新發展格局下鄭州都市圈的目標定位及實現路徑研究

吳旭曉

（河南省社會科學院 城市與環境研究所，河南 鄭州 450002）

一、引言

2020 年5 月23 日習近平總書記在全國政協經濟界聯組會上提出：“逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。構建雙循環新發展格局是黨中央在疫情防控常態化和經濟全球化遭遇逆流的大背景下，推動我國經濟高質量發展的重大戰略部署，2020 年7 月30 日召開的中央政治局會議指出，“要以新型城鎮化帶動投資和消費需求，推動城市群、都市圈一體化發展體制機制創新”。這意味著，未來中心城市向都市圈演變的過程仍會繼續，同時也對都市圈發展提出了更高的要求。

在這樣的背景下，工業基礎雄厚、創新創業人才薈萃以及金融、商貿、信息等高端服務業集中的鄭州都市圈，如何明確自身的目標定位，發揮自身的區位優勢，深挖自身的發展潛能，增強鄭州都市圈在國際國內的影響力，在融入雙循環新發展格局中搶占有利先機、發揮支撐作用，努力把鄭州都市圈打造成國內大循環的重要節點和國際國內雙循環的戰略銜接樞紐，就成為現代化新征程上鄭州都市圈高質量發展的重要戰略取向。

二、都市圈支撐和驅動雙循環發展的內在機理

暢通國內供需循環，需要加快構建完整的內需體系，而都市圈是助力內循環的重要突破口。從先發國家和地區發展進程看，城鎮化率超過50%后是都市圈形成和發展的窗口期，都市圈將有效發揮投資和消費的倍增效應，從而成為內循環的重要推力。《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》對都市圈的內涵進行了明確界定：“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態”。從都市圈的定義可以看出都市圈成立有兩大必要條件，一是存在強大帶動能力的核心城市，二是以1 小時交通圈為標準空間地理范圍的約束。這兩個條件均有利于人口分布和產業空間格局的優化，引領消費升級和產業轉型，有利于增強區域經濟發展的內生動力，促進都市圈全員勞動生產率提升，有利于提升投資效率，激活潛在消費需求，推動都市圈加速形成高質量內需體系的戰略支撐。

都市圈是自貿區或者自貿港的所在地，自貿區（港）的發展水平決定了都市圈所在區域的對外開放的質量和水平，進而影響都市圈融入國際循環的深度和廣度。都市圈中的核心城市一般都是所在地區或者城市群的門戶城市和交通樞紐，是物流體系和旅游網絡的節點城市，在國際交往中發揮著越來越重要的作用，都市圈核心城市的國際化水平往往就是地區或者城市群的開放發展標桿。

國內循環和國際循環之間互促共進，需要以產業基礎高級化和產業鏈現代化為基礎，需要以創新鏈為內生動力，而都市圈是創新要素匯聚效應最突出的區域，都市圈內核心城市的創新高度以及都市圈創新網絡的聯系強度決定了都市圈將在雙循環新發展格局中發揮引擎作用。

三、雙循環新發展格局下鄭州都市圈的目標定位

面向“十四五”及2035 年河南省社會主義現代化遠景目標，作為新時代中部振興的主力軍和中原城市群的核心區域，鄭州都市圈承擔著自身高質量崛起和向外帶動發展的雙重使命，在新發展格局下目標定位主要有以下五個。

（一）國家城鄉融合發展試驗區

協同推進新型城鎮化和鄉村振興戰略，發揮鄭州國家中心城市的輻射帶動作用，把鄭州都市圈打造成要素自由流動的國家城鄉融合發展試驗區，充分釋放鄭州都市圈的投資與消費潛力，建設支撐雙循環新發展格局的戰略基點。

（二）國家交通網絡中心樞紐

發揮鄭州都市圈聯動南北、貫通東西的區位優勢，適應都市圈通勤高效和多層次交通網絡化發展要求，促進都市圈公路、鐵路和航空等不同運輸方式高效銜接，提高包括物流、客流在內的綜合交通運輸體系運行效率和服務質量，實現國內、國際互聯互通，把鄭州都市圈打造成為與雙循環新發展格局相契合的兼顧專業化和精細化服務功能的綜合性國家交通網絡中心樞紐。

（三）國家創新成果轉移轉化示范區

利用國內和國外“兩種資源、兩個市場”，突破科技與經濟耦合發展的制約瓶頸，以國家中心城市鄭州建設中部地區科技創新中心為抓手，承接省外和國際先進技術成果的轉移轉化，加速都市圈內部科技成果產業化，實現創新鏈與產業鏈深度融合發展，培育戰略性先導產業和新興產業，推動國內國際產業鏈重構，將鄭州都市圈打造成為國家創新成果轉移轉化示范區。

（四）國家內陸地區開放發展高地

適應經濟發展邁向高質量、居民生活邁向高品質、消費結構升級、對外開放水平不斷提升的時代潮流，以國家中心城市鄭州建設國際商都和培育國際消費中心城市為契機，依托優勢、突出特色，積極融入國家“一帶一路”倡議，發揮鄭州都市圈在中部地區“領頭雁”的作用，把鄭州都市圈打造成為國家內陸地區開放發展新高地，推動構建雙循環新發展格局。

（五）黃河流域生態保護與高質量發展先行區

堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，以“生命共同體”為理論遵循，嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線，實現在發展中保護、在保護中發展，兼顧資源循環利用和增進民生福祉，把鄭州都市圈建設成黃河流域生態保護與高質量發展先行區，走出一條生態優先、綠色發展、人民富裕的新路子，為雙循環新發展格局注入新動能和新活力。

四、鄭州都市圈建設現狀評估及制約瓶頸分析

基于鄭州都市圈的目標定位，從城鄉融合、交通運輸、創新發展、開放發展、綠色發展等維度出發，系統分析鄭州都市圈建設現狀，并通過與全國平均水平、合肥都市圈等進行橫向對比分析，找出鄭州都市圈的比較優勢和制約瓶頸，為更好地發揮鄭州都市圈在雙循環新發展格局中的支撐和引擎作用提供目標靶向。

（一）鄭州都市圈基本發展現狀

1.城鄉融合發展水平較高

隨著鄭州都市圈鄉村振興工作的有序推進，農村居民可支配收入的增長速度高于城鎮居民，城鄉居民收入倍差也逐年回落。鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌城鄉居民收入倍差分別由2012 年的1.93、2.37、2.33、1.99 和2.00 下降到2019 年的1.79、2.16、2.06、1.75和1.85，分別下降了7.58%、8.60%、11.75%、11.9%8和7.60%，鄭州都市圈城鄉收入差距不斷縮小。

表1 2019 年鄭州都市圈城鄉融合發展情況

教育文化是阻斷城鄉貧困代際傳遞和縮小城鄉發展差距的主要手段，鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌城鄉人均教育文化支出之比（城市=1）由2012 年的0.348、0.183、0.255、0.400、0.271 提高到2019 年 的0.475、0.578、0.539、0.510 和0.649，提升幅度分別達到36.53%、216.30%、111.22%、27.53%和139.33%。

從消費維度看，城鄉居民消費支出水平差距也不斷縮小。鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌的城鄉居民消費差距指數（城市=1）由2012 年的0.540、0.336、0.451、0.526 和0.402 上升到2019 年的0.620、0.480、0.556、0.594 和0.590。

從城鄉居民收入倍差、城鄉人均教育文化支出之比和城鄉居民消費差距指數等指標來考察，2019 年鄭州都市圈城鄉融合水平全面高于全國平均水平。

2.國家交通網絡中心樞紐基本形成

新鄭機場二期工程順利完工，鄭州機場三期工程在有序推進，鄭州航空樞紐功能進一步凸顯；以鄭州為中心的“米”字形高鐵網絡基本完成，聯通十向的綜合運輸通道新格局正在加速形成；可以說，以航空和鐵路為“雙核”的鄭州“國際性交通門戶樞紐”基本建成。以城際動車和高速公路為支撐的鄭州都市圈一體化綜合交通體系基本形成，都市圈1 小時通勤目標基本實現，為都市圈互聯互通和同城化奠定了堅實基礎。鄭州都市圈各城市“綠色智能交通”基礎設施建設日益完善，方便了鄭州都市圈城鄉居民綠色出行。

3.創新水平及成果轉化效率有待提升

鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌研究與試驗發展(R&D)經費支出由2012 年的84.32 億元、13.97 億元、31.55 億元、17.17 億元和27.89 億元增加至2019年 的243.69 億 元、28.06 億 元、63.64 億 元、46.95 億元和53.34 億元，分別提升了189.01%、100.92%、101.72%、173.42% 和91.27%。但從研發投入強度（R&D 經費占GDP 的比重）來看，2019 年鄭州都市圈各城市均低于全國平均水平，為了落實省委第十一屆黨代會提出的創新驅動發展戰略，進一步增強研發投入強度勢在必行。

從專利密度來看，鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌專利密度由2012 年的3.78、0.47、0.83、1.24、0.64 件/萬人躍升到2019 年的14.09、1.77、4.5、5.74 和4.39件/萬人，實現了跨越式發展，但與全國平均水平相比，仍顯不足，即便是都市圈核心城市鄭州，與全國平均水平也存在較大差距。

表2 2019 年鄭州都市圈創新發展情況

從創新成果市場轉化成效（高技術新產品銷售收入／GDP）來看，鄭州、開封、焦作由2012 年的10.38%、3.69%和11.13%上升到2019 年的24.83%、5.29%和12.88%，均在不同程度上有所進步；新鄉和許昌由2012 年的17.02%和14.16%下降到2019 年的15.06%和11.70%，在不同程度上出現下滑。2019 年，除了鄭州稍高于全國平均水平外，其余四個城市與全國平均水平存在較大差距，其中開封的差距最大。打通創新成果市場轉化堵點，提升創新成果轉化效率，是鄭州都市圈實施創新驅動發展戰略必須解決的問題。

4.開放發展水平持續提升

鄭州都市圈利用外資水平整體呈現不斷上升的態勢，2012 年鄭州都市圈利用外資總量為546323 萬美元，2019 年鄭州都市圈利用外資總量達到801491 萬美元。鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌實際利用外資2019 年與2012 年相比，分別提升了28.48%、97.71%、91.13%、48.53%和80.01%。

表3 2012—2019 年鄭州都市圈實際利用外資水平（萬美元）

2019 年鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌外商投資占GDP 比重分別為2.62%、2.10%、2.87%、2.21%、1.61%，分別是同期全國平均水平的2.73、2.18、2.99、2.30、1.67 倍。

5.生產生活全面綠色轉型穩步推進

在新時代“雙碳”目標倒逼機制下，強化節能減排，強力推進綠色發展，是新發展格局下鄭州都市圈高質量發展的主旋律。因此，推動鄭州都市圈生產生活全面綠色轉型是建設黃河流域生態保護與高質量發展先行區的必然選擇。

從表4 可以看出，2012—2019 年鄭州都市圈各城市單位能耗GDP 產出呈現波動式上升態勢，與2012 年相比，2019 年鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌單位能耗GDP 產出分別提升了77.35%、22.87%、19.89%、44.57%和27.77%，提升幅度較大。從平均值看，鄭州都市圈2012—2019 年單位能耗GDP 產出表現為逐年上升的演變態勢。與國家平均水平相比，2019 年鄭州都市圈5 個地市單位能耗GDP 產出均高于全國平均水平。以上分析表明，鄭州都市圈的生產方式綠色轉型成效比較顯著。

表4 2012—2019 年鄭州都市圈單位能耗GDP 產出（元/千瓦時）

2012—2019 年鄭州都市圈綠色生活環境質量進步明顯。其中，城市生活垃圾無害化處理率由2012 年的96.35%上升到2019 年的100%；城市污水處理率由2012 年的90.99%上升到2019 年的97.46%；建成區綠化覆蓋率由2012 年的38.34%上升到2019 年的41.12%。2019 年城市生活垃圾無害化處理率和城市污水處理率領先全國平均水平3.82 和3.91 個百分點。建成區綠化覆蓋率與全國平均水平基本持平。

表5 2012—2019 年鄭州都市圈綠色生活環境（%）

（二）鄭州都市圈實現目標定位面臨的制約瓶頸

從當前發展態勢來看，鄭州都市圈實現目標定位的制約瓶頸主要在于核心城市鄭州的帶動能力不足、產業結構優化步伐緩慢、城鎮化水平和收入水平滯后、基礎設施水平整體不高等方面。

1.都市圈中心城市鄭州的帶動能力有待提升

國內外的研究表明，周圍城市與中心城市之間的經濟落差程度與中心城市的帶動能力存在非線性相關關系，“中心—外圍”城市之間的經濟落差程度越大，周圍城市對中心城市輻射作用的承接能力就越小，中心城市對周圍城市的帶動能力也就越低。研究使用相對發展系數來描述鄭州都市圈中鄭州市對周圍城市的帶動能力，見圖1。

圖1 2012—2019 年鄭州都市圈中心城市鄭州市對周圍城市的帶動能力

整體上看，鄭州市對周圍城市的帶動作用比較弱，2016 年以后帶動系數均小于0.3，并呈現波動式下滑態勢。2012—2019 年鄭州都市圈核心城市鄭州對周圍城市的帶動能力由高到低依次為許昌市、新鄉市、焦作市和開封市。顯然，鄭州都市圈中心城市鄭州市對周圍城市的輻射能力并沒有全部轉化為帶動能力，從而抑制了鄭州都市圈的系統效應。

2.經濟結構有待進一步優化

2016—2020 年鄭州市第二產業增加值占GDP 的比重比由46.8%逐年下降到39.7%，而第三產業增加值占GDP 的比重由51.3%逐年上升到59.0%；產業結構不斷優化，但優化的速度比較慢。2020 年鄭州市第二產業增加值占GDP 的比重分別高于國家中心城市廣州市、成都市、西安市、武漢市大約13.4、9.1、6.5、14.1 個百分點。2020 年鄭州市第三產業增加值占GDP 的比重分別低于國家中心城市廣州、成都、西安、武漢大約13.5、6.7、4.7、2.8 個百分點。

金融是現代經濟的血液，金融業是第三產業的重要組成部分，在國家中心城市發揮龍頭帶動作用中有著不可或缺的功能。但鄭州市的金融業發展速度相對比較緩慢，發展水平相對也比較低。國家中心城市鄭州市2020 年末金融機構各項存款余額不足2.5 萬億，分別只有國家中心城市廣州市、成都市、西安市、武漢市的36.9%、57.3%、96.0%、80.6%。

三次產業融合發展是經濟結構優化升級的重要體現。產業融合化指數越高，經濟結構優化成效越明顯，經濟競爭力就越強。2019 年鄭州都市圈僅有核心城市鄭州的產業融合化水平高于全國平均水平，其余四個城市產業融合化水平均低于全國平均水平，進一步優化產業結構，加快經濟轉型，是新格局下提升鄭州都市圈綜合競爭力的重要著力點。

2012 年以來，鄭州市城鎮化水平逐年攀升。2020年，鄭州市的人口城鎮化率為78.4%，城鎮化率分別比廣州市、成都市、西安市、武漢市、合肥市、長沙市、南昌市和太原市低了7.8、0.4、0.8、5.9、3.9、4.2、12.7 和10.7 個百分點。開封、新鄉、焦作和許昌的人口城鎮化率由2012 年的39.7%、44.7%、50.7%和42.8% 提高到2019 年的50.3%、54.9%、60.9% 和54.1%。

3.鄭州都市圈基礎設施水平有待提高

適度的城市道路面積是節省通勤時間的重要保障，城市道路底下的排水管道和各種電纜也是城市現代化的重要支撐，是城市工程韌性的重要組成部分，為保證城市高效運行和應對各種暴雨、大雪等自然氣候災害或風險夯實基礎。

縱向來看，鄭州、開封、新鄉、焦作和許昌人均道路面積在2012 年分別為6.02、14.16、14.12、15.59和12.28 平方米，到了2019 年，分別上升為9.39、20.63、15.39、17.48 和34.09，提升幅度依次達到55.98%、45.69%、8.99%、12.12%和177.61%。

橫向對比來看，與合肥都市圈相比，2019 年核心城市鄭州人均道路面積不到合肥的一半，鄭州都市圈人均道路面積排名第一的許昌也比合肥都市圈的滁州市低了6.12 平方米；從平均值來看，2019 年鄭州都市圈人均道路面積的均值為19.4 平方米，比合肥都市圈人均道路面積的均值低了5.33 平方米，從百分比來看，低了27.5%，差距比較明顯。

五、鄭州都市圈全面實現目標定位的路徑選擇

（一）提升鄭州都市圈發展能級

打破鄭州都市圈內部各城市行政邊界約束，提升政策精準度，推動各城市協調發展，以勞動力、數據、資本、技術、信息等要素自由流動促進鄭州都市圈發展能級提升，確保鄭州都市圈適應雙循環新發展格局構建的需要。加快鄭州都市圈由要素型開放向制度型開放升級，提升鄭州都市圈吸附和集聚國內外各種資源的能力，提高鄭州都市圈內生發展勢能。

創新驅動發展能力不足是鄭州都市圈高質量發展的主要瓶頸。全面落實河南省第十一屆黨代會提出的創新驅動戰略，加大創新財政投入強度，以國家級和省級科研實驗室建設為抓手，做強、做優、做大各種創新平臺，提升創新主體的積極性。完善技術創新經費分配及使用制度，重點向一線科研人員傾斜，優化創新生態環境，提升鄭州都市圈核心城市鄭州的人才吸引力，發揮好鄭州都市圈創新體系中鄭州龍頭帶動作用。推進周圍城市創新成果轉化的應用場景建設，為“新特尖”中小企業落戶發展提供肥沃土壤。

（二）釋放鄭州都市圈系統效應

推進鄭州都市圈“功能—產業—人口—空間—公共服務”五位一體建設，推動政策鏈、產業鏈、信息鏈、要素鏈、城鎮鏈和服務鏈網絡化耦合共生，打造雙循環新發展格局的強勁動力源。以鄭州都市圈內不同城市功能定位來引導產業鏈分工；根據城市之間產業錯位發展引導人口的區位選擇；通過人口的自由流動推動大中小城市協調發展，優化都市圈城鎮化空間體系，全面躍升城鎮化水平和質量；以增進民生福祉為目標推動鄭州都市圈公共服務均等化，釋放都市圈一體化效應。

統籌推進規劃、產業、設施、服務、生態、文化、科技“七個一體化”發展，形成機制協調“一盤棋”、規劃對接“一張圖”、戰略協同“一支點”，創新驅動“一條鏈”，提升鄭州都市圈協同度，把鄭州都市圈打造成為支撐雙循環戰略的新高地。

（三）提高鄭州都市圈治理能力

以前瞻性的戰略眼光和全球視野，以鄭州國際交通樞紐建設為抓手，加快構建鄭州都市圈現代綜合交通體系，推進要素市場制度建設，以高效率的要素配置推動新型產業聚集，全面提升鄭州在都市圈和中原城市群內的經濟和人口首位度，發揮鄭州在都市圈中的核心引領作用，為構筑雙循環新發展格局奠定戰略支點。

全面提升治理體系和治理能力現代化水平，及時回應鄭州都市圈內不同利益主體的訴求，加強都市圈協調機制建設和城市治理工作，形成鄭州都市圈高質量發展合力。依托“互聯網+”、大數據，推進政府管理和政務服務創新，維護和保障投資者、消費者的基本權益，提升企業滿意度，營造公平、誠信、互惠、有序、透明、開放的市場環境，提升鄭州都市圈營商環境成熟度，把鄭州都市圈建設成為雙循環先行區。