全力打造“美麗中國”建設縣域樣板

葉玲飛 任 娟 楊麗君

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態文明建設，進行了最大規模、最為深刻的生態文明建設全方位變革，取得了豐碩成果。縣域生態文明建設是全國生態文明建設的關鍵環節，是實現“美麗中國”的必由之路。打造“美麗中國”建設的縣域樣板，是貫徹落實習近平生態文明思想的必然要求，是實現高質量發展的應有之義，是增進民生福祉的重要抓手。本文就昆山打造“美麗中國”建設縣域樣板做進一步探索與思考。

一、昆山打造“美麗中國”建設 縣域樣板的現實基礎

昆山歷來高度重視生態文明建設，從“既要金山銀山，又要綠水青山”，到“不管金山銀山，有污染不能進昆山”，再到“有了綠水青山，才有金山銀山”，直到踐行習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”。一次次理念的創新讓生態文明建設持續推進，綠色發展動能更加充沛，生態環境質量顯著提升。

生態文明建設持續推進。昆山建立健全生態文明制度體系及長效運行機制，夯實生態文明建設基礎。通過高質量編制《國土空間總體規劃（2020—2035年）》，合理劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界以及工業用地保護線等空間控制線，大力推進田、水、路、林、村綜合治理，率先探索國土空間全域綜合整治“昆山模式”。同時，出臺《“打好污染防治攻堅戰”三年提升工程》《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的工作意見》等系列文件，深入開展藍天、碧水、凈土保衛戰，堅持源頭治理與集中攻堅并重、污染防治與生態修復并舉、能力建設與制度創新并進，縱深推進“美麗昆山”建設，努力實現高質量發展。

綠色發展動能更加充沛。昆山積極踐行綠色發展理念，加快新舊動能轉換，完善“智改數轉”服務，著力發展光電、半導體、小核酸及生物醫藥、智能制造等四大高端產業，并以生態技術深入推進環境治理，全面提升工業廢水、固廢處理，加快生態修復和環境再造。昆山不僅在高端產業上做“加法”，更在落后產能上做“減法”，針對化工、電鍍、噴涂等重點行業，為企業量身定制淘汰落后產能獎勵補助政策，實現經濟與生態良性互動。據統計，自2017年以來，昆山共完成370家重點環境風險企業環境安全達標建設，排查整治“散亂污”企業8496家，騰出綠色發展空間2.25萬畝。

生態環境質量顯著提升。綠色發展動能持續激發讓昆山從“環境美”變成“氣質佳”。近年來，昆山生態環境質量得到全面改善，空氣優良天數比率提高至81.5%，PM平均濃度下降至26.8微克/立方米，在蘇州市率先達到國家空氣質量二級標準。全面深化河湖長制，建立市、鎮、村三級河湖長體系，建成海綿示范區19.5平方公里，基本消除劣V類河道，國省考斷面水質全部穩定達標，河流斷面優III比例達100%。“美麗昆山”建設取得顯著成效，先后成為最佳中國魅力城市、國家環境模范城市、國家生態園林城市、國家衛生城市和全國文明城市，2020年10月榮膺國家生態文明建設示范市。

二、昆山打造“美麗中國” 建設縣域樣板的突出難題

在肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到昆山生態文明建設依然面臨著產業綠色轉型任務繁重、體制機制有待進一步完善、生態環境保護壓力增大等突出難題。

產業綠色轉型任務繁重。一方面，自主創新能力較弱。2021年昆山全社會研發經費支出占比為3.9%，雖然研發投入強度逐年升高，創新生態持續優化，但與先進地區相比依然存在差距，比深圳市低1.56個百分點。作為昆山工業經濟的第一大產業，電子信息制造業產值在工業總產值中的占比高達57%。這一產業的成長很大程度上依賴于外需市場，缺乏穩定良性的自我成長能力，企業自主創新能力較弱。另一方面，低碳技術研發能力較弱。在煤炭、天然氣和石油等一次能源資源日益匱乏，以及對外依存度逐步攀升的前提下，作為實現昆山經濟增長動力變革的關鍵引擎，低碳技術研發水平一定程度上制約著經濟從“高碳”向“低碳”轉變。2022年《江蘇省政府工作報告》中明確指出：“推進綠色低碳技術研發和推廣應用，建設綠色制造和服務體系。”如何把有限的土地空間、環境容量騰出來，真正為高質量發展構筑“綠色譜系”、為產業創新轉型積累“綠色動力”值得深入思考。

體制機制有待進一步完善。一方面，“源頭嚴防+過程嚴管+后果嚴懲”的監管制度體系亟待完善。在治理過程中，較多采用末端化治理，而源頭預防和過程監管制度相對匱乏，因此不可避免地會出現重結果、輕過程的現象，沒有形成科學完整的監管制度體系。另一方面，考核機制不夠科學合理。由于生態指標系統十分復雜，環境質量的變化很難在短時間內體現出來，而政府政績考核是短期行為，所以亟待制定科學合理的生態環境考核機制，來有效破解政府政績考核周期短與環境績效考核周期長的沖突問題。昆山定期召開生態環境保護工作通報會，對環保成績較差的區鎮主要領導班子進行常態化約談提醒，但法律效力不高，生態環境保護主體責任尚未完全落實。同時，昆山生態補償標準偏低、生態補償方式單一，亟待建立一個長效、穩定、可操作的生態補償機制，強化“造血型”生態補償。

生態環境保護壓力增大。一方面，環境基礎設施建設仍然存在短板。雖然通過建設分散式污水處理設施及危險廢物集中焚燒設施技改擴建項目，在一定程度上提升了污水處理和危廢焚燒處置能力，但昆山工業污水處理、危廢焚燒處置等相關環境基礎設施建設仍然存在短板，生態環境改善的步伐與人民群眾對生態環境要求日益提高之間的矛盾逐漸突出。另一方面，基層環境監管力量仍需加強。作為全國縣域經濟最活躍的地區之一，2021年昆山市場主體突破107萬戶，一系列難題制約著環境治理成效，如基層環保工作面臨監管對象多、執法力量弱及環境違法情況復雜等問題亟待解決，同時生態環境監測、生活垃圾分類管理、環衛突發事件應急處置能力有待進一步提升。

三、昆山打造“美麗中國” 建設縣域樣板的國內外經驗借鑒

近年來，日本、德國、浙江、福建等國家和地區探索出一系列生態與經濟良性發展的“雙贏”路徑，為昆山提供了諸多經驗。

日本構建環保法律體系，大力發展循環經濟。日本實施環境立法戰略，形成以基本法、綜合法和專項法為架構的法律體系，其中基本法包含《促進循環型社會形成基本法》《能源政策基本法》等，綜合法包含《廢棄物處理法》《資源有效利用促進法》等，專項法包含《包裝容器再生利用法》《家電資源再生利用法》《食品再生利用法》等。日本北九州市通過走循環發展之路，從“灰色城市”變為“綠色之都”。北九州生態工業園設立驗證研究區、綜合環保聯合企業群區和響（Hibiki）再生利用工廠群區，進行再生利用技術實證研究、廢棄物循環處理，推動政產學研合作。

德國采取經濟生態化模式，構建全民環保生態系統。德國通過衍生一條完整的環保產業鏈，促進經濟、社會、生態協同發展。按照羅蘭貝格公司預測，到2030年德國環保產業將成為德國第一大產業。德國還構建政府、企業、社會組織、公眾等多元主體參與的治理共同體。政府注重完善法律法規，投入資金進行生態治理，積極營造環保氛圍，如弗萊堡沃邦新區，通過打造零碳產能社區，倡導節能化建筑、綠色化空間、無車化運動，成為德國可持續發展社區標桿；企業大打環保牌，努力達到和超標準完成國家規定的環保標準；“聯邦自然保護協會”“青年環保聯合會”等社會組織，通過開展免費講座、分發知識手冊等向公眾普及環保知識；公眾就生態環境保護問題向政府、企業提出可行性意見和建議。

浙江完善制度體系，開展污染防治大會戰。浙江以制度創新保障生態成果，率先編制生態環境功能區規劃，首創項目、總量、空間“三位一體”新型準入制度。湖州市魯家村通過吸引外部資本和專業機構投資運營，以“公司+村+家庭農場”模式，建設全國首個家庭農場集聚區和示范區，形成政府引導、市場運作、社會參與的多元化投資機制。2018年，浙江全面打響污染防治攻堅戰。通過實施PM和臭氧“雙控雙減”行動，打好藍天保衛戰；通過持續深化“五水共治”，開展水生態環境示范試點和生態緩沖攔截區建設試點，打好碧水保衛戰；通過率先開展全域“無廢城市”建設，建成廢物集中利用處置設施，打好凈土保衛戰。

福建發展生態特色產業，搭建親清服務平臺。福建鼓勵各市縣依據自身資源稟賦和產業結構，深入挖掘綠色發展潛力，將生態優勢轉化為經濟發展優勢。龍巖市依托環保機械產業優勢，出臺《龍巖市中心城區環衛保潔一體化市場化運作實施方案》，促進環衛裝備制造與環衛產業服務協同發展。南平市選準做優綠色農業、現代旅游、健康養生、生物制造等七大產業，創新探索“生態+產業”發展模式。此外，福建充分運用大數據、區塊鏈等技術，創新推出全國首個省級生態環境親清服務平臺，完善審批、預警、整改、獎懲、咨詢、治理等全鏈條在線服務，激活企業綠色領跑內生動力，整合生態環境部門行政審批、公共服務、業務申報等事項，做到“一張網”審批、“一站式”辦理。

四、新發展理念下昆山打造“美麗中國” 建設縣域樣板的對策建議

縣域生態文明建設是“美麗中國”建設的根基，昆山將持續以新發展理念為引領，打造生態新樣板，為“美麗中國”建設貢獻智慧和力量。

以創新理念激發生態文明建設動力。昆山通過強化制度創新和技術創新，積極探索生態文明建設路徑，使創新成為“美麗昆山”建設的真正驅動力。昆山成立生態環境保護委員會，印發《昆山市生態環境保護責任清單》，建立健全生態保護工作責任體系、落實落細生態環境保護責任清單、嚴格執行生態環境損害責任終身追究制，以高效的制度供給破解生態環境治理難題。昆山始終堅持智能化、綠色化、高端化導向，鼓勵企業開展技術創新，在完善“智改數轉”服務、培育服務主體、構建創新體系和打造應用生態等方面持續發力，淘汰落后產能，關停取締、整改提升“散亂污”企業，緊扣“高質量”“新動能”兩個關鍵，加快智能化改造和數字化轉型。

以協調理念優化生態文明建設格局。昆山將繼續高標準執行《昆山市城市總體規劃（2017—2035年）》，全面統籌國土空間、城鄉建設、產業發展、公共服務、生態保護，重點圍繞“文化挖掘、內涵建設”這一目標，因地制宜、突出特色，精心謀劃、精致建設、精選項目。例如，張浦鎮尚明甸村大力發展“鄉村+科創”綠色生態觀光農業，打造“鄉野硅谷”；陸家鎮陳巷村建設農業科技成果孵化基地、親子體驗基地、生態休閑中心，探索旅游新模式；錦溪鎮長云村推進以稻田養蟹養鴨，發展生態觀光農業，聚力打造生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的高品質空間格局。

以綠色理念開拓生態文明建設路徑。昆山加速推進綠色低碳循環發展，依托昆山金融支持深化兩岸產業合作改革創新試驗區和昆山深化兩岸產業合作試驗區“兩大平臺”，引導有碳排放權交易資格的企業參與碳排放權交易，通過市場機制激勵企業低碳生產；高標準實施農村人居環境整治提升五年行動，完善“紅黑榜”考核激勵、“薄弱村”幫扶轉化機制；推廣綠色節能建筑及新能源汽車，創建節約型機關和綠色學校、綠色社區、綠色商場。接下來，將精準對接重點企業，搭建高效溝通服務平臺，集聚碳達峰領域科技力量，支持企業綠色低碳技術創新成果轉化，開展低碳社區試點、近零碳排放示范工程建設，努力構建全方位、多層次“零碳”示范體系，確保如期實現碳達峰目標。

以開放理念凝聚生態文明建設合力。昆山主動對接長三角生態綠色一體化發展示范區，依托江南古鎮、水鄉村落、世界湖區三大優勢，大力推進錦淀周一體化發展，建設長三角一體化示范區協調區，開啟深度參與共建“世界級湖區”的水鄉新篇；積極參與虹橋國際開放樞紐北向拓展帶建設，重點打造中央商務協作區、國際貿易協同發展區、綜合交通樞紐功能拓展區。昆山將進一步綜合運用互聯網、人工智能、大數據等新興技術，推進與長三角一體化發展示范區在創新鏈、產業鏈、生態鏈、文旅鏈上的要素整合，優化產業、交通、生態等規劃，推動生態文明建設跨區域合作。

以共享理念拓展生態文明建設成果。昆山通過增強綠色發展意識、暢通市民監督渠道，實現全民共享生態成果。一方面，開展公共文明行動日、萬人徒步大會、自行車綠色騎行等活動，大力發展壯大志愿者隊伍，增強全民“生態自覺”意識。另一方面，暢通政務微博、網絡論壇、民聲110等互動平臺，組織“對話環保”網友見面會、環保“微電影”、環保模擬法庭等活動，拓寬市民監督渠道。未來，昆山要進一步健全社會組織管理體制和社會參與監督機制，用制度手段保障民眾的知悉權、監督權和訴求權；搭建志愿者和民眾聯系平臺，打造生態環保宣教實境課堂，加強環保法律法規普及及綠色生活知識宣傳。