污染環境罪的檢察治理研究

葉明

在習近平生態文明思想的指導下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2021年頒布了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，旨在“為推動生態環境根本好轉、建設生態文明和美麗中國提供有力制度保障”。[1]作為一切治理措施的最后保障，刑法在環境污染治理中是以污染環境罪的適用為核心運轉的，而檢察機關作為連接環境行政執法程序與環境犯罪刑事訴訟程序的紐帶，對污染環境罪的合理適用具有關鍵作用。因此，檢察機關應轉變傳統法律監督職能影響下被動接受的角色定位，積極主動參與到創新環境治理體系現代化進程中，以實現污染環境罪的有效治理。

一、污染環境罪的現實適用困境

自《刑法修正案（八）》將“重大環境污染事故罪”修改為“污染環境罪”擴張了犯罪圈之后，最高司法機關在2013年和2016年接連出臺兩部司法解釋，指導各級人民法院正確適用污染環境罪。2020年《刑法修正案（十一）》又提高了污染環境罪的法定刑，進一步強化了對污染環境行為的打擊。但是，“環境犯罪行為本身具有專業性和隱蔽性，同時結果顯現緩慢”[2]，這些特性使得污染環境行為的刑法治理仍面臨著巨大挑戰，尤其體現在污染環境罪的刑事追訴和責任承擔等兩個方面。

（一）刑事追訴難

污染環境行為具有隱蔽性。多數犯罪分子往往會采取夜間排放、偽裝排放等多種方式逃避監管。部分犯罪分子反偵察意識較強，甚至會在通往工廠的路上設立暗哨以逃避檢查[3]，這種作案方式的隱蔽性加大了環保行政部門和偵察機關獲取環境污染線索的難度，進而影響到污染環境罪的刑事立案數量。

不僅如此，污染環境罪的行刑銜接并不順暢，成為污染環境罪刑事追訴的最大制約因素。從《刑法》第338條的行文來看，污染環境罪的成立以“違反國家規定”，即以違反環境行政法為前提，故污染環境罪具有行政從屬性[4]。這意味著，污染環境行為通常要先經過環保行政部門的違法評價[5]。因此，污染環境罪的刑事追訴必然會涉及行政部門與司法部門的銜接問題。然而，從過去多年的司法實踐狀況來看，這一銜接并不順暢。此外，還有一問題地方政府為了追求本地經濟發展，平時難免會對納稅大戶的環境污染行為睜一只眼閉一只眼，風聲緊的時候也僅是處以行政處罰，致使大量犯罪“夭折”在行政執法階段，此即為學界所詬病的“以罰代刑”。[6]“有案不移”“以罰代刑”的潛規則使環境污染行為很難從行政違法轉為刑事犯罪，嚴重影響了污染環境罪的追訴程序啟動。

（二）責任體系不健全

合理的責任承擔體系對實現犯罪的有效治理有事半功倍之效。刑法對污染環境罪的刑罰配置是以自由刑搭配罰金刑，但此種責任承擔體系過于單一。與一般犯罪不同，污染環境罪的犯罪結果具有難以預估性與延續性。其危害不僅體現在行為發生時，如不及時采取有效治理措施，還會在犯罪行為終止后持續惡化，對環境造成永久性損害。[7]自由刑雖然會對震懾犯罪分子起到一定作用，但是并不會對被破壞的環境起到修復作用。而罰金刑一般統一上繳國庫，雖然最后會統一用于公共支出，但很難實現對污染環境行為的專款專用，因而也難以修復被破壞的環境。站在公共利益的立場上，對環境進行修復，在某種意義上甚至比懲治犯罪人更能讓人接受。[8]重刑罰、輕修復的責任承擔體系背離了打擊環境犯罪的本意，嚴重影響了污染環境罪的有效治理。

二、積極預防觀下檢察機關的提前介入

刑事政策是國家某一階段刑事法律思想的外在表現形式，對刑事司法具有引領作用。[9]《刑法修正案（八）》將重大環境污染事故罪修改為污染環境罪，將該罪的成立條件從“造成嚴重后果”修改為僅需“嚴重污染環境”，體現了污染環境罪的刑事政策從事后消極預防轉向了事前積極預防。[10]借由這一趨勢，有學者甚至認為，污染環境罪的立法應大膽引入危險犯、行為犯等，進一步實現對污染環境行為的早期化預防。[11]通過立法擴張污染環境罪的法律適用是最直接有效的方法，但是遇到問題動輒大談修改法律，有回避問題之嫌，且緩不濟急，因此，仍應在既有立法框架內尋求解決方案。

在污染環境罪處于積極預防的整體政策影響下，作為行刑銜接紐帶的檢察機關應順勢而為，打破檢察監督被動的傳統桎梏，在刑事訴訟前提前介入污染環境案件，在污染環境罪的治理中掌握主動權，這也是新時代背景下，檢察權順應政治體制改革開展的有益探索。檢察機關的提前介入應著重在兩個階段發力：其一，污染環境行為尚未被任何部門處理的線索發現初期;其二，環境行政部門已開始行政執法但未移交司法機關的期間。前者通過拓寬案件來源來嚴密污染環境罪的法網，后者著重采取主動措施對環保行政部門進行檢察監督，以解決“有案不移”和“以罰代刑”問題。

（一）發揚社會治理優勢拓寬案件來源

由于污染環境行為具有隱秘性，案件線索難以獲取。檢察機關應以民事公益訴訟為契機，將參與污染環境案件的時點前移，在污染環境行為的初期多渠道主動收集環境污染線索，而不是被動等待群眾舉報、行政部門移送。有構成污染環境罪嫌疑的按照程序啟動刑事追訴，未達到犯罪程度的積極提起民事公益訴訟追究民事責任。拓寬案件線索的最關鍵之處在于充分調動社會治理力量，引導群眾自發參與到污染環境的治理中，以達到“共建共治”之效果。

意識指引行動，調動社會治理力量首先應提高群眾的環境保護意識。檢察機關應創新普法方式，大力推進環保普法。線上普法具有成本低、受眾廣、傳播快等傳統線下普法不具有的優勢，且更接地氣，能讓環保意識深入人心。在自媒體發達的當下，要利用好線上平臺的優勢推進環保普法。司法實踐中已有部分司法人員開始了探索，并取得了良好效果。例如，秦皇島市的反詐民警陳國平，在網絡直播宣傳反詐時，和網紅主播連麥，吸引了大量網民圍觀。經過自媒體的二次傳播助推，國家反詐中心APP的下載量迅速飆升，使全國群眾更深刻地學習了反詐知識。[12]這對環保普法具有重要借鑒意義，群眾不是不關注環保，只是缺少學習的平臺。檢察機關在推進線上普法時應注意以下兩點：第一，要在普法的嚴肅性和網絡的娛樂性之間找到一個平衡點，在能吸引群眾的同時不落俗套地宣傳環保知識;第二，普法的內容應著重宣傳污染環境行為的特征與常用手段，便于群眾發現案件線索。

在獲取更廣泛的污染環境線索的實際操作層面，檢察機關應以網格化治理為依托，實現對污染環境行為的精準打擊。網格化治理是完善基層社會治理的關鍵舉措，目前在基層已被廣泛推行，檢察機關可以直接利用[13]。首先，檢察機關內部應分配專屬檢察員負責與網格的對接工作，及時分配工作任務，定期指導工作;其次，以網格為基本單位，調動網格居民收集反饋網格內污染環境案件信息，網格內有工廠等重點排污對象的要格外關注。網格員初步分析和調查后，將涉案信息匯總給專屬檢察員。最后，為防止不作為等瀆職現象的出現，檢察機關應與行政主管部門商討，將網格環境治理成效與網格員的績效考核掛鉤，出現環境事故時追究網格責任。

（二）強化對環保行政部門的監督

環境犯罪的偵查對環保行政部門具有依賴性，污染環境罪的追訴大多來自環保部門的移送[14]。而在我國的行政體制內，行政權相對司法權要強勢一些，導致檢察機關對環保行政部門的監督難以深入，容易導致犯罪分子逃避了刑法制裁。如有學者認為，檢察監督本就具有被動性，而在環境犯罪案件中，檢察機關又都集中力量專注監督審判階段，忽視了對審前行政程序的監督，此種監督不力是導致我國環境惡化的主要因素之一。[15]有鑒于此，為了實現污染環境罪治理的行刑有效銜接，強化檢察機關對環保行政部門的監督勢在必行。

首先，信息對稱是檢察機關提前介入并實施有效監督的前提，故應建立環境行政執法信息共享平臺，以便檢察機關隨時跟進執法進度。過去檢察監督失靈的一個主要原因就在于檢察機關對大部分環境污染案件一直處于“被蒙在鼓里”的狀態，不知道案件發生、不清楚案件進展，只能被動等待移送，如此自然談不上有效監督。建設信息化共享平臺的參與主體的覆蓋面要足夠廣。我國環境行政執法過去采取的是環保主管部門統管，國土、農業、水利等其他部門在各自領域分管執法的模式[16]，如今雖然通過機構改革由生態環境主管部門統一行使環保執法權，但是各領域的主管部門依然是其主管領域內污染環境信息反饋的重要來源，有必要參與到信息共享平臺的建設中來。另外，環境行政執法信息共享平臺的有效運轉重在維護。環保行政部門上傳的案件信息要保證原始性、完整性，隨案件執法進度實時更新。檢察機關應配置專屬檢察員監督信息平臺的正常運轉。

其次，檢察機關在提前介入環保執法的過程中，應監督指導環保行政部門的證據收集工作。以審判為中心的司法體制改革重視庭審實質化，越來越強調在審判階段維持控辯雙方的“勢力均衡”，在這種平等對抗的模式下，證據對案件的審判結果具有實質性影響。眾所周知，因刑法制裁的嚴厲性，刑事證據的標準要高于民事與行政證據。而環保執法人員并未受過專門的刑事證據采集培訓，故其提取的證據往往達不到刑事證明標準[17]。這會導致行政證據難以轉化為刑事證據，再加之污染環境行為的犯罪結果很難固定，錯過最佳提取時間便很難追查的特性，所以檢察機關在環保執法階段的介入監督很有必要，有利于規范環保部門的證據收集工作，為刑事追訴打下穩固的證據基礎。

最后，檢察機關在提前介入階段應善于利用調查核實權以達到監督作用。有學者認為，污染環境罪的行刑銜接不暢主要原因在于檢察權的羸弱，應當適度擴張檢察權以加強對行政權的監督。[18]誠然，在國家監察體制改革后，檢察機關的職務犯罪偵查權被大部分抽離，檢察機關對行政違法行為的威懾力有所消減。故在環境執法行刑銜接不暢的當下，檢察機關有必要在現有法律允許的范圍內適度擴充檢察權，有效監督環保執法。《人民檢察院組織法》第21條明確了檢察機關的調查核實權，這是檢察機關在新時代開展法律監督工作的有力手段。[19]檢察機關在監督環境行政執法中，發現不及時在共享信息平臺上傳更新信息、該移送刑事立案不移送等違法行為，應立即啟動調查核實程序，經核實確實涉嫌違法的，應配合檢察建議或糾正意見要求環保行政部門及時整改，拒不改正的，建議其上級主管部門或監察機關給予行政處分。

三、以量刑建議為核心落實生態修復責任

對于污染環境罪的刑事責任承擔，有學者認為現行刑法對污染環境罪設定的法定刑較低，應提高法定刑對犯罪分子予以嚴厲打擊。[20]然而“對犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性”[21]，同時污染環境罪因犯罪后果的特殊性，傳統意義上的刑罰作用僅能體現在處罰層面，無法修復被破壞的環境，所以修改傳統刑罰的意義并不大。應轉變重刑罰、輕修復的思想，將恢復性司法的理念貫徹到污染環境罪的責任承擔方式中，這也符合污染環境罪的生態保護法益。

生態修復是修復被破壞環境最有效的責任承擔方式，一直深受關注。但如何落實生態修復責任則存在爭議。有學者認為，污染環境罪刑種單一，可以增設責令恢復環境的刑罰手段。[22]因我國的刑罰體系多年來一直保持穩定，專門增設一種刑罰在立法層面難度較大。在國家將認罪認罰從寬作為一項基本制度予以推進的同時，《刑事訴訟法》第176條第2款將量刑建議權授予檢察機關，作為貫徹認罪認罰從寬制度的配套措施，這也是量刑建議權第一次以法律的形式被確認。故檢察機關以量刑建議為核心，將承擔生態修復責任作為污染環境罪認罪認罰的重要考量因素，不失為一種妥當的解決方式。在具體操作層面，應注意以下幾點：

第一，在程序與制度保障上，檢察機關在與犯罪人就承擔生態修復責任達成共識后，檢察機關應綜合考量各種量刑情節和生態修復情況，作出從輕處罰或減輕處罰的量刑建議，并在提起公訴之時，一并提起刑事附帶民事公益訴訟。這樣可以將共識通過訴訟的法定形式固定下來，方便后續落實生態修復責任。也方便將已收集好的刑事證據直接轉化為民事證據使用，提升了訴訟效率，節約了司法資源。[23]

第二，承擔生態修復責任的方式可以多樣化，包括直接修復、替代性修復和繳納環境修復金。直接修復是指在存在修復的可能性時，由犯罪人將被破壞的環境“恢復原狀”。這是最理想的修復方式，在恢復環境原面貌的同時，既有利于讓犯罪人親自參與到環境污染的治理中來，實現刑法的特殊預防，又對社會具有重要的教育意義，實現刑法的一般預防。替代性修復是指在被破壞的環境已經無法修復或修復成本得不償失的情況下，由犯罪人采取替代性方式修復環境，如補種綠植、異地造林等。除了轉換修復對象之外，替代性修復具有直接修復的大部分優勢。繳納環境修復金是要求犯罪人繳納一定的環境修復費用，由環保部門統籌安排修復工作。本責任方式應作為兜底的生態修復方式，在可能的情況下優先適用前兩種責任承擔方式：一方面是由于此種責任方式的教育與警示作用相對較弱，另一方面是因為修復金在專款專用上可能存在較大難度，難以在個案中實現生態修復。

第三，檢察機關應在訴后監督生態修復責任的執行情況。對犯罪人的從寬處罰是以承擔生態修復責任為前提的，若責任承擔最終落空，檢察機關談不上實現了污染環境罪的有效治理。由于生態修復狀況的檢測專業化程度較高，檢察機關可以尋求環境行政部門的協作，開展聯合檢查，從而督促生態修復責任落到實處。

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作者單位：西南政法大學

責任編輯：劉小僑

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