溪口鎮(zhèn)農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房激活利用研究

文|劉春萍

奉化區(qū)溪口鎮(zhèn)地處四明山脈和天臺山脈腹地，是典型的山區(qū)鎮(zhèn)，也是寧波重要的飲用水源保護地和生態(tài)功能保護區(qū)，區(qū)域發(fā)展特別是工業(yè)發(fā)展受土地限制較大，亟須拓展發(fā)展空間。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，大量的農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房隨之增加，浪費了寶貴的土地資源。

溪口鎮(zhèn)建成區(qū)外農(nóng)村戶籍人口約4.1萬人，常住人口約1.8萬人，常住人口200人以下的自然村比例高達75%，其中50人以下（包括無人居住）的自然村超1/3，村莊“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。按照戶籍人口計算，溪口鎮(zhèn)人均宅基地面積約92平方米/人，高于奉化區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（90-100平方米/人）。但宅基地資源分配不均，山區(qū)偏遠村與交通發(fā)達村、困難家庭和富裕家庭人均住宅面積呈兩極分化。此外，溪口鎮(zhèn)農(nóng)房總數(shù)約1.4萬戶，基本建造于20世紀(jì)八九十年代，房屋質(zhì)量不佳，改造難度大，一些資源豐富、環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村，老百姓雖有改造意愿但因規(guī)劃限制，無法拆翻建，導(dǎo)致農(nóng)房老舊倒塌。

溪口鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置數(shù)量多、面積大，且分布散落、集約性差。如何激活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，推動土地資源合理有效配置、集中集約利用，是溪口鎮(zhèn)實現(xiàn)山區(qū)共同富裕、推進全域空間重塑的難點和突破點。

閑置宅基地和農(nóng)房激活利用的溪口做法

一是實施土地增減掛鉤。自2012年以來，溪口鎮(zhèn)把城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，從以宅基地為主的村莊占地中騰出土地進行復(fù)墾，指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局。截至目前，已累計實施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項目27個，涉及15個行政村。

二是實施農(nóng)村住房改造。大力實施整村舊村改造、梳理式改造、老舊農(nóng)房改造及歷史建筑修復(fù)行動，因地制宜提升農(nóng)村人居環(huán)境。相繼實施整村舊村改造項目4個、梳理式改造項目10個，累計完成拆舊428畝、建新51萬平方米；修復(fù)歷史建筑23處，補助資金2000余萬元。

三是實施大齡青年安置。針對符合條件的大齡青年，先后三次開展農(nóng)居房安置工作，允許以低于市場價約30%的價格進行申購，解決大齡青年住房問題，累計安置房屋500余套。

四是實施危房異地置換。針對古鎮(zhèn)、畸山等城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)無法審批個人建房的危舊房屋，采取“異地置換”方式，將危舊房屋產(chǎn)權(quán)置換至安置小區(qū)，原危舊房拆除或維修加固后用于停車、公共服務(wù)等配套建設(shè)。截至目前，已通過“異地置換”完成“解危”74戶。

五是實施閑置用地開發(fā)。整合閑置宅基地、農(nóng)房及閑置集體用地、廢棄廠房等農(nóng)村閑置資源，采取多種模式，發(fā)展民宿經(jīng)濟、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等第三產(chǎn)業(yè)。目前，全鎮(zhèn)共有精品民宿43家，東山花庭、棲霞山居、和園等一批精品民宿利用閑置房屋改造，帶動村級集體經(jīng)濟發(fā)展和村民就業(yè)，實現(xiàn)閑置資源有效利用。

閑置宅基地和農(nóng)房激活利用的瓶頸制約

一是政策不明。缺乏實質(zhì)性的落地政策，政府及其相關(guān)部門沒有起到應(yīng)有的引導(dǎo)、指導(dǎo)、管理作用，導(dǎo)致基層實際操作時無規(guī)可依、無據(jù)可依。

二是權(quán)屬不清。由于宅基地審批等歷史原因，農(nóng)村宅基地存在權(quán)屬資料缺失、權(quán)屬主體不明等問題，政策處理、農(nóng)房確權(quán)難度較大，“房地一體”登記發(fā)證工作無法全面鋪開，不利于老舊房屋改造利用。

三是規(guī)劃銜接不夠。長期以來，由于缺少全面科學(xué)的村莊規(guī)劃引導(dǎo)，農(nóng)村閑置土地存在分布廣、零碎分散、單塊面積小等特點，在空間上難以集中成片形成用地規(guī)模。

四是審批難度大。溪口鎮(zhèn)部分山區(qū)村既屬水源地保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，又屬國家級風(fēng)景名勝區(qū)，發(fā)展受到“多重約束”，許多村級發(fā)展項目，由于土地、規(guī)劃等審批權(quán)限較高，難以落地。

五是人才匱乏。閑置宅基地多的農(nóng)村一般地理位置偏遠、人口流失嚴(yán)重，農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重。引不進人才成為困擾發(fā)展的一大難題。

推進閑置宅基地和農(nóng)房激活利用的對策建議

健全政策，鼓勵創(chuàng)新。一是大膽嘗試退出機制。推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市等改革，鼓勵村集體對經(jīng)營者收取一定的土地收益調(diào)節(jié)金用于村莊發(fā)展，并有償回收村民閑置宅基地進行整理開發(fā)，激活閑置用地。二是實施農(nóng)民帶權(quán)進城改革。實施新一輪下山轉(zhuǎn)移政策，在保證其原住地原有權(quán)益的同時同等享受所在城區(qū)居民權(quán)益。對于移民下山后的閑置宅基地，按照“依法、自愿、有償”的原則，可以退還產(chǎn)權(quán)，也可以通過貨幣化補償、宅基地權(quán)票發(fā)放的辦法給予城鎮(zhèn)購房補貼或異地集中安置。

完善規(guī)劃，明確方向。一是摸清潛力底數(shù)。圍繞農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)修復(fù)、工業(yè)用地整治和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)整治等，開展全域國土空間綜合整治潛力調(diào)查，編制溪口國土空間規(guī)劃，優(yōu)化國土空間布局。結(jié)合“房地一體”農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，摸清溪口鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地底數(shù)和閑置宅基地盤活利用情況。二是科學(xué)編制村莊規(guī)劃。針對山區(qū)自然村“空心化”“過疏化”的分布問題,加快推進村莊布點規(guī)劃編制，將宅基地的用地結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)籌安排，綜合考慮用地與產(chǎn)業(yè)的有機銜接，完善公共服務(wù)配套設(shè)施，出臺下山移民相應(yīng)的扶持和激勵政策，合理布局建設(shè)山區(qū)移民安置小區(qū)，為下一步村莊整治和項目謀劃提供規(guī)劃依據(jù)。

引入資本，多元利用。一是重塑鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)。深化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)村宅基地的功能將向資產(chǎn)、經(jīng)營性功能轉(zhuǎn)變。深挖各村特色，實施鄉(xiāng)村賦能工程，將閑置宅基地改造成為直播基地、體驗課堂、工藝作坊及其他特色文化創(chuàng)意區(qū)域。二是培育鄉(xiāng)創(chuàng)新平臺。為各類人才在山區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供良好平臺。提升高校畢業(yè)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)補助力度，對青年人才在山區(qū)創(chuàng)業(yè)項目實行產(chǎn)業(yè)基金跟投，以更優(yōu)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境吸引各類優(yōu)質(zhì)資源及有鄉(xiāng)土情懷、有創(chuàng)業(yè)激情的青年人才。

完善配套，提升品質(zhì)。一是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以農(nóng)村環(huán)境綜合整治為抓手，加強基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造。以政府資金為主，整合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村“廁所革命”、生活垃圾及生活污水治理等事項。二是強化公共服務(wù)保障。以民生工程為抓手，聚焦農(nóng)村“一老一小”，統(tǒng)籌推進文化、教育、衣食住行、醫(yī)療、養(yǎng)老等山村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與配套，以公益性理念將閑置宅基地用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。