健全防止返貧監測和幫扶機制的五點建議

何雪梅

我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，農村貧困問題已經發生根本性變化，實現由絕對貧困向相對貧困轉型，防止返貧成為當前和今后亟需解決的重要問題。2020—2021年，國家先后兩次出臺關于建立防止返貧監測和幫扶機制的文件，各地相應建立防止返貧動態監測和幫扶機制，但由于機制建設尚處于起步階段，在實踐中還存在一些比較突出的矛盾和問題。課題組通過分析各地監測和幫扶機制建立情況，采用實地調研和走訪座談等方式，論證返貧規律和共性問題，有針對性地提出對策建議。

一、各地機制建立情況及特點

（一）責任體系層級清晰

截至2021年6月，各地結合區域實際制定防止返貧的監測和幫扶機制文件，對返貧監測和幫扶工作進行責任明確和制度安排，建立起由省級負總責、市級履行主體責任、鄉鎮履行第一責任、村（社區）履行直接責任以及相關部門履行聯動責任的五級監測和幫扶響應責任體系，層級責任明確，機制運行有序。在國家層面，對健全監測和幫扶機制進行頂層設計，并對各地進行定期調度;在省級層面，統籌監測和幫扶資源，分層分類指導轄區機制建立及組織實施;在市級層面，細化監測和幫扶工作措施，因地制宜安排部署監測和幫扶工作，發現、總結和解決防止返貧發生過程及誘因等共性問題;在鄉鎮層面，具體落實防止返貧監測和幫扶的基礎性工作。

（二）監測流程規范標準

從整體情況看，各地防止返貧監測機制對監測對象、監測范圍、監測方法等全過程進行明確界定，監測機制建設趨于規范化和標準化。監測重點均設置為脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及嚴重困難戶三大類，甘肅省制定《防止返貧監測對象家庭經濟狀況評估核查辦法》，為規范監測對象家庭經濟狀況核查難題提供有益借鑒;監測范圍均設置為人均可支配收入低于國家扶貧標準1.5倍左右的家庭，監測規模基本設置在建卡人口的5%～10%之間;監測流程包括農戶申報、入戶核實、村級評議、鄉鎮初審、區縣審定等環節;監測方法基本采用走訪排查、專項篩查、核查比對以及綜合預警等，多地還運用大數據平臺進行實時監測。

（三）幫扶機制多元延續

各地采用“延續+創新”方式建設幫扶機制體系。一方面，加強脫貧攻堅同鄉村振興的政策銜接，初步建立起產業幫扶、就業幫扶、綜合保障、臨時救助等防止返貧幫扶政策體系;另一方面，創新完善幫扶政策，推進防返貧致貧政策保障“擴面提質”。在扶利益聯結機制建設上，山西省制定《關于健全完善產業帶貧益貧的指導意見》，湖北武漢市制定《關于進一步加強扶貧項目資產管理的指導意見》;在防貧保險幫扶機制建設上，江西省制定《關于開展防貧保險工作的指導意見》，安徽省淮安市率先開創“經濟薄弱村集體經濟收入保險機制”。以上機制對防止規模性返貧具有較大啟示價值。

二、矛盾與問題

（一）風險監測的預設性與幫扶響應的滯后性之間的矛盾

一是監測指標設置局限。多地政策制定“上下一般粗”，欠缺地方風險監測特征，多側重于對返貧的外部災害型、“三保障”以及飲水等保障型風險進行監測，對發展型、結構型返貧風險關注不夠，監測“貧”的經濟指標多，“困”的社會指標少，容易導致在監測過程中忽視隱性返貧風險問題。二是部分幫扶政策銜接滯后。除脫貧不穩定戶享有過渡期的系統幫扶政策外，邊緣易致貧戶、嚴重困難戶的幫扶政策特別是醫療保障健康幫扶政策不健全。隨著貧困性質的轉變和農村人口老齡化加劇，返貧幫扶政策面臨扶貧內容擴大、貧困兜底壓力加大等新形勢，政策性返貧風險增大。三是規模性返貧風險預判不足。各地加強重點人群的定向返貧監測，客觀上忽視返貧風險的演變規律，規模性返貧監測范圍、標準界定及治理研究比較滯后，對規模性返貧監測手段不足，存在監測反應和幫扶不及時的風險。

（二）監測機制的統籌性與監測協作的機械性之間的矛盾

一是農村家庭配合度不高。一方面，信息采集難。由于農村人口流動性強，家庭個體化趨勢明顯，信息采集量多面廣，家庭成員信息口徑不統一，基層信息采集難度大，信息數據質量有待提高;另一方面，利益聯結難。由于產業扶貧項目投資大、項目同質化嚴重等問題，導致在農村“三變”改革中，多數農村家庭對收益預期不高，產業幫扶項目參與度不高，客觀增大了返貧風險監測難度。二是社會關注度不高。社會組織、市場主體與政府的返貧風險信息監測協作機制尚未建立完善，市場主體、社會組織對內部農村職（員）工返貧風險關注不夠，“政府+社會+家庭”返貧風險監測格局尚未形成。三是監測協作機制不健全。監測主體涉及扶貧、民政、教育等政府部門20多個，由于條塊分割式責任管理模式，導致部門之間監測協作機制不夠靈活，加上統計口徑、測算方法不同，導致基礎信息比對不準。同時，部門之間還存在返貧篩查預警壁壘、信息共享不充分、返貧問題發布機制不完善等問題，難以實現返貧監測統籌管理。

（三）返貧治理的系統性與監測能力的局限性之間的矛盾

一是監測力量比較薄弱。當前返貧風險監測基層力量沒有配設專職信息員，主要包括縣、鄉（街鎮）、村（社區）三級信息員，信息員以兼職為主，人均工作量繁重、監測半徑較大、范圍較廣，監測力量相對薄弱。二是監測專業程度欠缺。由于沒有明確基層信息監測員任職資格和準入條件，加之缺乏相應待遇保障，內生動力不足，基層信息員素質和能力參差不齊，難以及時監測并處理基礎信息。同時，災害信息員、群防群測員等專業人才游離在監測隊伍外，返貧風險專業監測能力薄弱。三是監測技術支撐不夠有力。部分區域大數據、云計算、地理信息等新技術運用有限，難以克服返貧風險點多、面廣、戰線長等問題，數據交流平臺搭建不充分而產生拖曳效應。同時，部分區域防止返貧信息化監測平臺功能模塊設計復雜，給基層干部和群眾使用帶來諸多不便。

三、對策與建議

（一）科學優化監測指標

以三類人群為監測重點，注重發展型、結構型家庭返貧風險，細化定量和定性監測指標體系。建議將原有監測指標優化成家庭外部環境和內部條件兩大類：外部環境主要監測經濟發展、基礎設施、公共服務、區位資源和優惠政策等，內部條件主要監測勞動力、教育、技能、就業、創業等家庭基礎和生計指標，既包括經濟指標，也包括社會指標。同時，有針對性地實施分類監測。對于脫貧不穩定戶，重點加強發展能力監測，主要監測勞動技能、就業情況、子女教育、生計資源等情況;對于邊緣易致貧戶，重點加強發展能力和基本公共服務監測，主要監測收入水平、收入來源及抗險能力等;對于嚴重困難戶等其他農村家庭，重點加強自然災害、突發事件、公共衛生等監測，主要監測災害損失、就業環境、崗位供給等情況，確保及時監測到顯性和隱性返貧風險。

（二）探索規模性返貧標準

建議規模性返貧以村為基本單元，以村集體經濟發展情況、村民文明素養為中心，重點監測突發公共事件、自然災害、搬遷集中區以及鄉村產業項目等影響輻射面情況，合理確定規模性返貧衡量參考指標，制定出臺關于防止規模性返貧指導性文件。國家和省級層面，試點確定一批鄉村振興重點幫扶縣，增強其鞏固脫貧成果及內生發展動力。同時，及時研究個案返貧的共性特征，避免引起規模性返貧現象。尤其重視防范重要風險，組織水利、農業、應急管理等部門，重點關注季節性缺水、住房損毀、農作物歉收等風險，及時做好“兩不愁三保障”問題的防范化解工作。

（三）完善多元監測體系

突出村級黨組織的核心作用，突破依靠基層信息員采集信息的現狀， 健全“1+X”基層信息體系，多方引導社會組織、市場主體協調參與。發揮基層政府的執行力作用，加強基層政府對扶貧政策變化、市場經濟波動、自然災害沖擊、突發公共事件等風險預警能力建設，協調動員監測資源，及時把控風險點。健全“政府+家庭+社會”監測格局，引導社會組織、市場主體關注農村家庭的務工調整轉換，發布社會組織扶貧信息，多方提供民生服務。建立政府和社會組織、市場主體防止返貧監測協作機制，彌補政府風險監測不足。同時，持續教育引導農村家庭增強風險防范和發展意識，如實反映家庭生活生產情況，及時化解返貧風險。

（四）強化監測能力建設

在技術支撐上，對接“全國扶貧信息開發系統”， 各級政府適時開發完善本級信息系統功能、防止返貧大數據監測平臺、手機APP等，注重優化功能板塊，規范返貧監測數據信息填報，減輕基層信息員采集工作量。在人才培養上，省級組織和人力社保部門制定出臺激勵機制，探索建立基層信息員任職資格和待遇保障制，并整合水利、氣象、災害、公共衛生等專業技術人員到返貧風險監測隊伍中。建立防止返貧監測分級分類培訓制度，定期開展政策和能力培訓，持續提升監測能力。在機制建設上，建立風險監測協作制，加強不同監測主體之間密切聯系、高效協作，合理分配監測職責;建立信息共享共建制，搭建信息充分交流、積極反饋和實時匯總的開放平臺，分批分級探索相關部門信息系統實時聯網，定期核實比對信息，逐步突破部門信息“壁壘”;建立監測風險分擔制，壓緊壓實部門監測責任，促使部門積極參與防止返貧監測和幫扶工作。

（五）完善政策銜接機制

加強“產業+消費+就業+保障”等幫扶機制銜接。產業幫扶上，針對具備產業發展條件的貧困脆弱地區和監測對象，集中力量發展優勢特色產業，推進產業融合、延伸產業鏈，加快扶貧產業向致富產業升級;尤其要注重產業組織模式創新，提升產業組織對產業的促活能力以及對監測對象的帶動能力，強化利益聯結機效應，激發家庭產業項目參與動力。消費幫扶上，針對有生產能力缺少銷售渠道的監測對象，由政府發動黨政機關、國有企業、事業單位、社會團體等力量，對貧困地區開展有組織、有規模、可持續地定向消費幫扶。對有特色旅游資源的脫貧區域，組織發展鄉村旅游和休閑農業等方式，筑牢產業發展基礎。就業幫扶上，針對有勞動力但缺乏勞動技能的監測對象，持續組織開展知識技能、勞動技能培訓和就業技能培訓等，特別是統籌當地扶貧項目、基礎設施建設項目、公益項目等用人需求，針對性開展定向崗位技能培訓，優先安置監測對象就業。保障幫扶上，重點優化健康幫扶政策，持續降低特殊人群住院費用個人自付比例;擴大防貧保險作用，可借鑒江蘇淮安經驗做法，將“防貧保”拓展到經濟薄弱村，降低規模性返貧風險。

作 者：中共重慶市北碚區委黨校常務副校長

責任編輯：張 波

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