成渝地區雙城經濟圈建設視域下城口與毗鄰地區融合發展之路

陳學彬 張國旭

推動成渝地區雙城經濟圈建設，最根本的是集中精力辦好自己的事情，最關鍵的是同心合力辦好合作的事情。川渝毗鄰地區作為成渝地區雙城經濟圈的重要組成部分，是推動成渝地區雙城經濟圈建設的重要載體。在重慶毗鄰四川的13個區縣中，重慶市城口縣具有重要的紐帶作用，推動包括城口在內的川渝毗鄰地區融合發展，對于堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于推動成渝地區雙城經濟圈建設的重要指示走深走實，在西部形成高質量發展的重要增長極，具有十分重要的理論價值和現實意義。

一、毗鄰地區融合發展的價值考量

盡管毗鄰地區行政區劃不同，但是邊界相連、地緣相近、人文相通、經濟相融，在區域提升和發展上，既相互依賴又相互促進。毗鄰地區融合發展，是在行政區域與經濟區域適度分離的情況下，踐行共享理念、實行抱團發展，并形成強大合力，加快促進共同發展的有效途徑。從川渝毗鄰地區融合發展的價值看，無論是對城口的自身發展，還是基于毗鄰區縣共同發展，甚至是對整個成渝地區的整體發展，都將產生很多積極的影響效應。

（一）回波效應：促進城口本地區高質量發展

首先，加強城口與毗鄰地區的融合發展，對城口發展而言，無疑是重要的戰略機遇，既能補齊短板、打牢基礎，還能在深化創新、增添動力中逐步優化結構、加快升級、擴大開放、拓展空間。其次，在融合發展中，城口也將發揮自身比較優勢，凸顯紅色資源和生態資源優勢以及區位優勢，以此吸納其他毗鄰區縣的各類發展要素，從而彌補自身的不足，倒逼轉型，并集聚其他區縣的人才、資金、技術等流入本縣。這種回波效應，將進一步促進城口縣經濟社會快速且高質量發展。

（二）疊加效應：促進川渝毗鄰區縣共同發展

無論是成渝地區雙城經濟圈內“雙核”城市群的發展，還是毗鄰區縣的融合發展，都是在于打破行政界限和地區本位主義，由追求自身利益最大化，到遵循互惠互利、優勢互補、相互協調、相互促進的原則，充分利用各自優勢，優化空間發展格局，并將各自優勢通過擴散效應帶動相鄰地區的發展，從而提高整個地區的總體發展水平。在重慶與四川毗鄰的13個區縣中，無論基礎設施、產業發展、城鄉融合、生態資源、公共服務等都各有優勢。推動毗鄰地區融合發展，就是一種資源共享、優勢互補下的要素聚集和良性循環，所產生的是“1+1>2”的疊加效應，將有效地促進毗鄰區縣的各自向好發展和整體提升。

（三）外溢效應：推動成渝地區雙城經濟圈整體發展

唱好“雙城記”，推動成渝地區雙城經濟圈建設，就是要牢固樹立成渝地區一盤棋思想和一體化發展理念。川渝毗鄰地區在成渝地區雙城經濟圈中，呈“幾何中心”位置，并處于“輻射點”區域。因此，城口與毗鄰地區融合發展促進川渝毗鄰地區整體發展，其資金、市場等發展要素自然就會向外輻射，從而產生“外溢效應”，推動“地理中心”轉變為“發展軸心”，以此帶動和促進整個成渝地區雙城經濟圈的發展。

二、城口與毗鄰地區融合發展的可行性

城口縣，既是重慶向北重要門戶，也是重慶與四川毗鄰的13個區縣之一，在與毗鄰地區的融合發展中，城口具有得天獨厚的區位優勢，更具有較強的可行性。

（一）地緣關系相近

城口區位獨特。從全國范圍來看，位于祖國版圖的腹心地帶，是長江三峽腹地連接大西北的重要連接點，更是成渝地區雙城經濟圈和渝東北三峽庫區城鎮群的重要組成部分。從毗鄰情況看，城口踞三省門戶、扼四方咽喉，處于重慶、四川、陜西三省（市）結合處，南與重慶巫溪縣、開州區、四川宣漢縣毗鄰，東北與陜西鎮坪縣、平利縣、嵐皋縣、紫陽縣接壤，西與四川萬源市相連。獨特地理條件決定了自身的發展機遇和平臺優勢。同時，城口承載著連接渝東北、川東北融合發展的橋梁紐帶作用。

（二）人文關系相通

地緣相近，人文相通。城口與宣漢、萬源、巫溪、開州等區縣，歷來就是好鄰居、好伙伴、好朋友，人們生活習性相似、口語方言相通、相互往來已久，兩地聯姻比比皆是。特別是城口與宣漢、萬源等地，這種聯系更為緊密。直到今天，城口人民到重慶主城區的最便捷通道—城萬快速通道也從萬源境內穿越而過。城口的雙河、沿河、左嵐、巴山、周溪等鄉鎮的很多群眾盡管戶籍在本地，卻長期居住在宣漢、萬源境內。同時，萬源的舊院、大竹、鐘亭、白果、蜂桶等鄉鎮也有很多群眾生活在城口。城口的民俗文化包括唱山歌、薅草鑼鼓、祭祀等與宣漢土家族文化一脈相承、大同小異。

（三）歷史淵源濃厚

從歷史沿革看，重慶直轄前，城口本就是四川省的一部分，曾與萬源同屬一縣。清道光二年（1822年）開始設城口廳，即當時萬源下轄的七八九保，屬四川綏定府，民國二年（1913年）城口廳改名為城口縣，屬川東道綏定府。由此，在經濟建設、社會發展以及基礎設施建設上，城口與四川毗鄰區縣曾是一體化發展不可分割的一部分。從紅色革命歷史看，城口與宣漢、萬源同是川陜革命根據地的重要組成部分。1933年10月，紅軍經四川宣漢進入城口，許多宣漢籍的紅軍戰士在城口留下了光輝的足跡，同時，紅軍解放萬源東北部，曾在萬源大竹建置城口縣。1934年9月在大竹河召開的第一次城口蘇維埃（工農兵）代表大會上，正式成立城口縣蘇維埃政府，轄大竹區、白果區、冉家區、坪壩區、廟壩區5個區，直到1935年1月紅軍撤離城口北上長征，蘇維埃政府工作才予以結束。

（四）政策覆蓋疊加

從國家層面看，國務院印發的《關于新時代支持革命老區振興發展的意見》中明確指出：“鼓勵大別山、川陜、湘鄂渝黔等革命老區對接長江經濟帶發展、成渝地區雙城經濟圈建設”;從省市層面看，重慶市與四川省聯合印發的《關于印發川渝毗鄰地區合作共建區域發展功能平臺推進方案的通知》明確指出，支持城口、宣漢、萬源建設革命老區振興發展示范區。除此之外，還有西部大開發、長江經濟帶建設、秦巴山區連片扶貧開發等，這些政策，均覆蓋惠及并交匯疊加到城口及部分毗鄰區縣。

（五）自身優勢明顯

一是生態優勢明顯，生態資源豐富。城口森林覆蓋率達70.2%，生態環境綜合指數居全市10個重點生態功能區第一，空氣質量優良天居全市第一。二是擁有豐富的礦產資源。包括錳、鋇、煤、大理石、古生物化石等20余種礦產資源，其中鋇礦居亞洲之首，錳礦屬于全國五大礦區之一。三是特色產品豐富。城口老臘肉、城口山地雞、城口蜂蜜、雞鳴貢茶等51個產品獲國家有機食品認證，有機食品數量位居重慶和秦巴地區前列。另外，太白貝母、杜仲、天麻等名貴中藥材達500余種。這些資源在推動毗鄰地區融合發展中，無疑是一種明顯的比較優勢。

三、城口與毗鄰地區融合發展的現實困境

近年來，盡管城口與毗鄰區縣之間在基礎設施、產業協作和公共服務等方面逐步體現了互聯互通、對接共享，初步形成區域間共贏發展、協同互補的新格局，但是已然形成的行政壁壘并未打破，仍存在地方政府以各自需求為標準、尋求自身利益最大化的現象。在成渝地區雙城經濟圈建設的重大戰略背景下，盡管給各毗鄰區縣在融合發展上帶來了前所未有的新機遇，同時也還面臨諸多困境。

（一）合作方式較單一

從合作主體上看，川渝毗鄰地區大多以政府合作為主，而除政府之外的社會組織或企業主體以及民間組織的合作相對薄弱，加上在合作運營、項目落實、經營管理和利益分配等方面，缺乏保障措施和長效機制;從合作方式看，目前為止，川渝毗鄰地區政府大多以會議和簽署協議為主，沒有從更深層地建立起全方位、多渠道的合作方式，對持續跟進督促合作協議的執行和推進情況還有待進一步提高。

（二）合作理念相對滯后

在城口與毗鄰區縣已有的合作中，雙方都比較偏重于追求在短期內能產生直接的效益，并為了傾向于各自追求自身利益最大化而“趨利避害”，很難越過行政區劃進行更深層次的合作，往往存在以自身利益、短期利益、局部利益為先，而忽略了區域協調發展、生態環境保護等有利于促進長期可持續和全局性的一體化發展要素的重構。同時，對人才、科教、資源、市場、技術等其他方面的合作范疇較少、合作程度不深。在行政區劃和地方保護主義的影響下，易導致生態環境的破壞、建設項目布展不合理、國土資源開發利用率低、重復建設、惡性競爭等問題出現。這難以適應新時代高質量發展的要求，亟須加快轉變和更新觀念，用新理念新思想推動毗鄰區域合作發展。

（三）合作體制機制不夠完善

川渝毗鄰地區融合發展，離不開完善的體制和長效機制的支撐。但在實踐中，城口與毗鄰區縣政府在合作體制機制上還不夠健全，合作的組織形式相對較為松散，制度化程度相對較低，政府合作共識的達成往往是靠領導人作出的承諾來保障，沒有及時上升到制度層面，這就使得合作缺少穩定性。同時，缺乏有效的利益共享機制來平衡協調合作過程中的各方利益。

（四）合作進程推進較慢

截至目前，盡管城口先后與達州、萬源、宣漢、奉節等地對接交流，并簽訂了戰略合作協議，切實把戰略共識轉化為工作機制、規劃方案和政策措施以及合作項目。但合作進程推進較為緩慢，區域壁壘問題依然嚴峻，在重大規劃制定、基礎設施建設、產業發展布局、生態環境治理、行政服務管理等方面，還有待進一步突破。同時，還存在推動民間商會、協會、社團等組織協調區域發展不夠、參與度不高，合作開放的區域市場體系也未及時建立等問題。

四、推進城口與毗鄰地區融合發展的進路

推動成渝地區雙城經濟圈建設，既需要集中精力辦好自己的事，更需要同心合力辦好合作的事，秉承著眼發展全局，強化自身發展，抓好區域協調，并建立長效機制，才能有效推動毗鄰地區融合發展。

（一）堅持原則，著眼發展全局

一是要樹立從全局謀劃一域與以一域服務全局的理念，堅持把城口發展同區域發展、國家發展緊密聯系起來，從推動成渝地區雙城經濟圈建設、“一區兩群”協調發展中把握戰略定位，擬清發展思路，科學制定中長期發展規劃;二是要立足當前，更要著眼長遠，堅持把抓當前與謀長遠有機結合起來，既要在補短板、強弱項、解難題上精準發力，又要在推動經濟高質量發展、創造高品質生活的中長期目標上持續發力;三是堅持共抓大保護，不搞大開發，堅持人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，使“綠水青山”產生巨大的生態效益、經濟效益、社會效益。同時，樹立保護生態環境就是保護生產力，堅持走生態產業化、產業生態化協同發展之路;四是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場的關系，充分激活市場活力，建立市場準入機制，優化營商環境，強化與渝東北、川東北、陜南毗鄰地區規劃合作，推動多元社會主體廣泛參與毗鄰地區的融合發展態勢。

（二）補齊短板，加強基礎設施建設

“打鐵還需自身硬”。集中精力辦好自己的事，必須以彌補自身不足為前提，著力解決城口在推動高質量發展、創造高品質生活方面長期存在的薄弱環節。一是必須把改善交通作為最緊迫任務，既要確保“外聯”快捷，實現與毗鄰地區的互聯互通，又要做到“內聯”通暢，豐富“毛細血管”，抓緊建好產業路、旅游路，減少斷頭路;二是加強在教育、醫療和衛生等公共服務方面的建設和投入，提高公共服務水平和社會保障能力，為更好滿足人民群眾對美好生活需要創造條件;三是加強水利和能源設施建設，推動城鄉防洪、中小河流治理、山洪災害防治、水土流失等水利工程建設，并加快推進清潔能源基地建設，有序推動風電、光伏等清潔能源開發與利用;四是為數字經濟發展態勢下的經濟新增長創造環境，適度規劃新基建項目，構建數據驅動的創新體系和新型生產范式，為經濟社會轉型打下堅實基礎。

（三）找準定位，發揮示范作用

城口有著獨特的區位特征和地緣關系，加上豐富的生態資源，在加強與毗鄰地區融合發展中，發揮比較優勢，作好示范引領。一是突出綠色發展示范作用。實現綠色發展，既是人類社會發展的本質要求，也是當代中國社會發展的必然選擇。守好“綠水青山”，是創建國家生態文明建設示范縣的第一要務，在充分尊重自然、保護自然的前提下，打造山清水秀、環境優美、宜居宜業的生態城市，建設渝東北生態后花園。同時，突出在生態產業體系建設上的示范作用，著力在毗鄰區縣中率先探索出一條“兩山”實踐創新發展之路。二是突出合作門戶作用。充分發揮城口地處渝川陜結合部的獨特區位優勢，加快連接開放通道，建設開放平臺，營造良好的開放環境。推動城口與開州、巫溪、巫山、奉節共同保護生態屏障，積極融入川渝統籌發展示范區，建設秦巴山區商貿物流基地。發揮重慶和三峽庫區連接陜西南部、四川東部的交通要塞作用，建設渝川陜綠色邊貿發展示范區，建成渝川陜合作門戶。三是突出革命老區合作示范作用。城口作為重慶市唯一成建制建立了縣、區、鄉、村四級蘇維埃政權的革命老區，在利用紅色資源、傳承紅色基因、弘揚老區精神上，帶頭做好示范作用，主動聯合宣漢、萬源等革命老區，進一步建好革命傳統教育基地和愛國主義教育基地，建成川陜革命老區合作示范區。

（四）加強合作，抓好區域協同

在基礎設施上，做到互聯互通。在全力推進城口高速路段建設和渝西高鐵城口境內盡快開工的同時，積極推進城口至宣漢至大竹至鄰水、城口至萬源、城口至巫溪高速公路等重大交通項目前期工作，全面融入高速公路和高速鐵路網絡，盡快實現與周邊高速高鐵互聯互通。在生態環境上，做到共治共保。突出城口在生態保護和生態產業體系建設上的先行示范作用的同時，積極與周邊區縣共同保護，共同構建聯防聯控機制，確保毗鄰區域內生態環境和諧共生。在產業發展上，做到協作共興。堅持把農文旅融合發展作為最大潛力，推動生態農業、生態文旅、綠色加工集約化發展，聯合毗鄰區縣共同構建生態特色產業體系，促進經濟轉型升級，推動資源優勢轉化為產業優勢。在紅色文化上，做到共講共傳。聯合宣漢、萬源兩地，共同建設革命傳統教育基地和愛國主義教育基地，建成川陜革命老區合作示范區，共同保護紅色資源，傳承紅色基因。在人才隊伍建設上，做到互進互引。打通毗鄰區域人才引進通道，加強人才培養平臺建設，共同建立健全有利于吸引、激勵和留住人才協同發展的機制。在公共服務上，做到共建共享。借助區域內優勢資源，不斷解決好教育、醫療、養老和就業等領域合作，進一步提升區域內基層公共服務能力和服務水平。

（五）強化保障，建立長效機制

促進區域融合發展，必須在堅持“一盤棋”和一體化理念下，以建立合作共建、互利共贏的區域融合發展機制作為保障。一是構建毗鄰地區多方合作機制，在著重建立健全政府合作機制的同時，助推民間組織合作機制，引導非營利組織、企業主體和各類協會組織積極參與到區域發展中，確保合作項目主體的多樣性和持久性;二是建立重大政策協商機制，針對毗鄰區域基礎設施、產業發展、能源應用、生態保護等重大合作項目，定期召開工作聯席會和推進會;三是建立區域長期合作機制，避免因領導變動或項目主體變化而改變，保障合作的長期性、穩定性;四是建立監督機制，針對合作主體和合作項目的實施，建立第三方監督機構，建立公開監督機制，實行常態化的監督，確保多方合作的公開性、透明性。

作者單位：中共重慶市城口縣委黨校

責任編輯：張 波

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