智囊如何影響高層決策

經(jīng)濟(jì)學(xué)家江小涓以第一人稱敘述，從大學(xué)生活、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工作的7年、財(cái)政與貿(mào)易研究所工作的6年、國(guó)務(wù)院工作的14年等七個(gè)方面講述了她的經(jīng)歷，圍繞改革開放，結(jié)合其研究方向和重點(diǎn)領(lǐng)域，闡述研究過程，展現(xiàn)其研究成果。

在那些重大政策的產(chǎn)生、龐雜事務(wù)的處理中，中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)層是如何進(jìn)行決策的？高層意志扮演什么角色？專業(yè)學(xué)者智囊又是如何影響政策形成？曾在中南海任職14年、服務(wù)國(guó)務(wù)院原副總理劉延?xùn)|的國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)江小娟詳細(xì)披露了政策背后的中南海決策過程，為外界了解一個(gè)立體的中國(guó)提供了更加近距離的視角。

高層的意愿和意志非常重要

那種各方面完全達(dá)成一致的重要決策并不多，許多問題靠講理論講理念也不能彼此說服，因此在充分聽取各方面意見后要由高層定奪。改革開放較早時(shí)期的決策過程我知之甚少，但一些重要決策若沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本。

以近些年力度很大的環(huán)境保護(hù)措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，輿情反映各個(gè)方面的意見都很大，加快治理的訴求迫切。但真的要行動(dòng)時(shí)，就有許多擔(dān)心和疑問，例如影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加了投入、承擔(dān)了過多的全球責(zé)任等。這些爭(zhēng)論各有道理和立場(chǎng)，道理還可以討論，但立場(chǎng)不容易改變，說理并不能解決分歧。況且學(xué)者們的觀點(diǎn)也不一致，前提和結(jié)論并不相同。

一方的觀點(diǎn)認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施既無經(jīng)濟(jì)效益也無社會(huì)公平，影響經(jīng)濟(jì)效益好理解，影響社會(huì)公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人卻更需要增加收入，因此環(huán)境保護(hù)偏向富人的訴求。另一方的觀點(diǎn)則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)既有公平也有效益，富人有辦法保護(hù)自己，例如只飲瓶裝水、只吃進(jìn)口食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果。最終并不是爭(zhēng)議中的各方統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而是最高層下決心必須解決嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，做出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷，此后嚴(yán)格的環(huán)保措施才能出臺(tái)和有效實(shí)施。再如近幾年政府推動(dòng)部門和地方“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡(jiǎn)稱放管服），然而多數(shù)審批權(quán)的持權(quán)者都認(rèn)為其有存在的理由，放手會(huì)帶來新的問題。但高層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政府管得太多、管得不當(dāng)，消減了市場(chǎng)主體的發(fā)展能力和動(dòng)力，這是當(dāng)前的突出問題和主要矛盾，堅(jiān)決推動(dòng)，才使問題有了很大改觀。

試點(diǎn)是我國(guó)推動(dòng)改革的重要辦法，也是中國(guó)公共管理模式的特色。

在我國(guó)40年改革開放進(jìn)程中，試點(diǎn)發(fā)揮了重要作用。如此重視試點(diǎn)，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗(yàn)、智慧和首創(chuàng)精神”這個(gè)基本理念外，還有以下幾方面的原因。第一，對(duì)新的制度或政策的實(shí)施效果還看不準(zhǔn)，需要進(jìn)行小范圍實(shí)測(cè)，觀察實(shí)效和完善改革方案。大部分試點(diǎn)都屬于此類。第二，表明此事僅在小范圍試行，有進(jìn)退余地，容易與持不同意見者達(dá)成妥協(xié)。第三，允許地方因地制宜推進(jìn)改革。各地情況差距大，工作基礎(chǔ)不同，有些政策不一定適合所有地方，或者不能同時(shí)起步，就以試點(diǎn)的方式分批分期推進(jìn)。例如近幾年的高考改革，需要地方有較好的工作基礎(chǔ)和教育布局，因此就讓自愿先改的省市先行試點(diǎn)。第四，有極少數(shù)試點(diǎn)是具體部門的“緩兵之計(jì)”，當(dāng)改革呼聲很高，來自上下的壓力很大時(shí)，先說開始“試點(diǎn)”緩解壓力，再視情況決定后續(xù)政策。第五，還是在部門層面，有極少數(shù)試點(diǎn)是“設(shè)租”的一種方式。這種試點(diǎn)往往內(nèi)置優(yōu)惠政策，或者具有政績(jī)顯示度，部門有試點(diǎn)決定權(quán)，就會(huì)有地方前來“尋租”。

概括一下，試點(diǎn)能夠積累經(jīng)驗(yàn)、測(cè)試效果、突破障礙和緩沖壓力，是推進(jìn)改革的有效途徑。試點(diǎn)中也存在一些問題，不過迄今不算主流。近幾年政府推進(jìn)“放管服”力度很大，部門的權(quán)力消減了不少，極少數(shù)部門似乎有通過“試點(diǎn)”來“設(shè)租”的跡象，希望不要形成新的勢(shì)頭。

學(xué)術(shù)界的意見有較強(qiáng)助推力

當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見時(shí)，決策層往往會(huì)認(rèn)真傾聽和對(duì)待。記得1999年起草十五屆四中全會(huì)國(guó)有企業(yè)改革文件時(shí)，研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者個(gè)人寫給起草組的研究報(bào)告、意見和建議有上百份，絕大多數(shù)都認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革必須有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他類型企業(yè)相競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)“意見包”對(duì)改革決策產(chǎn)生了重要影響。另外，有些情形相對(duì)少見，專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)部門感到對(duì)事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握，此時(shí)學(xué)者們分析透徹的專業(yè)性建議會(huì)起到重要作用。例如，有一段時(shí)間某種形態(tài)的學(xué)術(shù)誠(chéng)信問題成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的大問題，在國(guó)際上也造成不好的影響。但問題的性質(zhì)和程度都不易判斷，相關(guān)部門一時(shí)沒有定論，甚至有“放過”的跡象。清華大學(xué)的薛瀾教授對(duì)問題做了深入分析，認(rèn)為需要認(rèn)真處理，并提出了工作建議，切實(shí)推動(dòng)了相關(guān)工作。還有一種情形，就是當(dāng)各方面呼聲很高，要求制定某種脫離實(shí)際、不可持續(xù)的福利政策時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有時(shí)會(huì)提出質(zhì)疑，這種意見也容易被決策者重視和接受。

近些年來，隨著信息公開程度的提高和網(wǎng)絡(luò)普及后公眾表達(dá)意見的渠道增多，學(xué)者們的意見經(jīng)常受到批評(píng)質(zhì)疑。例如在醫(yī)療改革過程中，不少經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)方面的專家不同意將基本保障水平定得高，不同意將報(bào)銷比例提得過高，就被批評(píng)為缺乏對(duì)患者的同情心。現(xiàn)在似乎有一種傾向，專家們表達(dá)觀點(diǎn)時(shí)更加謹(jǐn)慎和隱晦，或者用“兩方面”來平衡。記得有一個(gè)重要問題，幾位專家都有明確意見，但公開講時(shí)都講“兩方面”，我問他們的意見是“既要……，也要……”，還是“既要……，還要……”，或者是“既要……，更要……”，他們想了想說是“既要……，更要……”，由此表達(dá)了他們的傾向性。

確定政府干預(yù)是否合理并不容易

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開放，是我們40年繁榮的源頭。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此調(diào)控的必要性強(qiáng)于穩(wěn)定發(fā)展的國(guó)家。特別是GDP競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府，既有不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動(dòng)力和能力，能夠助推企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)并增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力。就連阿里巴巴、騰訊、百度這些今日的巨型企業(yè)，成長(zhǎng)初期也得到過地方政府的諸多支持。

外資企業(yè)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)就很有意思，它們長(zhǎng)期受到地方政府較多有形與無形的關(guān)照，彼時(shí)并未指認(rèn)這種做法不符合市場(chǎng)規(guī)則。最近幾年我們強(qiáng)調(diào)內(nèi)外資平等待遇，一些外商就抱怨中國(guó)投資環(huán)境惡化。我暗自想他們以前“找市長(zhǎng)”就能搞定的訴求，今日也要按程序辦理了。雖然投資環(huán)境還需要進(jìn)一步改善，但這種內(nèi)外資平等的原則沒有錯(cuò)。過去幾十年，形勢(shì)發(fā)展變化很快，后來人們指責(zé)的“壞”的政策往往是那些實(shí)施過久的“好”的政策。所以原則上講政府干預(yù)要合理是對(duì)的。但是在每一件具體問題的處理上，有時(shí)候界線并不清楚。

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