溫州閑置宅基地和閑置農(nóng)房激活思考

葉蘇達

浙江省溫州市作為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)和改革前沿實踐地區(qū)，在推動農(nóng)村改革中做了大量工作，特別是探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用方面，取得了一定的成效。當前溫州市正在推進閑置宅基地和閑置農(nóng)房“雙激活”改革，這對加快盤活農(nóng)村閑置資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、推動共同富裕具有十分重要的意義。

一、背景基礎

近年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置問題日益突出。據(jù)不完全統(tǒng)計，溫州市現(xiàn)有閑置農(nóng)房11.3 萬幢，閑置率達到14.7%，有流轉(zhuǎn)意向的為4.3 萬幢，占閑置總額的38.4%。全市宅基地、農(nóng)房閑置的主要原因是數(shù)據(jù)不全、底數(shù)不明，導致盤活利用困難。目前大部分縣（市、區(qū)）尚未完成宅基地基礎信息調(diào)查，缺乏基礎數(shù)據(jù)庫，且資源規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間數(shù)據(jù)共享困難，資規(guī)部門原不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)、一戶一宅查詢系統(tǒng)、違法用地查詢系統(tǒng)等相關數(shù)據(jù)未能共享聯(lián)通，存在數(shù)據(jù)舊、數(shù)據(jù)缺、數(shù)據(jù)亂等問題。

2019 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)了《關于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，要求探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施。今年的浙江省委一號文件、溫州市委一號文件均要求探索宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度，建設農(nóng)房盤活一件事改革應用場景，盤活農(nóng)村閑置宅基地及閑置農(nóng)房。

二、改革思路

閑置宅基地和閑置農(nóng)房“雙激活”改革的總體要求：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金”改革思路，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地“三權分置”改革，探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房激活利用有效方法和路徑，建立健全依法取得、節(jié)約利用、權屬清晰、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范、監(jiān)督有力的新型農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用制度，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體增收和農(nóng)民致富，助推鄉(xiāng)村全面振興，加快高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)市域樣板。

改革中，要明確四點原則：一是堅持依法依規(guī)、改革創(chuàng)新。嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損底線，大膽發(fā)揚改革創(chuàng)新精神，積極穩(wěn)妥推進閑置宅基地和閑置農(nóng)房激活利用。二是堅持尊重意愿、保障權益。充分尊重農(nóng)民群眾的主體意愿，聽取農(nóng)民訴求，不搞“一刀切”強行推進，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權益，與集體經(jīng)濟發(fā)展充分結(jié)合、相互促進，實現(xiàn)多方共贏。三是堅持戶有所居、激活利用。堅持“一戶一宅”原則，完善權益保障，確保農(nóng)民“戶有所居”。發(fā)揮市場在資源要素配置中的決定性作用，充分激活利用農(nóng)村閑置資源。四是堅持試點先行、有序推進。各地要結(jié)合當?shù)貙嶋H，因地制宜，制定一村一策，梯度推進閑置宅基地和閑置農(nóng)房激活利用，避免無序激活，千村一面。

三、具體做法

（一）開展調(diào)查摸底。在總結(jié)龍港市農(nóng)村宅基地管理系統(tǒng)經(jīng)驗的基礎上，開發(fā)了《溫州市農(nóng)村宅基地基礎數(shù)據(jù)調(diào)查信息庫》，各縣（市、區(qū)）已經(jīng)開始宅基地和農(nóng)房基礎信息調(diào)查，重點圍繞閑置宅基地、合法閑置農(nóng)房、具有保持和使用價值的非法“一戶多宅”以及歷史上由村集體無償或低償提供形成的閑置用房（如原供銷社、糧站、學校、衛(wèi)生院、鄉(xiāng)政府等用房）等4 種類型，摸清全部宅基地和農(nóng)房區(qū)位、四至、權利主體和利用情況等信息，建立宅基地和農(nóng)房專項數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)與市縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心數(shù)據(jù)庫共享運用。完善宅基地資格權登記臺賬和農(nóng)房確權登記發(fā)證工作。

（二）創(chuàng)新激活方式。各縣（市、區(qū)）按照試點的安排，選擇幾種方式開展探索。

1.開展宅基地調(diào)劑。制定出臺宅基地調(diào)劑管理辦法，在確保“戶有所居”的前提下，積極引導權利人通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈與等方式將閑置宅基地和閑置農(nóng)房自愿調(diào)劑給符合條件的本村集體經(jīng)濟組織成員或由村級組織統(tǒng)一回購，優(yōu)先用于滿足本村集體經(jīng)濟組織成員戶有所居。在國家宅基地制度改革試點地區(qū)，可以探索經(jīng)調(diào)劑出讓方村集體經(jīng)濟組織通過民主議定程序同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）備案，允許符合“一戶一宅”條件的且本村無法落實宅基地的農(nóng)戶跨村進行調(diào)劑。

2.自愿有償退出。在堅持自愿有償?shù)那疤嵯拢龑нM城落戶農(nóng)民和合法繼承的非本集體經(jīng)濟組織成員有序退出其宅基地；對歷史原因形成的“一戶多宅”和超標準宅基地依法依規(guī)分類處置，引導自愿退出；依法回收房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地。創(chuàng)新退出方式，鼓勵農(nóng)民以貨幣騰退、房屋置換、以地養(yǎng)老、入股分紅等形式將宅基地退還村集體經(jīng)濟組織。推廣安置面積定量不定位辦法，積極探索“地票”“房票”等不同補償政策。

3.農(nóng)民集中建房。結(jié)合新一輪國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)一優(yōu)化村莊布局，科學劃定宜建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)，引導高山遠山、地質(zhì)災害、交通困難、生態(tài)移民區(qū)農(nóng)戶，向縣域中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村集中建房。對集中建房指標實行市縣統(tǒng)籌單列管理，建設用地可以為國有性質(zhì)或集體所有性質(zhì)。鼓勵農(nóng)民將原宅基地進行土地復墾，復墾后置換的建設用地指標優(yōu)先用于農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公益性基礎設施建設用地，節(jié)余部分可作為當?shù)爻青l(xiāng)建設用地增減掛鉤指標使用。

4.聯(lián)合合作建房。鼓勵村集體經(jīng)濟組織成員之間在依法依規(guī)的前提下，共同申請新建房屋，聯(lián)合建房。允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員與符合宅基地建房審批條件的農(nóng)戶，在不改變農(nóng)村集體土地所有權的基礎上，利用宅基地合作申請新建、改建、擴建房屋。允許合作建房人可依法將戶籍遷至房屋所在村，獲得一定期限的房屋使用權，宅基地使用權和房屋所有權仍屬于農(nóng)戶。建房用地面積和建筑面積按農(nóng)村個人建房審批標準執(zhí)行。加強合作建房監(jiān)管力度，嚴格禁止利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。

5.完善流轉(zhuǎn)機制。在確保“戶有所居”前提下，探索宅基地“三權分置”，逐步放活宅基地使用權，適當擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，探索通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多元方式流轉(zhuǎn)宅基地和農(nóng)房，盤活閑置資源，增加農(nóng)民和集體財產(chǎn)性收入；建立完善地隨房走、房隨業(yè)轉(zhuǎn)機制，制定縣域內(nèi)宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)程和權益保障辦法。在國家宅基地制度改革試點地區(qū)，允許合法取得的宅基地在縣域范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓給符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。

（三）推行集中收儲。鼓勵村集體在集體經(jīng)濟組織成員自愿基礎上依法收儲閑置宅基地、合法閑置農(nóng)房、歷史上由村集體無償和低償提供形成的閑置用房。針對不符合法律法規(guī)規(guī)定，但又具有保存和使用價值的“一戶多宅”等房屋，探索由有關部門依法處置后，移交村集體統(tǒng)一管理。各縣（市、區(qū)）要制定集中收儲管理細則，合理設置收儲利益分配辦法，支持各類強村公司、國有平臺參與閑置宅基地和閑置農(nóng)房的集中收儲。

（四）建立流轉(zhuǎn)平臺。建立市、縣兩級統(tǒng)一的互聯(lián)互通、運行規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，開設閑置宅基地和閑置農(nóng)房信息發(fā)布網(wǎng)，統(tǒng)一對外信息披露、招租拍賣、公開競價，切實發(fā)揮交易中心在對接市場、配置資源方面的積極作用。鼓勵有資質(zhì)的農(nóng)村產(chǎn)權中介評估機構開展農(nóng)村產(chǎn)權中介評估，推動閑置宅基地和閑置農(nóng)房進入縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心集中交易。市縣兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、資規(guī)部門要支持各級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心建設，依法依規(guī)為流轉(zhuǎn)主體辦理宅基地和農(nóng)房使用權流轉(zhuǎn)的有效證明。

（五）積極開發(fā)利用。鼓勵村集體通過多種形式激活閑置宅基地和閑置農(nóng)房。加強規(guī)劃引領，制定科學合理的開發(fā)利用計劃，通過增減掛鉤、土地整治、成片改造、統(tǒng)一租賃、作價入股、統(tǒng)籌入市等形式對閑置宅基地及農(nóng)房進行盤活利用。要大力發(fā)展項目招引，積極吸引社會資本通過獨資、合資、合作等方式參與流轉(zhuǎn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房，培育鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、來料加工等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。