間，國務院每年發布關于取消或下放一批行政許可事項的決定，表明政府已經從重視對政府審理事項“量”控制，轉變為重視企業經營活動軟環境“質”的提升。[8]2017年至2020年間，國務院共決定取消了85項行政許可事項，對10項許可事項下放審批層級。行政許可審批事項呈現逐步減少趨勢。截至2019年12月，司法部牽頭會同各地區、各部門全面清理證明事項，已取消證明事項超過13000項。為提高行政審批效率，“互聯網+行政審批”成為新常態。大數據應運貫穿到行政審批各環節，即申請——審批（受理、審查、決定）——監管三大環節。[9]但大數據的應用需要相關配套措施，這其中涉及數據安全和公民個人信息保護問題。對此，《民法典》就個人信息保護相關規定起到提綱挈領的作用，《數據安全法》和《個人信息保護法》為信息保護提供具體指引，這均將成為政府依法、規范執法的依據。在市場準入方面，2019年的市場準入負面清單數量由151項減少到131項，2020年在此基礎之上繼續減少8項。在商事制度改革方面，由先證后照改為先照后證。2020年9月1日國務院辦公廳印發了《關于深化商事制度改革進一步為企業松綁減負激發企業活力》的通知，明確“企業開辦全程網上辦理，進一步壓減企業開辦時間至4個工作日內甚至更少;進一步擴大告知承諾制實施范圍;進一步落實‘一個窗口’一次領取、不見面辦理”。2015年《深化國稅、地稅征管體制改革方案》及國務院印發的《2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》的出臺，意味著貫穿于“放管服”全流程的納稅服務體系制度基本形成。[10]在頂層制度設計指引下，2019年全國減稅降費達到2.36萬億元，持續釋放稅收改革的紅利。

（二）放管結合，加強事中與事后監管

在信用信息監管方面，國家發展改革委等部門持續推進信用分級分類監管;市場監管總局不斷優化升級國家企業信用信息公示系統加強失信懲戒。推行“雙隨機、一公開”制度，做到執法全過程公開公正。在大數據時代，既堅持鼓勵創新，審慎包容，也注重加強對平臺經濟的監管，依法查處電子商務的違法行為，確保其合規經營。支付寶、騰訊理財通等多家平臺因為違反金融監管法規而下架多款互聯網存款商品便是典型例證。為了加強金融環境監管，新《民間借貸司法解釋》對民間借貸利率作出調整，由原來的“兩線三區”規則轉變為不得超過貸款市場報價利率四倍。如此規定，可應對新冠肺炎疫情下中小企業和個體工商戶面臨的前所未有融資成本過大之壓力。[11]對此，行政機關特別是公安機關在處理民間借貸糾紛案件時，應當嚴守利率紅線，堅決防止和糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經濟糾紛[12]。

（三）優化服務，建設服務型政府

2015年國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），2016年4月14日國務院辦公廳印發了關于轉發國家發展改革委等部門《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。《實施方案》是對《指導意見》在政務服務領域的深化。《實施方案》明確指出了優化政務服務的主要任務和實施步驟。《實施方案》對于深入推進政府開放性治理大有裨益，傳遞了政府機構外向、親民、回應、互動、分享、包容、交往、接納、融合的基本價值追求。[13]這意味著政務信息公開是優化政務服務的前提。在前述《政府信息公開條例》實施以來，有關研究組對政府信息公開情況作全面評估，值得肯定的是公民申請獲取政府信息的熱情不斷高漲，僅在2008年至2012年間，受理的政府信息公開申請數量呈現逐年上升趨勢，[14]上海、北京、寧波、廈門、成都政府信息公開程度較高。[15]這不僅要求政務公開，更關鍵在于提高服務效率。在《實施方案》“一號一窗一網”總方針指導下，各地區為公民、企業一站式辦理提供便利，如福建省的電子證照庫的“一號式”服務、廣州市的“一窗式”以及深圳市和上海市基于數據共享平臺和社區公共服務平臺實現政務服務網上受理和全程協辦，[16]為其他地區優化政務服務打好樣板。

三、法治政府建設之未來展望

政府在助力優化營商環境方面取得長足進步，但仍有不足之處，譬如應當進一步完善行政審批手續改革，縮減企業在準入市場及經營過程中的成本;加強對執法的監督;為企業獲得信貸、融資提供便利。為此，需要進一步優化市場環境、政務環境、政策環境、國際化環境。

（一）深入推進市場環境公平有序化

在市場與法律制度關系上，法律制度是根本性的，故市場經濟本質上為法治經濟。[17]公平則是法治第一要素，有序則是公平必然結果。為此，政府要干涉得適當適時適度，充分發揮市場在資源配置中的決定作用。不斷壓縮市場準入負面清單事項，確保清單以外的領域市場主體享有平等進入的權利。強化市場準入機制的公平性，凡向外資開放的領域，保證國內民間資本享有同等競爭的機會。同時，也可以適度放寬國際資本進入我國的條件，增強市場活力，與國際接軌。在市場監管方面，健全市場監管責任制，構建科學化、規范化的市場監管體系。

（二）深入推進政務環境高效化

政府作為營商環境的主體，自身應該深入推進改革。進一步簡政放權，完善審批制度改革，對標世界一流國家，進一步縮減企業開辦時間。繼續推進商事制度改革，嚴格遵守《中華人民共和國市場主體登記管理條例》之規定，大力推行當場辦結、一次辦結、限時辦結等制度，提高登記效率。在前述《實施方案》指引下，進一步創新“互聯網+審批”模式，完善政務服務平臺建設，既要在縱向上打通中央和地方之間的信息互通障礙，也要在橫向上促進各部門之間的信息共享。特別是對地方而言，在全省通辦基礎之上，協調步伐加快實現跨省通辦。

（三）深入推進政策環境透明公開化

堅持公開為常態，不公開為例外的原則，及時公布事項清單，并實現系統動態化管理。如山東省為規范行政許可管理事項，要求2021年底前編制并公布省級層面匯編的行政許可事項清單。完善行政決策程序，提升決策過程民眾參與度、知情度。優化政務信息公開渠道，加強政務專欄建設。針對不同受眾群體，嘗試采取多元化方式加強政策宣傳。不斷強化政務工作人員服務意識，并適度加大考核監管力度，確保及時回應民眾訴求。

（四）深入推進營商環境國際化

“一帶一路”建設為國際化要素加入提供契機。最高人民法院發布《關于人民法院為“一帶一路”建設提供司法服務和保障的若干意見》等國際商事爭端解決機制配套文件，強調高效審理涉“一帶一路”案件，打造公平公正的營商投資環境;促使行政系統與司法系統形成聯動機制，發布典型案例指導實踐;突出地域特色，對于邊境、沿海省市，當地政府應當強化對自貿區建設等的指導，加快貿易窗口一體化建設，提高通關效率;加強知識產權保護，加大對知識產權侵權的保護力度。

參考文獻：

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作者單位：山東大學法學院

責任編輯：劉小僑

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