村干部職務違法犯罪的實踐考察與治理路徑

賀洪波 孫小媚

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層腐敗治理工作。習近平總書記指出：“要持續整治群眾身邊腐敗和作風問題，讓群眾在反腐‘拍蠅’中增強獲得感。” [1]村干部職務違法犯罪是發生在基層群眾身邊的腐敗行為。近年來，隨著監察體制改革的深入推進，監察部門在監察調查執法中查處的各種村干部職務違法犯罪備受關注。加強對村干部職務違法犯罪的研究，對深化基層腐敗治理具有重要的現實意義。對此，本文擬在實證調研基礎上，以2018年3月20日監察法生效施行后重慶市某縣（以下稱W縣）監察部門查處的部分代表性村干部職務違法犯罪案件（共23件25人）進行實證分析，以揭示案件的法律特征、分析案件的發生原因、尋求治理的有效對策。

一、村干部職務違法犯罪的法律特征

（一）村干部職務違法犯罪的主體特征

1.主體職務特征

這25名村干部在案發前的身份以“一把手”為主。其中，村支部書記13人，占總人數的52%;村主任8人，占總人數的32%;村會計2人，占總人數的8%;其他村干部2人，占總人數的8%。這25名村干部在案發前具有黨員身份的22人，占總人數的88%。

2.主體年齡特征

這25名村干部實施職務違法犯罪行為時的年齡階段以中年居多。其中，30歲至40歲的有2人，占總人數的8%;41歲至50歲的有12人，占總人數的48%;51歲至60歲的有7人，占總人數的28%;60歲以上的有4人，占總人數的16%。

3.主體文化特征

這25名村干部實施職務違法犯罪行為時文化程度總體較低。其中，小學文化有5人，占總人數的20%;初中文化有10人，占總人數的40%;高中文化有4人，占總人數的16%;大學文化有6人，占總人數的24%。

（二）村干部職務違法犯罪的行為特征

1.行為類型特征

從行為類型看，這25名村干部實施的職務違法犯罪案件主要是貪污賄賂類行為。其中，貪污賄賂行為16人，占總人數的64%;濫用職權行為6人，占總人數的24%;徇私舞弊行為3人，占總人數的12%。這25名村干部中，既實施貪污行為又實施濫用職權行為的有10人，占總人數的40%。

2.行為對象特征

從行為對象看，這25名村干部實施的職務違法犯罪案件的資金指向較為集中，主要是惠農項目資金和扶貧資金。其中，涉及惠農項目資金3起，涉及扶貧資金12起，同時涉及惠農項目資金和扶貧資金3起。

3.行為方式特征

從行為方式看，這25名村干部實施的職務違法犯罪案件總體上具有涉案金額小、作案次數多、時間跨度長的典型特征。具體而言，從涉案金額看，涉案金額在5萬元以上10萬元以下的有4人，占總人數的16%;涉案金額在5萬元以下1萬元以上的有14人，占總人數的56%;涉案金額在1萬元以下的有3人，占總人數的12%。從作案次數看，實施同種違法犯罪行為在5次以上的有12人，占總人數的48%;實施同種違法犯罪行為在3次以上5次以下的有8人，占總人數的32%;實施同種違法犯罪行為在3次以下的有5人，占總人數的20%。從時間跨度看，實施違法犯罪行為時間跨度在3年以上的有7人，占總人數的28%;實施違法犯罪行為時間跨度3年以下1年以上的有14人，占總人數的56%;實施違法犯罪行為時間跨度在1年以下的有4人，占總人數的16%。

（三）村干部職務違法犯罪的責任特征

1.法律責任特征

從法律責任特征看，這25名村干部實施的職務違法犯罪案件中，一般職務違法有22人，職務犯罪有3人。而一般職務違法村干部中對于非黨員村干部，不能適用《中國共產黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》以及《事業單位人員處分暫行規定》等黨紀政務處分條例，僅能根據《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》對非黨村干部給予警示談話，責令公開檢討，通報批評，停職檢查，責令辭職，免職、取消當選資格，依法罷免等處分。在村干部一般職務違法中，進行批評未給予組織調整的14人，占總人數的56%，通過組織調整予以免職的有8人，占總人數的32%，被判處刑罰3人，占總人數的12%，被判處刑罰人員均為判處三年以下有期徒刑。

2.黨紀責任特征

從黨紀責任特征看，這25名村干部實施職務違法犯罪后，被給予黨紀處分的21人，免予黨紀處分1人。在黨紀處分中，給予黨內警告處分5人，占總人數的24%;給予黨內嚴重警告處分7人，占總人數的33%;給予撤銷黨內職務處分4人，占總人數的19%;給予留黨察看一年處分1人，占總人數的5%;給予留黨察看兩年處分1人，占總人數的5%;給予開除黨籍處分3人，占總人數的14%。

二、村干部職務違法犯罪的主要原因

（一） 村干部職務違法犯罪的自身預防能力不足

1.文化程度較低

在我國農村地區，大部分有文化的年輕人都選擇了外出務工，留村人員多為文化水平較低的老人、孩子以及婦女。這使得在村干部競選中，參選人少、選擇面窄、文化度低，選出的村干部往往是村里年長且有一定威望的人。從該縣村干部的隊伍結構看，文化程度偏低、年齡偏大的特征較為明顯，這在客觀上致使部分村干部在政策上有時吃不透、用不好，加之對違法犯罪行為的后果認識不夠，進而容易導致其在面對誘惑時實施職務違法犯罪行為。

2.法律意識淡薄

在基層群眾心目中，村干部雖然不是行政意義上的干部，但在協助政府從事行政管理工作時卻有不小的“官權”。部分村干部對于自己的身份有時存在“邊緣意識”：行使權力的時候，認為自己是官;追究責任的時候，認為自己并非政府工作人員，不會構成職務違法犯罪。有的村干部還抱著自己所屬職位層次低不容易發現，即使被發現也不會被處理的僥幸心態。在W縣監察部門查辦的相關案件中，通過對被調查人檢討材料匯總分析表明，實施職務違法犯罪行為的村干部中，有約占80%的人存在這種僥幸心理，從而在很大程度上誘使其走上了職務違法犯罪道路。

3.人情觀念濃厚

在基層群眾心目中，村干部仍然是農村權力的載體。部分村民由于文化程度不高、維權意識不強，仍在一定程度上存在“權力崇拜”思想和“干部面子”思維。部分村民仍以自己當上村干部或者家族中有人當上村干部而津津樂道。在這種濃厚的人情觀念影響下，村干部容易滋生“自己是權力的中心”“自己要罩著家里面”“家族的事就是自己的事”等思想，村干部的權力觀念容易膨脹，甚至放縱自己的貪欲，利用手中權力為自己及親屬謀取私利。例如，在W縣查辦的某村支部書記向某某職務違法案中，向某某明知其親屬向某甲不符合危房改造要求，仍然幫其申報補助并通過驗收獲得補助。

（二）村干部職務違法犯罪的外部約束不足

1.村干部任免制度不夠明確

由于我國農村存在腐敗慣性思想，認為經濟條件好的地區能夠撈取的利益大，因而在集體財產豐富或者地理位置較為優越的行政村中，村干部的競選較為激烈，部分地區會有家族勢力以及資金勢力競選。村委會組織法對村委會選舉中的賄選、家族勢力影響選舉的現象做了一般性規定和懲罰性規定，但對這些影響選舉公正性的行為并無相對嚴厲的懲罰，這也給部分通過賄選、利用家族勢力等方式競選成功的村干部，為了撈回成本進而違法犯罪埋下隱患。同時對于村委會成員的罷免，雖然村委會組織法做出了一般性規定，但在實施過程中，程序較為復雜，對于罷免程序的召集與主持者未給予明確規定，亦未對村民無法行使罷免權的救濟程序作出規定，致使部分違法村干部罷免困難。

2.村級財務管理制度不夠規范

W縣自2012年開始實行“村賬鄉管”的政策，即由所在鄉政府統一為所轄的行政村保管賬戶以及制作賬務，村級支出采用報賬等方式報銷開支。但從查辦的案件來看，各鄉鎮會計并不會對村級項目中的票據以及賬務的真實性進行實質性審查，僅是將票據做成了賬目，村賬鄉管流于形式。同時，各村級基層組織中，由選舉產生的財務人員，大多文化水平較低，且不具有財務工作的資質和經驗，不能發揮對賬務的真實性、合法性的初步審核作用，亦不能形成內部監督格局。在權力相對集中的村級基層組織中，村級財務人員在面對金錢誘惑時，由于其權力較小，還會出現與支部書記、村主任抱團違法犯罪的情況。據對W縣查辦的村干部職務違法犯罪案件事實進行分析，三職干部共同犯罪，其案數約占案件總數的45%，且均存在財務混亂、白條入賬等情況。這些制度的不規范，均給職務違法犯罪留有法律漏洞。

3.村級事務監督制度不夠健全

在W縣查辦的村干部職務違法犯罪案件中，村干部職務違法犯罪往往伴隨著監督缺位的問題。這主要體現在外部監督管理缺位和內部監督缺位，由于行政機關公務較多，人員緊張、認識不足、重視不夠等原因，他們對農村基層問題一般都持不告不理的態度，只要“上面不敲鐘”就任其恣意發展，這在很大程度上縱容了部分村干部的腐敗行為。另外，鄉鎮一級政府能夠對村干部采取的監督手段十分有限。對于村干部的內部監督，往往也會由于權力的集中以及窩案效應而名存實亡。村民雖然也擁有對村干部監督的權力，但由于惠農政策、項目資金的不完全公開，村民無法知曉具體的惠農政策、資金情況，亦無法進行有效監督。

（三）村干部職務違法犯罪的事后追責不足

1.法律定性有分歧

我國現行法律條文中對于村干部并沒有作出明確的法律定義，僅是2002年全國人大常委會在對《刑法》第九十三條第二款作出立法解釋，明確了村民委員會等農村基層組織人員在協助人民政府從事相關行政工作時，以國家工作人員論的七種情形，并明確村民委員會等村基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用刑法貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規定。該解釋能夠解決大多數村干部職務犯罪的定性處理問題，但對于村干部有其他可能涉嫌職務犯罪其他罪名的行為（例如瀆職罪），在對主體身份認定、罪名、管轄等能否適用該解釋仍存在爭議，即在對部分村干部職務犯罪違法性質定性及處理上存在較大的彈性空間，影響查辦村干部職務違法犯罪案件的準確性、權威性和震懾性。

2.調查取證有難度

通過對村干部職務違法犯罪案件事實進行分析，村干部的作案手法較為單一、普通，但由于其涉案數額小、筆數多、時間跨度大，再加上村級財務日常管理混亂等原因，原始證據往往難以保留，而且被侵害的對象又多為低保戶、五保戶等弱勢群體，法治意識、維權意識不夠，一些關鍵線索難以查實，調查取證難度較大。取證難就會導致成案率低，即使成案后，也會因為證據瑕疵問題，只對村干部予以較輕的處分。這致使對村干部職務違法犯罪的打擊率不夠高、威懾力不夠，容易滋生僥幸心理。

三、村干部職務違法犯罪的治理路徑

（一）完善村干部職務違法犯罪的事前預防機制

1.健全村務管理制度

一是嚴格村干部權力運行制度。明確村干部的角色定位、工作重點、職權界限，對過度集中的權力實行分解。制定相互制約的工作制度，對管錢、管物等易發腐敗的崗位和環節實行權力分化，防止少數人獨攬大權，避免一把手現象。同時，對村委會村務監督回避制度中的“近親屬”范圍擴大，包含姻親關系在內的親屬，進而更好地發揮村民自治中的回避制度效力，多管齊下，逐漸消除宗族勢力對村務管理的消極影響。此外，對村委會成員的罷免程序，設置特殊情形。二是嚴格村務公開制度。明確各類村級事務的公開時限、內容、形式、地點，并明確責任追究機制，落實責任人，確保村級事務按規定真公開、實公開、準公開。積極推行“村賬鎮（鄉）管”等財務管理形式，加強對村級財務人員的培訓和管理，健全村級財務工作監督機制，充分發揮村民小組的財務監督作用。重要的是，與人民群眾切身利益有關的重大決策、重大事項，必須嚴格依照相關規定進行公開，以便接受村民監督。

2.完善協同監督機制

一是加強群眾監督。逐步構建村、鄉、縣三級信訪舉報渠道，建立線上線下信訪維權多路徑，暢通群眾監督途徑。嚴格落實舉報人、證人的保護制度，不泄露舉報人、證人資料，對于實名舉報，落實回復制度，促使村民拋棄顧慮、維護權利。二是加強基層政府監督。切實落實農村基層黨委政府的主體責任，發揮監督作用。對群眾反映集中的問題監督，對工作中發現的苗頭性問題監督，對易出現問題的項目監督，由基層黨委政府進行監督，抓早抓小，及時化解。嚴格落實責任倒查制度，以嚴肅問責推動責任落實，形成齊抓共管的反腐機制。三是加強紀檢監察監督。充分發揮鄉鎮紀委以及派出監察室的監督作用，定期聽取村級干部對重大村務活動、村級賬務、履職情況等匯報，不定期監督村務公開情況，“主動+被動”雙管齊下。加大對村干部的思想教育、警示教育力度，將查辦的村干部案件進行多層次通報，采取身邊人說身邊事的方式，產生自上而下的監督權威，形成持久的高壓監督態勢，從而達到有效預防腐敗的目的。

3.完善聯動預警機制

一是建立宣傳預警平臺。可以通過微信、QQ等新媒體構建宣傳預警渠道，在重要節日、特殊節點對村干部進行警示教育，發送警示短信，開展警示教育預警。同時可采用多渠道、多平臺，向基層群眾進行權利保護教育，宣講惠農政策以及群眾權利，告知維權渠道，做好舉報違法犯罪宣傳引導。二是建立基層政府與基層群眾信息收集聯動預警平臺。完善鄉鎮（街道）、村社信息收集網絡，可采用村民監督員定期匯報、村級監督舉報平臺實時收集等多方式、多途徑，快速、全面地掌握村級重大事項落實過程中的信息動態，發揮人民群眾的監督作用。三是建立預防職務違法犯罪信息情報網絡體系。由紀檢監察機關逐步構建與農業部門、扶貧等部門的信息共享系統。對惠農資金的使用進行大數據監管，對可能誘發村干部職務違法犯罪階段，進行預警、提醒，對可能發生的違紀違法行為盡早及時處理。力爭降低涉農職務犯罪數量，保障農民合法權益，為農村經濟發展保駕護航。

（二）完善村干部依法廉潔履職的綜合保障機制

1.優化村干部選人用人機制

一是拓寬村干部選人渠道。制定鼓勵傾斜政策，鼓勵并支持返鄉創業知識青年、復員退伍軍人、致富能手等回鄉參選村干部。鼓勵熟悉和熱愛農村工作的青年干部到村任職，動員退休退職回鄉干部擔任村干部，引導激勵高校畢業生擔任村干部，暢通任職渠道，提升村干部整體素質。二是健全村干部選舉制度。在村干部選舉中，明確候選人條件，將廉潔自律作為推選村干部的重要標準，加強選舉候選人的資格審查，從源頭上加強監管，促進農村民主選舉健康發展和農村組織廉潔自律建設。現行《村委會組織法》對于村民選舉權進行了保護性規定，設置了全權委托的制度，即對于極個別具有選舉權卻因為意志以外原因無法親自投票的村民，可以書面委托本村有選舉權的近親屬代為投票。為避免宗族勢力擴張，建議對該條款進行限制性規定，縮小近親屬范圍。三是調動村干部干事創業的積極性。支持、保護廣大村干部勇于實踐、干事創業的積極性、主動性和創造性。制定激發村干部自我改進、自我提高的內在動力相關制度，明確對于創新、研發過程中過失違紀違法行為，予以如何處分的制度，以充分調動村干部的工作積極性。

2.強化村干部教育培訓機制

一是加大紀法教育力度。深入開展村干部黨風黨紀以及法律知識教育，宣傳優秀村干部的先進事跡，引導村干部干正事、干實事的正面思想。加強警示教育，利用以案說法、身邊人說身邊事等多種形式，讓村干部明白“莫伸手，伸手必被捉”的教訓。二是多形式教育提升能力素質。可通過遠程教育、結對幫扶、下派選聘、異地交流等途徑，有計劃地開展村干部隊伍教育培訓。定期舉辦廉政講座、廉政知識測試等活動，把廉政教育融入村干部的日常學習、工作和生活中，還可通過戲曲、歌曲、電影等多種教育形式，為農村干部群眾提供多元化、立體化的廉政精神套餐，達到警鐘長鳴的效果。三是增強村干部教育的針對性。加強與科研院校、農技人才、致富帶頭人等開展聯合培養，通過現場教學、交流培訓等方式，培養一批懂農業、愛農村、善經營的村干部。同時，堅持問題導向，對村干部思想信念動搖、紀法意識淡薄、責任意識缺失等突出問題進行針對性教育。

3.完善村干部激勵保障機制

一是建立村干部的表彰獎勵機制。建立評比表彰機制，對先進村和優秀村干部給予獎勵并進行通報;繼續實行在優秀村干部中選拔事業單位工作人員、錄用公務員隊伍等措施，讓村干部實實在在地看到希望，讓村干部在政治上有“奔頭”。二是適當提高村干部的物質待遇。建立村干部工資正常增長機制，對連續幾年考核優秀或做出重大成績的村干部可適當給予物質獎勵，讓村干部在經濟上有“干頭”。三是建立村干部的關心交流機制。基層黨委政府要加強與村干部的溝通與交流，關心解決他們生產生活中的實際困難和心中想法，讓村干部在生活上有“想頭”。

（三）完善村干部職務違法犯罪的事后懲處機制

1.明確村干部從事具體管理工作的法律地位

由于我國現行法律條文中對于村干部的法律地位、法律后果并沒有作出明確的定義，僅是以立法解釋明確了村干部以國家工作人員論的七種情形。司法實踐中，村干部實施的行為往往超出這七種情形，對于其他情形下，存在對于村干部主體身份、罪名等爭議，從而出現處理不一、同案不同判的情況。建議可通過立法手段明確村干部的職務屬性以及法律地位，進一步明確村干部從事行政管理工作的具體范圍，明確“協助人民政府從事的其他行政管理工作”的具體工作范圍，以及對部分已不再適應社會發展的條款，例如代整稅款等予以修改，補充長期適用的新舉措。

2.細化非黨員村干部職務違法犯罪的處理規則

監察法實施以后，明確對于行使公權力的干部實行監察全覆蓋，但在現行紀律處理的相關規定中，由于政務處分立法相對落后，致使對非黨員村干部的處理手段極為有限，與黨員干部的處理結果相比存在明顯的失衡。建議進一步完善《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》《村民委員會組織法》等法律法規，明確對非黨員村干部違紀處理的具體規定，加強責任追究，明確處罰機構、處罰檔次、處罰標準以及贓款的追繳程序等。例如，明確對于村干部實施職務違法行為，可由監察機關對其違法所得予以收繳，并給予一定數額的罰款處罰等措施。

3.完善村干部職務違法犯罪的紀法協同追責機制

村干部職務違法犯罪案件中，存在部分案件存在雖然構成犯罪，但已過刑法規定的案件追訴時效，亦無法追究其刑事責任的情況。在黨紀處理中，對于黨員干部違紀行為的處理并無時效的規定，對黨員干部實施的違紀行為，超過刑事訴訟追訴時效的仍然可以適用《中國共產黨紀律處分條例》進行處理，而對于非黨員干部則無相對有效的處理辦法，特別是在贓款的追繳問題中，對于非黨員干部追繳贓款效果不佳。從處理結果上來看，村干部職務違法犯罪案件，由于證據上搜集難度較大，其處理結果也較輕，在W縣查辦村干部職務違法案件中，給予黨紀輕處分的約占54%，人民法院判處村干部職務犯罪中，緩刑宣告率約占70%。建議逐步完善紀法協同追責機制，各級紀檢監察機關要既執紀又執法，同時履行好監督執紀問責和監督調查處置雙重職責。應對因腐敗涉嫌犯罪行為、雖違法但不涉嫌犯罪行為、其他違紀違法行為，依紀依法分別審查調查，作出處理決定。不放任、不放縱違紀違法問題，盡量避免差異性，提高追責震懾性。

參考文獻：

[1]習近平在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調 充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用 確保“十五四”時期目標任務落到實處[N].人民日報，2021-1-23（1）.

作 者：賀洪波，中共重慶市委黨校法學教研部副教授

孫小媚，重慶市巫溪縣紀委監委干部

責任編輯：劉小僑

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