成渝世界級機場群的建設路徑探究

彭科

摘? ?要：自從國家確立建設成渝世界級機場群的目標以來，無論是國家戰略層面，還是有關學術領域，都還沒有形成一個關于成渝世界級機場群建設路徑的統一認識，因而成渝世界級機場群的建設路徑一直尚未清晰。首先通過梳理成渝世界級機場群的建設目標，再緊密結合成渝城市群內各機場的地理位置分布、運營現狀和面臨的問題與挑戰，從而探究出一條以國家規劃的實施為基礎促進地方政府的政策合作，以成渝城市規劃的實施為基礎建立區域國際門戶，以成渝交通規劃的實施為著力點完善綜合交通運輸網絡的成渝世界級機場群建設路徑。

關鍵詞：成渝地區;世界級機場群;航空運輸業

中圖分類號：F562.3? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.01.006

文章編號：1009-6922（2022）01-41-17

一、引言

航空運輸作為成渝地區雙城經濟圈建設的重要引擎引起了國家和有關部門的高度重視。2021年，中共中央、國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》首次將京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝地區雙城經濟圈4個地區作為同一“極”，按照“極”“組群”“組團”之間的交通聯系強度，打造由主軸、走廊、通道組成的國家綜合立體交通網主骨架[1]。2021年3月1日，中國民用航空局副局長董志毅在國新辦就落實《國家綜合立體交通網規劃綱要》的新聞發布會上明確表示，未來將重點建設京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝世界級機場群[2]。然而時至目前，無論是國家層面，還是有關學術領域，都還沒有形成一個關于成渝世界級機場群建設路徑的統一認識，因而成渝世界級機場群的建設路徑也尚未清晰，故本文旨在針對成渝地區航空運輸業的發展現狀和面臨的挑戰，根據國家和成渝兩地的有關規劃探究成渝世界級機場群的建設路徑，以供參考。

二、成渝世界級機場群的空間依托與建設目標

機場群是城市群中重要的基礎設施，世界級機場群往往與世界級城市群相伴相生[3]。故首先通過梳理當今世界五大世界級城市群及其世界級機場群的衍生關系（詳下文圖1），再根據中國的具體國情和成渝有關規劃，確立成渝世界級機場群的空間依托和建設目標。

（一）當今世界五大世界級機場群

自從法國學者簡·戈特曼提出關于世界級城市群的定義并獲得全球公認以來[4]。當今世界獲得普遍承認的五大世界級機場群分別是：以美國紐約、美國芝加哥、英國倫敦、日本東京、法國巴黎為核心的世界級機場群[5]。五大世界級城市群與五大世界級機場群的衍生關系如圖1所示[6]。

（二）成渝城市群是成渝世界級機場群的空間依托

基于世界級城市群與世界級機場群的衍生關系，不難發現當前世界級機場群的功能定位主要是服務于世界級城市群的發展需求，世界級城市群是世界級機場群產生的充分條件。那么以此類推，成渝世界級機場群的建設應依托于成渝世界級城市群，不過目前在國內符合世界級城市群定義標準并獲得世界普遍承認的世界級城市群只有長江三角洲城市群[6]。因此成渝世界級機場群在現階段還需根據中國國情，依托于成渝城市群進行規劃建設。根據《成渝城市群發展規劃》，成渝城市群的空間范圍如圖2所示[7]。

成渝城市群位于國家西南腹地，東承湖北、湖南、貴州，西經康巴要道入青海、西藏，北通陜西、甘肅，南連貴州、云南，更是“一帶一路”和長江經濟帶的重要節點。成渝城市群內經濟發展水平總體較高、城鎮體系日趨健全、經貿往來不斷密切，具備得天獨厚的區域優勢和開發優勢[8]。因此本文認為就世界級城市群的定義（詳圖1）來看，成渝城市群目前雖然尚不具備世界級城市群的資格和條件，但可以根據現階段國家有關規劃的具體國情將成渝城市群作為成渝世界級機場群規劃建設與發展的空間重要依托和空間必然依托。

（三）成渝世界級機場群的建設目標

自2011年《成渝經濟區域規劃》發布以來，梳理、總結國家戰略規劃發現，成渝世界級機場群的目標規劃探索路徑如圖3所示”[1，7，9-10]。

從圖3可以看出，當前成渝世界級機場群的建設目標主要是提升以成都、重慶為“核心”的雙城經濟圈在全球的配置力、輻射力、影響力和競爭力，使成渝地區雙城經濟圈、成渝城市群分別成為世界城市網絡體系中重要的經濟圈和城市群。

在全方位開放型經濟發展的新趨勢下，成渝地區雙城經濟圈、成渝城市群將由內陸走向門戶、由后方走向前沿。成都、重慶作為成渝地區雙城經濟圈成渝城市群的核心節點，作為“一帶一路”和長江經濟帶的重要節點，具有天然的區位優勢。成都、重慶作為“核心”，以成渝城市群為依托，通過機場群的建設發展，積極挖掘航空運輸潛力，借助航空運輸不斷拓展外部需求空間，提升全球資源整合能力，從而輻射帶動區域發展、提升區域及國家競爭力。

三、成渝城市群航空運輸業的發展現狀與挑戰

緊緊圍繞成渝世界級機場群的建設目標，探究成渝世界級機場群的建設路徑，首先需要弄清當前成渝城市群航空運輸業的發展現狀以及面臨的挑戰。

（一）成渝城市群的機場分布和運營現狀

截至目前，成渝城市群內共有民用機場10個。根據對中國民用航空局發展計劃司發布的民航機場生產統計公報及其附件進行整理統計[11-15]。 成渝城市群各機場基本信息和近五年的主要業務指標詳見表1，成渝城市群各機場主要業務指標占全國民航機場年度主要業務指標的比例詳見表2，另因成都天府機場于2021年6月下旬正式通航，截至目前運營時間不足半年，故未對其業務指標進行統計。

受歷史原因的影響和經濟發展的驅動，成渝城市群內目前共運營著10個機場。其中，以成都市為核心的15個市（州）共有民用機場7個，以重慶中心城區為核心的27個區（縣）共有民用機場3個，結合表1及相關機場官方發布信息可梳理、總結出成渝城市群各機場的經營現狀如下：

1.成都雙流機場，2016—2019年期間的三大運營指標增長較快，年度旅客吞吐量穩居全國第4位，貨郵吞吐量和飛機起降架次分別位居全國第5位和第6位，受新冠肺炎疫情和國內外經濟下行壓力的雙重影響，2020年的三大運營指標分別高居全國第2位、第7位和第4位。

2.綿陽南郊機場，近5年年度旅客吞吐量穩居全國第49位;貨郵吞吐量最佳排名是全國第59位;飛機起降架次最佳排名是全國第11位，具備一定的航空運輸發展潛力。

3.瀘州云龍機場，自2018年9月通航運營以來發展迅猛，旅客吞吐量年增長率達196.7%;貨郵吞吐量年均增長率達265.8%;飛機起降架次年均增長率達306.6%。目前該機場已成為川滇黔渝結合部的區域航空運輸中心，同時也是西部重要的區域樞紐機場[16]。

4.南充高坪機場，2016—2018年間實現了三大運營業務指標的較快增長;受新冠肺炎疫情和國內外經濟下行等不利因素的影響，2019—2020年間，該機場在主要運營指標持續下滑的情況下，全國排名卻得到提升，說明高坪機場在國際、國內航空運輸產業低迷的大背景下取得了較好的業績。

5.宜賓五糧液機場，自2019年底通航運營以來，在短短1年時間內便實現年度運輸旅客913093人次，運輸貨郵5467.109噸，飛機起降10245架次，具備相當好的航空運輸發展前景。

6.達州河市機場，在機場停機位和通航航線偏少的情況下，近5年的旅客吞吐量居于全國第94位至119位之間，貨郵吞吐量居于全國第73位至108位之間，飛機起降架次居于全國第121位至144位之間。根據當前的運營表現來看，河市機場在基礎設施建設、航線開辟和業務拓展領域都有很大的發展空間。

7.重慶江北機場，2016—2020年間的三大運營業務指標表現亮眼，在全國機場吞吐量排名中，年度旅客吞吐量由全國第9位上升至第4位，貨郵吞吐量由全國第11位上升至第8位，飛機起降架次由全國第8位上升至第6位，在西南地區乃至全國范圍內發揮著越來越重要的航空運輸服務角色。

8.重慶萬州五橋機場，近5年的三大運營指標最高紀錄分別為1151410人次、2501.717噸、25310架次，最佳排名分別為第84位、第81位、第75位。

9.重慶黔江武陵山機場，2016—2020年間年度旅客吞吐量從153443人次增至395003人次，年均增長近6.04萬人次;貨郵吞吐量從78.338噸增至354.272噸，年均增長近68.98噸。

除以上9個機場外，2021年6月正式通航的成都天府機場雖運營時間較短，卻已開辟多條國內國際航線，通達多個國際國內城市。

目前依據成渝城市群內各機場的航空運輸主要運營業務指標來看，各機場的業務量在2019年之前均呈穩步上升趨勢，2019年之后，受新冠肺炎疫情、全球經濟下行、國際國內航空運輸市場行情低迷等不利因素影響，2019—2020年各個機場的運營指標均有所下滑。但是在這種大背景下，成渝城市群內各個機場的業務指標在全國排名依舊相對穩定，其中成都雙流機場、綿陽南郊機場、瀘州云龍機場、達州河市機場、重慶江北機場、萬州五橋機場、黔江武陵山機場的部分運營業務指標排名還不同程度地上升。這表明在市場行情較好時，成渝各機場均充分抓住了市場機遇，實現了較高速率增長;在市場行情低迷時，成渝各機場表現出了良好的生存能力和市場競爭能力。

據表2顯示，2016—2020年間，成渝城市群內各機場的三大運營業務指標與全國民航機場三大運營業務指標之間的占比：旅客吞吐量由8.52%上升至9.78%，貨郵吞吐量由6.55%上升至6.59%后又于2020年回落至6.55%，飛機起降架次由9.06%上升至9.32%。以上數據，既表明成渝城市群各機場的航空運輸業務在全國民航機場中持續保持著穩中有進的發展節奏，也表明成渝城市群各機場在全國民航機場的航空運輸地位越來越重要。

綜上所述，成渝城市群內各機場表現出良好的市場生存力、航空運輸力、行業競爭力和巨大的開發潛力，成渝城市群也為各機場提供了相對穩定的航空運輸市場，成渝城市群為成渝世界級機場群的建設與發展提供了可靠的空間依托。

（二）成渝城市群內各機場面臨的問題與挑戰

根據成渝城市群內各機場的分布以及2016—2020年三大運營業務指標來看，各機場雖然表現出了良好的市場生存力、航空運輸力、行業競爭力和巨大的開發潛力，但也面臨著一些問題與挑戰。

1.城市群內各機場缺乏整體規劃。受機場屬地化改革的影響，成渝城市群內各機場的行政關系互不隸屬，層級之間的多層隔離造成協調工作滯后、效率較低[17]。 另外， 在市場經濟條件下，各機場均制定了自己的發展戰略，功能定位趨同，一定程度上影響了域內各機場的統籌協調和長遠規劃。再加之屬地化改革使機場與地方政府的聯系越來越緊密，而地方政府主管部門出于本地區經濟社會發展特別是自身利益的考量，不可避免地要對機場運營進行必要的行政干預。有的干預在小范圍內看可能是件大好事，但如果放大范圍極有可能成為統一區域航空運輸市場和諧發展的障礙[18]14-15。 成渝城市群的航空業缺乏整體規劃， 從而抑制了各機場相互間的合作共贏。

2.城市群內機場吞吐量呈兩極分化。根據表1的數據整理，成渝城市群內各個機場的兩大年度運營業務指標（旅客吞吐量、貨郵吞吐量）與城市群內機場的兩大年度運營業務指標（旅客吞吐量、貨郵吞吐量）占比詳見表3。由于成渝城市群內各機場之間各自為政，各機場服務范圍相互重疊，彼此之間經常成為競爭對手，這對成渝城市群航空業的發展產生了較大影響[18]15。航空業務量主要聚集在以雙流機場、江北機場為首的核心大機場。其中，雙流機場、江北機場的航空運輸業務量在成渝城市群內占據較大比重。雙流機場的旅客吞吐量占區域業務總量的50.12%～53.66%，貨運吞吐量占比更是在59.34%～62.82%之間;江北機場的旅客吞吐量占區域業務總量的40.75%～41.83%，貨運吞吐量占比在35.79%～39.04%之間。雙流和江北兩個機場的旅客吞吐量占區域業務總量的91.80%～95.49%，貨運吞吐量占比更是在98.38%～98.64%之間。除兩大核心機場外的其他周邊中小機場的客貨業務量占比始終在低位徘徊，綿陽南郊機場的旅客吞吐量占比長期不足4%，貨郵吞吐量占比不足1%;瀘州云龍機場、南充高坪機場、達州河市機場、萬州五橋機場的旅客吞吐量占比、貨郵吞吐量占比均長期不足1%;黔江武陵山機場的貨郵吞吐量占比更是只有0.01%～0.03%。成渝城市群內各機場的航空運輸業務發展兩極分化非常嚴重。

3.城市群內各機場之間的競爭程度逐年加強。赫爾芬達爾—赫希曼指數（也稱為HHI指數）是一種測量產業集中度的綜合指數，該指標一般介于0到1之間，其變化趨勢反映了絕對及相對集中度的程度，體現了企業數量對行業集中度的影響，同時反映了行業中不同企業間的規模差別。HHI值越趨近于1，表明市場壟斷程度越高。HHI值由同一行業中各企業市場份額的平方相加而得[18]15。 依照表3中成渝城市群內各機場的旅客吞吐量占比、貨郵吞吐量占比計算出2016—2020年成渝城市群內機場的航空運輸市場集中度絕對指標（見表4）。

由表3可知，成都雙流機場、重慶江北機場的業務占比在成渝城市群機場中占據著絕對優勢，但是根據表4可知成渝城市群內機場的旅客吞吐量HHI值在2018年雖有小幅回升，貨郵吞吐量HHI值在2017年雖有小幅回升，但從2016—2020年總體來看依舊呈下降趨勢。這表明雖然成都雙流機場、重慶江北機場在成渝城市群內的市場優勢明顯，但是其它機場的競爭力和市場占比也在逐漸提升，遂與成都雙流機場、重慶江北機場爭奪市場份額，成渝城市群內機場之間的競爭程度在逐漸加強。

4.航線結構不合理。由表1可知成渝城市群內各機場的旅客吞吐量在2016—2019年期間實現了穩步增長，2019年度各機場的旅客吞吐量達到近5年內旅客吞吐量指標的峰值。但是隨著新冠肺炎疫情的發生，截至目前國際國內各航空公司都根據疫情防控需要相應縮減了部分航班，停航了部分航線和一些城市。目前，成渝城市群內各機場的旅客吞吐量依舊未能恢復到2019年的同期水平。本文以成渝城市群內各機場旅客吞吐量指標表現最佳的2019年作為航線結構統計時間點，根據variflight航線圖整理統計2019年度成渝城市群各機場的國際國內直飛航線結構（見表5）。因宜賓五糧液機場于2019年12月才實現正式通航，故未將其統計在內。

據表5顯示，2019年在成渝城市群各機場中，成都雙流機場、重慶江北機場的國內直飛航線占比為67.05%;除萬州五橋機場開通少量國際航線外，其他周邊機場均未開通國際直飛航線，雙流機場、江北機場的國際直飛航線占比為98.29%。如此高占比的國際、國內直飛航線量使得雙流機場和江北機場在成渝城市群的航空運輸業務中處于絕對的主導地位。

據“variflight航線圖”發布的信息顯示，2019年雙流機場通航城市為203個，江北機場通航城市為178個[19]。 但是成都、 重慶作為成渝城市群核心城市、作為“一帶一路”重要節點城市，雙流機場、江北機場作為核心機場仍舊未能與“一帶一路”沿線一些重要節點國家如文萊、伊朗、科威特、巴林、希臘、塞浦路斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、波蘭、克羅地亞、羅馬尼亞等建立直飛航線聯系，其作為國際重要戰略門戶的輻射力和通達力還稍顯不足。

5.機場與城市及區域的交通銜接不足。根據連接區域的不同，機場綜合交通樞紐的銜接網絡可以分為市中心和城市圈兩個層次。機場一般通過地鐵（有軌電車）或公交銜接城市中心區，通過引入鐵路、城際軌道交通、長途客運等公共交通方式與周邊城市及區域建立聯系，自身形成一個多層次的對外交通樞紐。目前成渝城市群內各機場與城市中心及區域的交通銜接現狀如表6所示。

由表6可以看出，成渝城市群內各機場與城市及區域的交通銜接水平參差不齊，成都雙流機場和重慶江北機場的市內、市外連接度雖然較為緊密，但是這種連接主要是依托部分城市的鐵路、客運站點進行銜接，也使得成渝城市群內部城市及區縣到目前為止未能與核心機場建立直接的交通銜接關系。綿陽、瀘州、南充、宜賓、萬州、黔江等地的機場受地方經濟和發展限制，其機場交通主要依靠公共交通解決，而且其機場交通運營范圍一般也僅限于機場和主城區之間。

四、成渝世界級機場群的建設路徑

結合上文中成渝世界級機場群的建設目標，再根據成渝城市群內各機場的分布、運營現狀和面臨的問題與挑戰，結合國家和成渝地區有關規劃，探究成渝世界級機場群的建設路徑。

（一）以國家規劃的實施為基礎促進地方政府的政策合作

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出：“以促進城市群發展為抓手，全面形成‘兩橫三縱’城鎮化戰略格局。優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群。”[20]這種優化提升旨在“建立健全城市群一體化協調發展機制和成本共擔、利益共享機制，統籌推進基礎設施協調布局、產業分工協作、公共服務共享、生態共建環境共治。優化城市群內部空間結構，構筑生態和安全屏障，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群”[20]。因此，應以國家“十四五”規劃為契機，推動政府形成合力跨區域發展民航。

1.打破行政區域及管理體制界限。成渝城市群內各地政府及其上級政府應按照國家“十四五”規劃的要求，對成渝城市群各地政府的行政組織與權力結構進行相應尺度的重組，打破現有市域和部門的行政邊界，形成合理的城市群管理機制和治理模式[21]。研究制定民航跨區域規劃建設和加強客貨運營管理的相關政策，在區域層面突破“屬地化”規劃體系，健全城市群內各城市參與和實施民航規劃的協商機制，從而促進成渝城市群機場規劃、建設和運營一體化。

2.設立跨行政區的民航運營機構。城市群內民航交通運輸一體化必然會引發關于跨行政區的航空基礎設施建設、使用與管理的公共問題，以“屬地化各自為政”的管理方式必然會因為各種權限、政策、利益考量而使得一體化難以為繼。因此，應設立跨行政區的民航運營機構，在民航基礎設施的互聯互通上打破行政邊界，把分屬各地的機場在運營體制機制上協同起來。

（二）以成渝城市規劃的實施為基礎建立區域國際門戶

《成都市國際化城市建設2025規劃》提出，到2025年將成都建設成為內陸開放門戶城市、亞洲內陸綜合性經濟中心城市、國際交往中心城市、國際創新型城市、國際生態宜居城市[22]。《重慶市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，在“十四五”規劃期間將重慶建設成為西部國際綜合交通樞紐并積極參與國內國際雙循環[23]。成渝機場群可借助成都、重慶兩市積極推動國際城市和國際國內雙循環建設的契機建設區域國際門戶。

1.鞏固區域航空樞紐地位大力開辟國際航線。鞏固成都雙流機場、重慶江北機場的區域航空樞紐地位，加快開辟成都天府國際機場國內國際航線，同步推進開辟成都雙流機場、成都天府機場、重慶江北機場與長江經濟帶節點城市之間的客貨直飛航線，同步推進開辟四川、重慶兩省市內其他機場與雙流機場、天府機場、江北機場之間的客貨直飛航線。以“一帶一路”沿線國家和地區為重點，大力拓展國際（地區）航線，完善4小時航程的亞洲航線網絡，加密10小時航程的洲際航線，開發10小時以上航程的跨洋洲際遠程航線，構建“國際多直達、國內滿覆蓋”的航空運輸體系。

2.加快民航樞紐與國際性區域鐵路樞紐的銜接。2020年，《國家發展改革委關于促進樞紐機場聯通軌道交通的意見》指出：“加強樞紐機場與軌道交通的互聯互通是擴大機場輻射范圍，提升航空服務水平和樞紐運營效率，加快構建現代化綜合交通運輸體系，是推動基礎設施高質量發展的重要舉措。”[24]

（三）以成渝交通規劃的實施為著力點完善綜合交通運輸網絡

依照《中歐班列建設發展規劃（2016—2020年）》，我國到2020年要形成西、中、東三大中歐鐵路運輸通道[25]，并在三大通道沿線按照鐵路“干支結合、樞紐集散”的班列組織方式，在內陸主要貨源地、主要鐵路樞紐、沿海重要港口、沿邊陸路口岸等地規劃設立一批中歐班列樞紐節點（即內陸主要貨源節點、主要鐵路樞紐節點、沿海重要港口節點、沿邊陸路口岸節點）。西、中、東三大通道在我國境內的樞紐節點城市分布詳見圖4，中歐班列樞紐節點城市及其功能特征詳見圖5。

成都、重慶是中歐班列樞紐節點，應打通成渝機場群與中歐國際鐵路之間的有效銜接，構建面向中亞、 西亞和歐洲的貿易快速通道[26]。 西向重點與喀什、阿拉山口、霍爾果斯等邊境口岸城市銜接;北向重點與哈密、包頭、二連浩特等邊境口岸城市銜接;東向重點與丹東、圖們、集安、綏芬河、佳木斯、黑河等邊境口岸城市銜接;南向重點與麗江、大理、南寧等城市銜接;加大對西安、蘭州、烏魯木齊、武漢、鄭州、石家莊、集寧、杭州、合肥、徐州、天津等重要節點城市的客貨運輸航線航班安排力度。加大成都雙流機場、成都天府機場、重慶江北機場與中歐班列內陸主要貨源節點城市、主要鐵路樞紐節點城市、沿海重要港口節點城市、沿邊陸路口岸節點城市之間的通航力度和航班密度，從而推動成渝機場群、成渝雙城經濟圈、成渝城市群與邊境口岸城市和中歐鐵路通道國內重點節點城市之間的聯系，促進成渝民航樞紐與國際性區域鐵路樞紐的銜接。

以《成渝雙城經濟圈綜合交通運輸發展規劃》的實施為著力點，對外加強成渝城市群各機場與對外運輸大通道的銜接，使機場客貨運輸能借由對外運輸大通道通達長江中游城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區，對接中國—中南半島國際經濟走廊、孟中印緬國際經濟走廊、中蒙俄國際經濟走廊，提升成渝城市群各機場的遠程輻射力;對內加強成渝城市群各機場與城際交通網、都市圈通勤交通網的銜接，基本形成成渝“雙核”之間、“雙核”與周邊區域中心地市之間的1小時交通圈、通勤圈，提升成渝城市群各機場的短程運輸效率。

五、結語

成渝世界級機場群作為成渝地區雙城經濟圈、成渝城市群建設發展的重要引擎引起了國家和有關部門的高度重視，以國家“十四五”規劃的實施為基礎促進地方政府的合作，打破行政區域及管理體制界限、設立跨行政區的民航運營機構，協同確立成渝城市群各機場的功能定位、規劃布局和運營目標;以成渝有關城市規劃的實施為基礎建立區域國際門戶，鞏固區域航空樞紐地位，大力開辟國際航線，加快民航樞紐與國際性區域鐵路樞紐的銜接;以《成渝雙城經濟圈綜合交通運輸發展規劃》的實施為著力點加強成渝城市群內各機場與成渝雙城經濟圈對外運輸大通道、城際交通網、都市圈通勤交通網的銜接。從而解決成渝城市群內各機場面臨的困難與挑戰，積極挖掘航空運輸潛力建設成渝世界級機場群，借助航空運輸不斷拓展外部需求空間，提升全球資源整合能力，輻射帶動區域發展、提升區域及國家競爭力。

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