探索國土空間治理現代化的“寧波樣本”

文|寧波市自然資源規劃局

寧波市委十四屆三次全會提出，要“全面深化全域國土空間綜合整治試點”。這是對黨的二十大報告提出的“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”“健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局”等任務的貫徹落實，也是打造中國式現代化市域樣板的必要舉措。寧波市自然資源規劃局將以耕地保護和生態修復為出發點，樹立統籌發展的系統思維、完善綜合整治的頂層設計、構建協調推進的工作機制、探索試點改革的實施路徑，以資源重組、功能重塑、空間重構、產業重整、環境重生為目標，探索國土空間治理現代化的“寧波樣本”，為現代化濱海大都市建設提供有力保障。

強化系統謀劃構建規劃引領的整治體系

一是強化規劃統領。建立與國土空間規劃體系相適應的整治規劃體系。以國土空間總體規劃為引領編制全市綜合整治規劃綱要，強化市級統籌；以片區功能化為目標編制區縣級綜合整治規劃和片區策劃方案，有效落實市級規劃意圖；以整治單元作為項目實施載體，統籌要素、空間、時間，合理安排工程項目實施進度；以農用地整治、村莊整治、生態保護修復、工業用地整治、城鎮低效用地再開發等五大領域整治為對象，編制相對應的年度整治行動計劃，明確條線整治目標，落實規劃統籌，實現規劃目標精準落地。

二是強化流程規范。以制度化的方式制定規劃“三表四圖”，實現整治流程標準化、整治任務表單化、整治路徑可視化。“三表”包括任務分解表、片區要素平衡表和單元項目清單表。任務分解表說明各條線整治任務分解到各區（縣、市）的量，片區要素平衡表說明資源要素平衡、資金平衡，單元項目清單表說明項目實施安排、時序、資金等。“四圖”包括分區劃片圖、整治成效圖、要素流向圖和項目落位圖。分區劃片圖是以片區功能化為導向，劃定整治片區及單元；整治成效圖是在國土空間規劃引導下，落實空間安排，展示規劃期內的整治效果；要素流向圖說明各類要素流向流量及布局變化；項目落位圖是在單元層面上厘清項目情況，落實整治項目生成。

三是強化剛性管控。加強整治規劃的清單化管控，形成正面清單、負面清單、政策清單、制度清單、改革清單五份清單。正負面清單遵循守牢底線、正向激勵的基本要求，體現綜合整治的剛性管控；政策清單是綜合整治工作重點，是在試點工作謀劃前和過程中形成的一套政策“工具箱”；制度清單覆蓋全域整治工作全流程，包括整治規劃編制、審查、評價監管、要素流動等多方面制度規范，形成一系列的制度成果，為推廣全域整治立法工作建立基礎；改革清單是一項工作機制，形成一系列具有寧波特色、樣板示范的制度標準和工作規范，為全國其他城市提供借鑒。

探索落地路徑構建務實高效的實施模式

一是建立市場化實施運作模式。以“頂層決策設計、部門協調聯動、鎮鄉主導實施、公司化融資運營”的模式，開展全流程、全要素、全區域項目運作；構建實體化運作模式，結合實際情況，提出“1個市級公司+1個區（縣、市）級合資公司+N個片區公司”的實施運作架構，并通過自有資金、專項資金和銀行項目貸款等方式建立籌措資金的投融資渠道。

二是探索多元化片區治理模式。堅持系統思維，將系統治理、源頭治理、綜合治理貫穿于示范片區整治全過程。在系統推進五大領域整治基礎上，各地根據資源稟賦和區域發展特點，依托特色資源、重大項目建設、功能平臺開發、產業轉型、鄉村振興等積極探索多元化的綜合整治實施模式，突出片區整治特色，形成縣域統籌型、流域（區域）型、城鄉復合型三種類型的片區，實現對多種整治目的、不同整治方式和不同要素流動范圍的經驗探索。

三是打造數字化治理平臺。著眼于全生命周期數字賦能目標，構建市、區(縣、市)一體化的全域國土空間綜合整治數據資源體系，推進數據共享、資源共享、技術共享、成果共享。根據數字化“平臺+應用”的思路，在市域空間數字化治理平臺上搭建全域國土空間綜合整治的應用場景，實現可預警、可評價、可溯源的數字空間治理體系，保障整治目標不走樣、整治過程強監管、整治成效可評價。

推進政策創新構建精準有力的保障機制

一是制定指導整治工作的技術標準。建立與全域國土空間綜合整治相適應的技術標準體系，明確各級整治規劃的主要內容、審批方式以及與國土空間總體規劃、詳細規劃、各類專項規劃的銜接。協同相關部門，科學制定潛力調查技術指南、規劃編制大綱、實施方案編制要點等方面的技術標準指南，出臺指導整治項目實施的工作手冊，科學引導全域整治工作有序開展。

二是建立部門協同的政策集成機制。對整治工作中亟須創新突破的政策，協同相關部門開展政策專題研究。市自然資源規劃局牽頭起草《關于開展全域國土空間綜合整治助推高質量發展建設共同富裕先行市的意見（送審稿）》，完善耕地和永久基本農田保護機制、指標交易機制，完善建設用地二級市場管理等；市發改委探索“片區—單元”整體立項改革，起草制定《全域國土空間綜合整治項目審批工作指引（征求意見稿）》；市財政局拓寬整治資金投入渠道，積極爭取增設全域整治政府專項債券，整合現有的財政專項資金集中統籌用于整治，建立財政獎補機制；市稅務局依托現有稅收政策框架，做好稅收優惠政策落實工作等；市地方金融監管局研究制定金融高質量發展政策；市經信局編制工業集聚區專項規劃，制定工業區塊分類整治提升實施意見、低效工業企業整治提升方案，鼓勵引導企業和項目入園集聚發展；市住建局制定城中村整治相關政策，完善城市更新配套政策，創新征遷與安置政策；市農業農村局制定推進閑置宅基地及農房激活利用的相關政策。系統集成部門的創新政策，做好政策經驗的總結提煉和政策評估。

三是建立嚴格落實的督考體系。整合督考力量，激發創優爭先動能，形成“督考+督辦”機制，市委市政府建立督考機制，由紀委、人大、政協跟進檢查督辦。建立績效考核評估體系，強化結果剛性運用，將綜合整治工作納入爭先進位目標管理考核機制,作為評價各地各單位領導班子和領導干部的重要依據。建立試點階段性評估和期末總結驗收機制，在工作實施過程中注重發現問題、總結經驗、及時反饋，提煉寧波試點的成效與經驗。