推進產業轉型升級示范區建設邁入新階段

張慶杰　曹忠祥

近日，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部和國家開發銀行等5部門發布了《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》（以下簡稱《實施方案》），《實施方案》作為《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》的配套政策文件，準確把握我國老工業城市和資源型城市振興發展的階段性特征，聚焦推進產業轉型升級示范區建設，統籌謀劃相關措施，總體思路與國家創新驅動發展戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略相適應，有利于推進示范區城市產業基礎高級化和產業鏈現代化，有利于建成一批特色鮮明的先進制造業基地和區域性中心城市，有利于推動形成優勢互補高質量發展區域經濟布局。《實施方案》的出臺實施標志著產業轉型升級示范區建設進入了新階段。

一、承前啟后，示范區建設取得階段性成果

2016年，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、自然資源部、國家開發銀行等五部門聯合印發了《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》，“十三五”時期，分兩批在具備條件的老工業城市和資源型城市支持建設了20個產業轉型升級示范區。過去的五年來，示范區建設采取了一系列有效舉措，已經形成了較為完整的政策體系，取得了顯著的成效。2020年，結合年度評估和獎懲激勵，國家五部門發布《關于產業轉型升級示范區建設2020年度評估結果及下一步重點工作的通知》，明確了“十四五”時期重點支持建設的產業轉型升級示范區，并增設河北正定高新技術產業開發區、山西清徐經濟開發區等20個重點支持的縣城產業轉型升級示范園區。

（一）多措并舉，形成合力

圍繞示范區建設有關部門出臺實施了多項舉措，有力推進了示范區的發展。一是出臺示范區年度評估管理辦法、表揚激勵實施辦法、專項資金管理辦法等，逐步建立了支持政策、改革創新、年度評估、獎懲激勵相結合的閉環政策體系和長效工作機制。二是加大政策資金支持力度，下達中央預算內投資超過50億元，支持建設10個國家創新型產業集群、18個新興工業化產業示范基地，支持6個省（市、區）開展城鎮低效用地再開發試點。三是開展年度評估并給予政策傾斜，先后推薦國務院表揚激勵57個城市，對于年度評估優秀的示范區、示范園區、示范項目給予通報表揚，并且增加資金安排比例。四是組織現場經驗交流，先后在四川自貢、湖北黃石、山東淄博、山西長治召開四屆現場經驗交流活動，促進互學互鑒，交流示范區建設經驗和做法。

（二）先行先試，成果豐碩

“十三五”時期，示范區城市搶抓機遇、奮發有為，以轉型發展為引領，以產業結構調整和城市更新改造為重點，統籌推進創新能力提升、實體經濟發展、生態環境修復和民生保障改善，有效激發了城市發展活力和內生動力，為全國工業城市轉型升級探索積累了一批可復制可推廣的經驗和做法。2021年9月，國家發展改革委等部門印發通知，推廣了示范區建設60條典型經驗做法。一是創新驅動轉型發展的引領者。示范區城市建設了10個國家創新型產業集群、18個新型工業化產業示范基地，建設了87個工程技術中心，促進創新驅動發展取得實效，高新技術企業數量增速達41.59%，高于全國26.9%的平均水平。二是推動新舊動能轉換的先行者。示范區城市鞏固提升了新能源、新材料、高鐵、船舶等高端制造領域全產業鏈競爭力，打造戰略性產業，構建全局性產業鏈。改造和淘汰了大量落后產能和低效產品，全面實施工業技術改造，裝備制造、能源化工、節能環保等優勢產業進一步向終端延伸，產業規模和效益穩步提升。三是發揮集聚輻射帶動作用的增長極。以增強綜合承載能力為導向，示范區城市綜合承載力和產業發展支撐力明顯提升，建設了一批區域性中心城市，推動區域經濟布局和國家城市空間結構調整優化。四是低碳綠色發展的探路者。示范區城市生態環境質量持續改善，PM2.5平均濃度改善幅度優于全國2個百分點，大連、徐州、萍鄉等城市一般工業固廢綜合利用率已超過90%。

在看到進展和成效的同時，也應該看到，示范區城市高質量發展尚存在一些困難和問題，突出的表現在創新投入偏低、城市綜合承載能力不強、環境治理欠賬較多等。“十四五”期間，需要實施更加積極有效的舉措，持續推進示范區加快轉型發展。

二、守正創新，推動新時代示范區高質量發展

《實施方案》深入貫徹落實國家“十四五”規劃《綱要》關于建設產業轉型升級示范區的要求，聚焦重點區域、重點領域、重點政策，注重發揮比較優勢，健全政策體系和長效機制，支持示范區城市協同推進產業結構調整、城市更新改造、綠色低碳轉型，持續增強內生發展動力，引領帶動全國老工業城市和資源型城市振興發展。

（一）把握原則，明確目標定位

《實施方案》在編制思路上，牢牢把握完整、準確、全面貫徹新發展理念，突進高質量發展的要求。一是著力推進創新驅動，通過創新能力和創新平臺建設，提高產品供給能力和供給質量，推動產業鏈再造和價值鏈提升。二是著力協調城鄉發展，充分發揮各地區比較優勢，優化區域功能布局和城鎮功能定位，促進區域協調發展。三是著力實現綠色轉型，建立綠色低碳的優勢產業，加快經濟結構和能源結構的轉型，提高資源利用效率和清潔水平，形成綠色、低碳、循環的經濟發展模式。四是著力推進開放合作，優化政策環境、發揮市場機制，實現統一高效的市場監管，打造服務型政府。五是著力保障改善民生，推動產業轉型升級、城市更新改造、綠色低碳轉型與民生保障相結合，更好發揮各級政府作用，更充分激發社會力量活力，更好實現社會效益和經濟效益相統一，加快建設先進制造業基地和區域性中心城市，持續提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（二）突出重點，細化實化措施

《實施方案》注重創新性、針對性和可操作性。一是注重保持政策連續性，延續了“十三五”期間國家對產業轉型升級示范區建設采取的行之有效的支持政策。同時，緊密銜接落實國家“十四五”規劃《綱要》的部署，加大政策扶持力度，著力增強示范區城市內生發展動力。二是突出重點內容。《實施方案》中聚焦推進示范區產業結構調整、城市功能提升、綠色低碳發展，重點從這三個方面對于“十四五”期間示范區建設進行了全面深入的部署。三是突出精準分類。《實施方案》立足各產業轉型升級示范區城市特點，銜接創新驅動發展戰略、制造強國戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略，落實碳達峰、碳中和工作要求，分類明確了各個城市在國家發展全局和區域發展中的功能定位。仔細閱讀可以看出，《實施方案》對于每個示范區城市的功能定位和重點任務都有明確表述，這有利于每個示范區都能明確在未來發展中的定位和任務。四是突出合力推進。《實施方案》明確了一批支持產業轉型升級示范區建設的含金量較高的政策，如繼續對真抓實干成效明顯的城市推薦國務院督查激勵，安排資金支持督查激勵城市和評估優秀城市項目建設，加大土地、創新、產業、金融政策支持力度等，將對示范區城市推進高質量發展產生巨大的推動作用。

（張慶杰，國家發展改革委國地所副所長。曹忠祥，國家發展改革委國地所區域戰略研究室主任）