高等教育預(yù)算績效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)途徑研究

王麗波

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080）

預(yù)算績效評(píng)價(jià)是把經(jīng)過分解落實(shí)的預(yù)算規(guī)劃目標(biāo)與部門、責(zé)任人的業(yè)績考核結(jié)合起來，成為獎(jiǎng)勤罰懶、評(píng)估優(yōu)劣的重要依據(jù)，也是在全球新冠疫情背景下，貫徹財(cái)政“過緊日子”的思想，即全面實(shí)施預(yù)算績效管理、向管理要效益、突出績效導(dǎo)向，是提高資金配置效率的必然要求[1]。高校通過預(yù)算績效評(píng)價(jià)能了解預(yù)算資金執(zhí)行的真實(shí)情況，合理調(diào)配資源，避免低效和無效資金，確保“錢用在刀刃上”，對(duì)資金使用者也是一種監(jiān)督，促進(jìn)其提升預(yù)算編制和申報(bào)的合理性、可行性。

一、高等教育預(yù)算績效管理和預(yù)算績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

2013年至2018年，根據(jù)財(cái)政部門和教育主管部門的要求，高校在預(yù)算編制中融入績效理念，對(duì)項(xiàng)目金額超過一定標(biāo)準(zhǔn)和“高教強(qiáng)省”“中央支持地方建設(shè)”等重點(diǎn)專項(xiàng)資金，進(jìn)行績效評(píng)估和目標(biāo)管理。具體做法是單位在事前填報(bào)績效目標(biāo)表，在預(yù)算執(zhí)行過程中，高校選擇試點(diǎn)單位開展中期檢查，并填報(bào)中期檢查表，預(yù)算執(zhí)行后的評(píng)價(jià)和監(jiān)督環(huán)節(jié)由財(cái)政部門組成的專家組對(duì)高校進(jìn)行抽查，并提出意見。

2019年至今，高等教育領(lǐng)域預(yù)算績效管理大幅推進(jìn)，涉及績效管理的資金項(xiàng)目涵蓋范圍越來越廣，內(nèi)容越來越細(xì)致，具體業(yè)務(wù)部門也參與進(jìn)來。高校在內(nèi)部預(yù)算管理上，樹立績效意識(shí)，如黑龍江大學(xué)要求內(nèi)部單位除了日常辦公等經(jīng)費(fèi)，其他項(xiàng)目在預(yù)算編制時(shí)務(wù)必報(bào)送預(yù)算績效目標(biāo)表，從2021年開始，要求各部門編報(bào)項(xiàng)目績效自評(píng)報(bào)告，分析資金使用情況，并進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。

總體來說，高校實(shí)行預(yù)算績效管理被動(dòng)適應(yīng)較多、主動(dòng)開展較少，事前的預(yù)算績效評(píng)估和目標(biāo)進(jìn)行較多、事中的運(yùn)行監(jiān)控和事后的預(yù)算績效評(píng)價(jià)開展較少。

二、高等教育預(yù)算績效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）對(duì)預(yù)算績效考核重視程度不夠，還未牢固樹立預(yù)算績效意識(shí)

沒有樹立以績效為導(dǎo)向的意識(shí)，就不會(huì)過多關(guān)注預(yù)算資金的執(zhí)行效益。從外部檢查來說，財(cái)政部門受人力限制，對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況只能抽查，檢查的內(nèi)容也有局限性，使預(yù)算的硬性約束大大降低，績效管理流于形式。部分高校還存在“經(jīng)費(fèi)的批復(fù)額度越多越好”及“經(jīng)費(fèi)不用就收回”的思想，不考慮成本效益原則，不考慮績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，出現(xiàn)突擊花錢、串項(xiàng)使用經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象。

從內(nèi)部管理來說，基于多年來使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)的慣性，高校管理層和業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算資金的關(guān)注點(diǎn)還停留在合法、合規(guī)的層面，對(duì)合理性、效益性關(guān)注較少。同時(shí)，財(cái)政部門對(duì)資金績效的專項(xiàng)檢查，都由高校財(cái)務(wù)部門對(duì)接，并提供相應(yīng)材料，業(yè)務(wù)部門極少參與，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門錯(cuò)以為績效是財(cái)務(wù)部門的事，缺乏主體責(zé)任的意識(shí)[2]。

（二）缺乏科學(xué)合理的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

目前，財(cái)政部門對(duì)高校財(cái)政資金績效目標(biāo)設(shè)定的指標(biāo)及檢查評(píng)價(jià)的指標(biāo)缺乏合理性。一是未針對(duì)教育行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目性質(zhì)設(shè)置分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的考核指標(biāo)體系；二是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)粗放化，具體表現(xiàn)為細(xì)化、量化不足，定量指標(biāo)偏少、門檻較低，定性指標(biāo)描述不清、內(nèi)涵模糊，缺乏考核價(jià)值，評(píng)價(jià)時(shí)雖有績但無效，可比性與可測性不足。

（三）對(duì)財(cái)政資金普遍績效評(píng)價(jià)工作開展不到位

目前，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開展的績效評(píng)價(jià)主要采用自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，即各高校對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送本級(jí)財(cái)政部門，財(cái)政部門對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行抽查。然而，目前績效考評(píng)的力度還不夠，且以自評(píng)為主帶有先天的不客觀性，一般都會(huì)對(duì)自己評(píng)價(jià)較高[3]。財(cái)政部門僅依照各單位填報(bào)的自評(píng)表和自評(píng)報(bào)告了解資金使用情況，會(huì)有很大偏差。高校也未作為評(píng)價(jià)主體從完善高校治理能力和水平的角度，對(duì)內(nèi)部各項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)。

三、高等教育預(yù)算績效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)途徑及實(shí)踐

（一）推行預(yù)算績效評(píng)價(jià)要機(jī)制先行

全面實(shí)行預(yù)算管理、廣泛開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作必須要自上而下推動(dòng)，為此，高校應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)文件精神，成立預(yù)算管理委員會(huì)。高校預(yù)算管理委員會(huì)為確保權(quán)威高效、執(zhí)行有力，應(yīng)在高校黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作情況。高校預(yù)算管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)高校的全面預(yù)算管理工作，把預(yù)算管理工作與高校戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合起來，做好制度的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮預(yù)算資源配置的統(tǒng)籌作用和績效引導(dǎo)作用。

高校通過預(yù)算管理委員會(huì)工作機(jī)制，能有效做到統(tǒng)籌資金分配，立足解決高校全局性發(fā)展的大事，避免“撒芝麻鹽”；同時(shí)，能有效做到績效考核有力度、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用，使“花錢必問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責(zé)”要求落到實(shí)處。

（二）分層次普遍推進(jìn)績效評(píng)價(jià)工作

要在高校中普遍開展績效評(píng)價(jià)工作，讓預(yù)算資金涉及的部門都深入?yún)⑴c進(jìn)來，通過普遍績效考核充分樹立“花錢必問效”的理念。

把預(yù)算績效評(píng)價(jià)主體分為3個(gè)層次：一是政府主導(dǎo)，對(duì)各高校的整體預(yù)算績效進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，由各級(jí)財(cái)政部門組織實(shí)施；二是高校管理層主導(dǎo)，按照預(yù)算資金性質(zhì)進(jìn)行分類，對(duì)高校內(nèi)部預(yù)算資金管理者和部門進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，由高校內(nèi)部的預(yù)算管理委員會(huì)組織實(shí)施；三是預(yù)算資金管理者主導(dǎo)，對(duì)其所管理和使用的資金進(jìn)行詳細(xì)分析，由項(xiàng)目組相關(guān)成員組織實(shí)施。

各層次的關(guān)系為：第三層次是最基本的層次，形成的績效分析報(bào)告上交高校預(yù)算管理委員會(huì)，形成第二層次的基礎(chǔ)性材料，再經(jīng)過匯總、分析形成按預(yù)算資金性質(zhì)考核的績效分析報(bào)告，供高校管理層使用和參考。第二層次的績效分析報(bào)告再按照政府考核的要求，整理后形成高校自評(píng)結(jié)果上交第一層次的財(cái)政部門，供其檢查和評(píng)價(jià)。

只有完成3個(gè)層次的績效考評(píng)流程，高校上下都調(diào)動(dòng)起來，才能反映出高校預(yù)算績效情況的全貌和真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問題并予以解決，進(jìn)而達(dá)到績效考評(píng)目的。

（三）分層次、分類別制定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

按照預(yù)算資金的用途及不同的層次制定科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在層級(jí)上，高層考核指標(biāo)更有概括性、指導(dǎo)性和引導(dǎo)性，應(yīng)給下層考核指標(biāo)設(shè)計(jì)留有余地，設(shè)定一些自選指標(biāo)。基層考核指標(biāo)體系應(yīng)在高層設(shè)計(jì)的指標(biāo)框架內(nèi)更細(xì)致、更個(gè)性，能真實(shí)反應(yīng)出資金使用的效果。

在指標(biāo)設(shè)定上，要根據(jù)教育績效的特點(diǎn)，考慮教育效果的滯后性、隱蔽性，不能完全用投入產(chǎn)出類指標(biāo)來衡量，而要依據(jù)量化指標(biāo)對(duì)“績”進(jìn)行考核，依據(jù)定性指標(biāo)對(duì)“效”進(jìn)行分析，同時(shí)還要考慮資金使用周期特點(diǎn)[4]。例如，某科研團(tuán)隊(duì)進(jìn)行科研文獻(xiàn)檢索軟件平臺(tái)建設(shè)，計(jì)劃一年建成，第二年開始投入使用，因此，在進(jìn)行績效考評(píng)時(shí)就要區(qū)分資金使用周期，對(duì)第一年與第二年的考核設(shè)定不同指標(biāo)，第一年側(cè)重考核軟件的建設(shè)情況、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行與管理情況，第二年側(cè)重考核軟件的使用情況、使用效果等。

總之，高等教育預(yù)算績效考評(píng)的指標(biāo)設(shè)計(jì)是細(xì)致、周密、繁雜的工作，需要考評(píng)團(tuán)隊(duì)充分了解情況，依據(jù)資金性質(zhì)、使用特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，絕不能套用統(tǒng)一指標(biāo)體系，否則無法了解資金使用的真實(shí)情況。

（四）多種途徑選擇預(yù)算考核主體

高校的預(yù)算管理委員會(huì)要定期組織預(yù)算審計(jì)，可以采用全面審計(jì)或者抽樣審計(jì)的方式，在特殊情況下，也可組織不定期的專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)組的構(gòu)成有多種方式，一是由預(yù)算管理委員抽取相關(guān)預(yù)算專家組成審計(jì)組，可以從財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、業(yè)務(wù)主管部門中抽取，其中業(yè)務(wù)主管部門專家要根據(jù)教學(xué)、科研、學(xué)科等審計(jì)資金的性質(zhì)選取。二是委托第三方機(jī)構(gòu)開展，一方面可以緩解高校審計(jì)的壓力，包括人員不足、專業(yè)性不夠、內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)等壓力；另一方面還可以增加績效審計(jì)結(jié)果的公信力。第三方機(jī)構(gòu)包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所及專門的預(yù)算績效評(píng)價(jià)中心。根據(jù)國家財(cái)政部對(duì)全面預(yù)算管理的要求，一些高校成立了專門針對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)，如黑龍江大學(xué)于2021年成立了“黑龍江大學(xué)預(yù)算績效評(píng)價(jià)中心”，既為學(xué)校預(yù)算管理提供智力支持，又可參與社會(huì)投標(biāo)，為學(xué)校獲得經(jīng)濟(jì)效益，還能為教育廳、財(cái)政廳等部門提供研究成果并獲取財(cái)政支持，積極參與龍江社會(huì)服務(wù)。

（五）健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與績效問題整改責(zé)任制

績效評(píng)價(jià)結(jié)果要應(yīng)用才能起到效果。首先要暢通績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開；其次要將績效考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)懲制度掛鉤，如與干部年度考核結(jié)合在一起、與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合在一起，作為干部選拔任用、考核升遷的參考標(biāo)準(zhǔn)。高校應(yīng)確保在今后的預(yù)算管理上以績效為導(dǎo)向，逐步建立健全預(yù)算資金安排和項(xiàng)目績效掛鉤的機(jī)制。

預(yù)算績效評(píng)價(jià)是全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高校要結(jié)合實(shí)際情況，逐步推進(jìn)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的開展，從外部引導(dǎo)資金使用主體摒棄傳統(tǒng)的資金管理觀念，深刻認(rèn)識(shí)預(yù)算的嚴(yán)肅性，使預(yù)算績效管理全面實(shí)施，推動(dòng)教育資金的聚力增效，提高治理能力。