系統(tǒng)視角下國家創(chuàng)新體系中的政府作用
——基于美國和日本的創(chuàng)新實(shí)踐綜述

嚴(yán)錦梅,劉戒驕

(1.中國社會科學(xué)院大學(xué)，北京 102488;2.中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100006)

0 引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球科技創(chuàng)新活動越發(fā)活躍、密集，各國政府更強(qiáng)烈地意識到創(chuàng)新對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎作用[1]。世界主要國家積極強(qiáng)化科技創(chuàng)新領(lǐng)域的戰(zhàn)略布局，加大創(chuàng)新要素投入，著力提升國家創(chuàng)新競爭力，以贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先機(jī)和主動權(quán)。近年來，中國科技創(chuàng)新實(shí)力穩(wěn)步提升，但科技領(lǐng)域基礎(chǔ)研究與原始創(chuàng)新能力仍然薄弱，亟待強(qiáng)化科技創(chuàng)新發(fā)展。十九屆五中全會提出，堅持創(chuàng)新在中國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，要完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強(qiáng)國。可見，創(chuàng)新已成為未來發(fā)展的必然要求和戰(zhàn)略支撐。國家創(chuàng)新能力體現(xiàn)在國家創(chuàng)新體系中[2]，國家創(chuàng)新體系的完善和提升依靠系統(tǒng)內(nèi)各行為主體的聯(lián)動發(fā)展，政府作為特殊的行為體既是管理者又是重要參與者，如何充分發(fā)揮政府在國家創(chuàng)新體系中的作用，仍然沒有統(tǒng)一答案。

國家創(chuàng)新體系是由政府的創(chuàng)新政策、企業(yè)的創(chuàng)新研究、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及教育培訓(xùn)等各類要素共同構(gòu)成的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)[3]。國家創(chuàng)新體系是制度的總和，制度、政策激勵和技術(shù)競爭力決定國家創(chuàng)新能力，國家創(chuàng)新體系是影響創(chuàng)新發(fā)展、傳播和應(yīng)用的所有因素的集合[4-7]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 (OECD)[8]指出，國家創(chuàng)新體系應(yīng)該囊括所有能促進(jìn)知識流動、傳遞的要素，通過政策和制度優(yōu)化構(gòu)建創(chuàng)新體系內(nèi)部互動和反饋網(wǎng)絡(luò)。學(xué)者們對國家創(chuàng)新體系的共識表現(xiàn)在：①普遍認(rèn)為國家創(chuàng)新體系以新技術(shù)和新知識的創(chuàng)造、傳播及應(yīng)用為基礎(chǔ)，以提升國家競爭力為目標(biāo)；②國家創(chuàng)新體系中行為主體在創(chuàng)新鏈條之間的鏈接、互動、合作方式形成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出動態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化特征；③不同于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論淡化政府作用的主張，國家創(chuàng)新體系強(qiáng)調(diào)政府在創(chuàng)新過程中的能動性以及參與的必要性、重要性。

政府在國家創(chuàng)新體系中的核心作用在其理論淵源中可見一斑，李斯特的國家體系理論是國家創(chuàng)新體系的重要理論來源。李斯特批判了亞當(dāng)·斯密的自由貿(mào)易思想，贊成保護(hù)新興產(chǎn)業(yè)，主張國家干預(yù)。李斯特的國家體系深刻影響了國家創(chuàng)新體系理論的先驅(qū)，國家干預(yù)也成為其核心理念[9]。辜勝阻等[10]認(rèn)為政府在國家創(chuàng)新體系中扮演制度創(chuàng)新的角色，主要為創(chuàng)新活動提供制度和政策保障。陳繼勇等[11]強(qiáng)調(diào)政府通過政策和投入在創(chuàng)新中發(fā)揮導(dǎo)向作用。王德華等[12]通過分析系統(tǒng)失靈的作用機(jī)理，指出政府應(yīng)在制定創(chuàng)新戰(zhàn)略、提高企業(yè)創(chuàng)新能力和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)學(xué)合作等方面發(fā)揮主動作用。陳勁[13]認(rèn)為政府在國家創(chuàng)新體系中起到主導(dǎo)系統(tǒng)的作用。賀德方等[14]以國家創(chuàng)新體系理論為依據(jù)，從政府作為政策制定者角度出發(fā)構(gòu)建科技創(chuàng)新政策體系框架。Mazzucato[15]批評政府針對市場和系統(tǒng)失靈的方法都是其靜態(tài)、應(yīng)激式的反應(yīng)，認(rèn)為政府在國家創(chuàng)新體系中應(yīng)發(fā)揮更多的引導(dǎo)作用。Schot 等[16]指出政府應(yīng)將科技活動和全球問題更好地結(jié)合起來，引導(dǎo)科技創(chuàng)新發(fā)展的方向。馬祖卡托[17]認(rèn)為政府在創(chuàng)新發(fā)展中不僅要 “修正”市場，還要創(chuàng)造、塑造市場，政府具有管理者和參與者的雙重角色。有關(guān)國家創(chuàng)新體系中政府作用的研究分析角度逐漸從修正市場失靈、系統(tǒng)失靈過渡到政府引導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展等，然而國家創(chuàng)新體系作為一個系統(tǒng)，鮮有研究從系統(tǒng)的特征出發(fā)去探析政府作用，Suseno 等[18]從系統(tǒng)的整體性、涌現(xiàn)性與開放性出發(fā)，分析了澳大利亞和新加坡的政府政策；崔新健等[19]通過國家創(chuàng)新體系開放性研究，指出兩種不同開放形式下的政府措施；王開陽等[20]基于系統(tǒng)內(nèi)部的連接關(guān)系，分析了各類連接性政策。本文嘗試從國家創(chuàng)新體系的系統(tǒng)特征出發(fā)，梳理美國及日本的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)研究成果，全面分析政府在國家創(chuàng)新體系中的作用。本文的貢獻(xiàn)在于增加系統(tǒng)特征維度對政府在國家創(chuàng)新體系中作用的研究，為政府更好地發(fā)揮作用完善國家創(chuàng)新體系、提升國家創(chuàng)新能力提供參考。

1 國家創(chuàng)新體系的系統(tǒng)特征

本文基于國家創(chuàng)新體系的系統(tǒng)特征，對政府作用進(jìn)行研究。一般來說，系統(tǒng)主要具有目的性、整體性、相關(guān)性、結(jié)構(gòu)性、動態(tài)性與環(huán)境適應(yīng)性等特征[21]，也有研究認(rèn)為復(fù)雜系統(tǒng)具有層次性、涌現(xiàn)性、開放性等特征。國家創(chuàng)新體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，既有一般復(fù)雜系統(tǒng)的特征，同時創(chuàng)新作為一種特定活動，具有不確定性、不可預(yù)測性等特點(diǎn)，使系統(tǒng)的涌現(xiàn)性、開放性等特征更加鮮明。根據(jù)系統(tǒng)的一般性規(guī)律，結(jié)合創(chuàng)新的特殊性，本文重點(diǎn)考察國家創(chuàng)新體系的目的性、整體性、動態(tài)相關(guān)性、涌現(xiàn)性和開放性等主要特征。

1.1 系統(tǒng)的目的性

目標(biāo)和功能是系統(tǒng)最基本的出發(fā)點(diǎn)，每個系統(tǒng)都具有明確的目標(biāo)[22]。不同的行為主體或要素因?yàn)榭傮w目標(biāo)融合在一個系統(tǒng)中，并為實(shí)現(xiàn)該系統(tǒng)目標(biāo)發(fā)揮各自的功能，最終系統(tǒng)能夠形成穩(wěn)定有序的結(jié)構(gòu)，也是系統(tǒng)目的性的體現(xiàn)[23]。不論從國家創(chuàng)新體系的理論發(fā)展還是各國實(shí)踐來看，國家創(chuàng)新體系的目標(biāo)是通過新知識、新技術(shù)的創(chuàng)造、擴(kuò)散和應(yīng)用，提升國家創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會的健康、可持續(xù)發(fā)展。

1.2 系統(tǒng)的整體性

系統(tǒng)是一個整體，系統(tǒng)內(nèi)部各主體、要素等按照一定的方式和目標(biāo)形成穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，整體性是系統(tǒng)的最基本和最突出的特征[24]。系統(tǒng)內(nèi)部的不同主體或要素構(gòu)成系統(tǒng)的各個部分，是系統(tǒng)存在的基礎(chǔ)，但沒有系統(tǒng)的功能[25]。系統(tǒng)的功能不是各部分功能簡單的相加，而是各部分在系統(tǒng)中互動、協(xié)同發(fā)展形成的系統(tǒng)功能。作為復(fù)雜的大系統(tǒng)，國家創(chuàng)新體系內(nèi)部行為主體包括政府、企業(yè)、大學(xué)/科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等。政府提供制度和政策保障，同時直接參與創(chuàng)新活動，企業(yè)以市場為導(dǎo)向開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)等，大學(xué)/科研機(jī)構(gòu)以科技研發(fā)和創(chuàng)新人才培養(yǎng)為主要任務(wù)，中介機(jī)構(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新傳播，金融機(jī)構(gòu)提供資金支持等。各司其職，推動系統(tǒng)順利開展基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)及應(yīng)用等創(chuàng)新活動。

1.3 系統(tǒng)的動態(tài)相關(guān)性

系統(tǒng)內(nèi)各部分以相互聯(lián)系、相互依存、相互制約等關(guān)系結(jié)合在一起，才能形成具有特定功能的系統(tǒng)[21]，且系統(tǒng)中各部分或行為主體為了實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，隨外部環(huán)境和時間的變化呈現(xiàn)運(yùn)動發(fā)展態(tài)勢，因此系統(tǒng)具有動態(tài)相關(guān)性。國家創(chuàng)新體系中的動態(tài)相關(guān)性表現(xiàn)為創(chuàng)新主體通過創(chuàng)新鏈上新技術(shù)、新知識的流動相互聯(lián)系、相互作用，并隨著環(huán)境變化協(xié)同動態(tài)發(fā)展。動態(tài)相關(guān)性是國家創(chuàng)新體系發(fā)展的重要支撐，不同行為主體間的相互作用和聯(lián)系對知識的交換和傳播至關(guān)重要[26]。

1.4 系統(tǒng)的涌現(xiàn)性

“涌現(xiàn)”也稱為突現(xiàn)，是復(fù)雜系統(tǒng)最重要的特征之一，包括系統(tǒng)整體涌現(xiàn)和系統(tǒng)層次間的涌現(xiàn)[27]。涌現(xiàn)性是系統(tǒng)向高層次進(jìn)階和系統(tǒng)演進(jìn)的重要途徑，從系統(tǒng)進(jìn)化的角度看，涌現(xiàn)性是一種進(jìn)化中的新穎性和新結(jié)構(gòu)的不可預(yù)測性[28]。國家創(chuàng)新體系具有顯著的涌現(xiàn)性特征，一方面國家創(chuàng)新體系是典型的多行為主體的非線性復(fù)雜系統(tǒng)，另一方面創(chuàng)新本身具有不確定性和不可預(yù)測性，從系統(tǒng)視角看創(chuàng)新就是一種涌現(xiàn)[29]。隨著越來越多的科技創(chuàng)新需要跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的合力支撐，創(chuàng)新的復(fù)雜度持續(xù)提升，創(chuàng)新的參與者不斷增多，多部門協(xié)同合作及互動機(jī)制不斷完善，也推動系統(tǒng)向更強(qiáng)功能更高水平演進(jìn)。創(chuàng)新是Freeman等學(xué)者對國家創(chuàng)新體系定義的出發(fā)點(diǎn)，從創(chuàng)新本身就是一種涌現(xiàn)來看，涌現(xiàn)性是國家創(chuàng)新體系的最本質(zhì)屬性之一。

1.5 系統(tǒng)的開放性

系統(tǒng)存在于一定的環(huán)境中，系統(tǒng)的開放性體現(xiàn)在系統(tǒng)通過與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換等形式不斷成長。開放性意味著一個實(shí)體邊界的滲透，并與其環(huán)境進(jìn)行雙向的信息和知識交換[30]。系統(tǒng)穩(wěn)定存在的前提是與環(huán)境之間的相互作用，開放性也是系統(tǒng)向組織性和復(fù)雜性進(jìn)階的重要條件[31]。系統(tǒng)的開放性特征為系統(tǒng)輸入發(fā)展所需的外部要素，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對外部環(huán)境更好的適應(yīng)性和協(xié)同成長。國家創(chuàng)新體系是以國家為邊界的系統(tǒng)，在全球化發(fā)展趨勢下，每個國家的發(fā)展都會受到世界影響，開放性是國家創(chuàng)新體系的重要特征。國家創(chuàng)新體系需要通過與所處環(huán)境交互開放方式，促進(jìn)創(chuàng)新的知識獲取、傳播。Arranz等[32]基于社會網(wǎng)絡(luò)分析法，研究認(rèn)為國際合作在國家創(chuàng)新體系中的作用日益重要。

2 系統(tǒng)視角下的政府作用分析

本文基于國家創(chuàng)新體系的目的性、整體性、動態(tài)相關(guān)性、涌現(xiàn)性與開放性特征，探究系統(tǒng)在不同特征下的薄弱環(huán)節(jié)，分析政府在完善和提升系統(tǒng)功能中發(fā)揮的積極作用 (見圖1)。

圖1 系統(tǒng)視角下國家創(chuàng)新體系中的政府作用

2.1 基于系統(tǒng)目的性：政府的引導(dǎo)作用

系統(tǒng)的目的性是系統(tǒng)自組織的結(jié)果，包括自然的非自覺的目的性和自覺的預(yù)定的目的性[23]。系統(tǒng)具有總目標(biāo)，同時不同層次的不同子系統(tǒng)擁有自身的目標(biāo)，子系統(tǒng)的目標(biāo)一般以自身利益為考量，在沒有干預(yù)的情況下存在與總目標(biāo)相背離的情況。創(chuàng)新本身具有不確定性和不可預(yù)測性，系統(tǒng)目標(biāo)不加引導(dǎo)，不符合本國發(fā)展需求和市場發(fā)展趨勢的創(chuàng)新活動可能會占用較多的創(chuàng)新資源，一些純粹科學(xué)技術(shù)上的創(chuàng)新可能不符合人類的道德倫理。同時，環(huán)境污染、氣候變暖及公共衛(wèi)生事件等全球型問題的頻發(fā)，也要求各國政府將面臨的挑戰(zhàn)與科技創(chuàng)新活動更好地結(jié)合起來[16]。為此，政府需要引導(dǎo)創(chuàng)新體系積極發(fā)展具有前瞻性和發(fā)展?jié)摿Α⒎媳緡鴮?shí)際條件、符合人類社會發(fā)展共同利益、能更好地應(yīng)對全球問題挑戰(zhàn)的科技創(chuàng)新活動。從實(shí)踐來看，各國政府主要通過制定國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略以及重點(diǎn)專項(xiàng)計劃等措施，引領(lǐng)本國創(chuàng)新體系發(fā)展。

富有遠(yuǎn)見的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略是美國科技創(chuàng)新的燈塔，美國政府主要通過重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展計劃和綜合性的創(chuàng)新戰(zhàn)略指引美國科技創(chuàng)新的發(fā)展。重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展計劃是美國政府根據(jù)時代發(fā)展需求遴選的科技發(fā)展重要方向，旨在鞏固并提高美國在科技、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的國際競爭力。2015年奧巴馬政府發(fā)布的 《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》成為近年來美國創(chuàng)新發(fā)展的代表性戰(zhàn)略文件。該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展九大科技領(lǐng)域，并將應(yīng)對全球問題、消滅極端貧困等融入創(chuàng)新戰(zhàn)略，繪制了美國科技創(chuàng)新未來發(fā)展藍(lán)圖，并明確了實(shí)現(xiàn)路徑。

日本主要通過五年一期的科學(xué)技術(shù)基本計劃和每年的年度綜合戰(zhàn)略引導(dǎo)創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展，其基本計劃有三個顯著特點(diǎn)：一是根據(jù)國家創(chuàng)新實(shí)踐中存在的薄弱環(huán)節(jié)，完善國家創(chuàng)新體系；二是將科技創(chuàng)新深度融入社會發(fā)展，注重通過科學(xué)技術(shù)解決面臨的全球挑戰(zhàn)及問題；三是將日本科學(xué)技術(shù)預(yù)測調(diào)查成果融入科學(xué)技術(shù)基本計劃之中。具體來看，《第五期科學(xué)技術(shù)基本計劃 (2016—2020)》首次提出打造超智能社會即 “社會5.0”，《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略2019》聚焦于實(shí)現(xiàn)超智能社會 (社會5.0)和可持續(xù)發(fā)展，提出構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、建立 “登月型”研發(fā)機(jī)制、構(gòu)建國際合作網(wǎng)絡(luò)等措施。日本創(chuàng)新戰(zhàn)略的制定越來越趨向于這樣一種方式，以構(gòu)筑未來社會的發(fā)展場景為目標(biāo)，尋找這種場景下的科技創(chuàng)新的重點(diǎn)方向和實(shí)現(xiàn)途徑。

2.2 基于系統(tǒng)整體性：政府要素投入及激勵作用

系統(tǒng)的整體性在于系統(tǒng)的各要素、各主體能充分發(fā)揮各自的功能，相互作用形成系統(tǒng)特有的功能。缺乏相關(guān)的要素、主體，或這些要素、主體沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，系統(tǒng)就不能形成整體功能，或者系統(tǒng)的整體功能或效率就無法達(dá)到應(yīng)有的水平。國家創(chuàng)新體系要發(fā)揮其整體的創(chuàng)新功能，既要保證系統(tǒng)內(nèi)相關(guān)要素、主體的齊全，又要保證這些要素或主體能夠充分發(fā)揮自身的功能。然而創(chuàng)新活動具有不確定性、公共物品屬性和正外部性，不確定性增加了創(chuàng)新的風(fēng)險，使投資期限長、風(fēng)險大的項(xiàng)目無法得到市場資源的青睞，缺少創(chuàng)新要素支持；公共物品屬性使新技術(shù)、新知識在市場機(jī)制下容易產(chǎn)生 “搭便車”現(xiàn)象，難以避免甚至催生技術(shù)剽竊、技術(shù)模仿等現(xiàn)象，降低了私人部門的投資意愿；創(chuàng)新活動的正外部性無法讓知識創(chuàng)造者得到合理的補(bǔ)償而影響其創(chuàng)新積極性，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)新主體的功能不能充分發(fā)揮。創(chuàng)新活動的外部性問題無法由市場機(jī)制解決，市場機(jī)制在創(chuàng)新資源的配置中存在效率損失[33]。為了保障國家創(chuàng)新體系作為一個有機(jī)整體高效運(yùn)轉(zhuǎn)，政府需要補(bǔ)足系統(tǒng)內(nèi)的創(chuàng)新要素、激發(fā)系統(tǒng)內(nèi)主體的創(chuàng)新動力。

一方面，政府要完善系統(tǒng)內(nèi)要素支持，包括創(chuàng)新資金投入、創(chuàng)新人才培育以及創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以美國為例：①從創(chuàng)新資金投入來看，美國的研發(fā)資金投入穩(wěn)居世界前列，且呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長的態(tài)勢。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，美國研發(fā)投入占GDP比重由1996年的2.45%逐漸上升至2018年的2.84%。在奧巴馬和特朗普執(zhí)政期間，聯(lián)邦政府的研發(fā)投入呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，2017年至2019年政府研發(fā)投入連續(xù)三年增長，且增速持續(xù)提升，2019年同比增長9.3%，達(dá)1415億美元[34]。美國的研發(fā)投入主要支持基礎(chǔ)研究、重點(diǎn)領(lǐng)域的早期應(yīng)用研究、研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施等，高額的研發(fā)投入也帶來研發(fā)領(lǐng)域的高產(chǎn)能，美國在專利數(shù)量、科技論文數(shù)量及引用率等方面一直處于世界領(lǐng)先地位。②從創(chuàng)新人才培育來看，美國政府將教育視為人才培養(yǎng)的關(guān)鍵途徑，重視發(fā)展具有科技創(chuàng)新能力的大學(xué)，以及科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué) (STEM)方面的人才培養(yǎng)。③從創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施來看，美國政府積極為科技創(chuàng)新提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施。2015年的 《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》在夯實(shí)美國創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施中提出建立領(lǐng)先的21世紀(jì)物理基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，并指出政府在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)為寬帶建設(shè)提供了超過70億美元的補(bǔ)助和貸款，大力支持發(fā)展無線頻譜的共享使用。

另一方面，政府要通過財稅優(yōu)惠政策激勵創(chuàng)新主體加大研發(fā)力度，激活創(chuàng)新動力。美國政府主要采取財稅優(yōu)惠及政府采購等措施激勵企業(yè)創(chuàng)新：①在財稅優(yōu)惠方面，美國聯(lián)邦政府是最早實(shí)施研發(fā)稅收優(yōu)惠的國家，研究和試驗(yàn)稅收實(shí)行永久化減免且減免額度擴(kuò)大至20%，較好地激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新動力[12]。Fleming等[35]在研究中發(fā)現(xiàn)不同規(guī)模企業(yè)都依賴政府研發(fā)資助，1926年以來美國聯(lián)邦資助的專利占美國專利總數(shù)的比重不斷上升，2011年最高達(dá)到30%,并一直維持在較高水平。②政府采購是美國政府培育科技創(chuàng)新企業(yè)的重要手段。早在1761年美國就頒布了 《聯(lián)邦采購法》，之后通過 《聯(lián)邦采購條例》等立法形式規(guī)范政府采購。1933年 《購買美國產(chǎn)品法》頒布，成為美國政府保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要法律。2017年特朗普執(zhí)政后，將 “購買美國貨”實(shí)施領(lǐng)域擴(kuò)大到所有聯(lián)邦政府資助項(xiàng)目和公共采購。政府采購有效助力科技創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，例如，美國著名企業(yè)家埃隆馬斯克旗下的太空探索公司 (Space X)與美國政府和美國國家航空航天局 (NASA)分別簽訂了高達(dá)55億美元的采購合同[17]。

2.3 基于系統(tǒng)動態(tài)相關(guān)性：政府的協(xié)調(diào)作用

動態(tài)相關(guān)性要求系統(tǒng)內(nèi)相關(guān)要素、主體之間互動作用，以推進(jìn)系統(tǒng)的良性循環(huán)。創(chuàng)新活動需要不同主體協(xié)同互動實(shí)現(xiàn)，企業(yè)、政府、高校、科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈條的不同環(huán)節(jié)形成價值的增值，最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)效益。創(chuàng)新主體之間的互動既有基于創(chuàng)新價值鏈縱向的合作與交流，也有同類創(chuàng)新主體間橫向的合作與競爭，這種相互作用直接關(guān)系到創(chuàng)新體系的功能和經(jīng)濟(jì)效率。創(chuàng)新主體之間互動的欠缺將會造成創(chuàng)新的 “系統(tǒng)失靈”[36]，主要有兩種系統(tǒng)失靈現(xiàn)象：一是強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)失靈，是指行為主體間過于緊密的聯(lián)系導(dǎo)致其屏蔽了外部世界的接觸，從而形成 “盲區(qū)”；二是弱網(wǎng)絡(luò)失靈，是指行為主體間合作互動不足導(dǎo)致的聯(lián)系缺失[37]。行為主體間聯(lián)系的失衡需要政府通過優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)推動各類創(chuàng)新主體更緊密、更順暢地合作互動，以提高創(chuàng)新活動的效率。

為了提高創(chuàng)新體系的運(yùn)行效率，美國政府不斷推進(jìn)創(chuàng)新主體之間的合作互動。1986年頒布的 《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》賦予企業(yè)開發(fā)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室研究成果的權(quán)利，聯(lián)通了科技研發(fā)與商業(yè)應(yīng)用。1991年實(shí)施的 “國防工業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)計劃”賦予小企業(yè)使用美國國防部贊助開發(fā)的先進(jìn)制造技術(shù)的權(quán)利，推動了軍民融合的發(fā)展。2012年美國政府啟動 “國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃”，致力于打造政府、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)共生共榮的系統(tǒng)。根據(jù)美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院 (NIST)2017年報告，制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大，2017年協(xié)會成員達(dá)1291個，其中包括844所制造工廠、297所教育機(jī)構(gòu)以及150個政府相關(guān)實(shí)體。張華勝認(rèn)為[38]，美國制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃的順利實(shí)施有效推動了美國制造業(yè)的振興。日本政府相繼發(fā)布了 《關(guān)于促進(jìn)大學(xué)等的技術(shù)研究成果向民間事業(yè)者技術(shù)轉(zhuǎn)移法》《關(guān)于大學(xué)等技術(shù)研究成果向民間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)法》《產(chǎn)業(yè)技術(shù)力強(qiáng)化法》《加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作研究方針》等系列政策措施，推動產(chǎn)學(xué)合作網(wǎng)絡(luò)模式的日漸成熟。通過官產(chǎn)學(xué)研的一體化發(fā)展，靈活調(diào)度創(chuàng)新體系中分散的各部門，同時促進(jìn)創(chuàng)新資源配置效率提升。Motohashi等[39]定量分析了日本自21世紀(jì)90代后期實(shí)施產(chǎn)學(xué)研政策后的科研成果，顯示在政策的激勵下專利申請數(shù)量顯著增加。此外，大型企業(yè)是日本科技創(chuàng)新的重要主體，但存在相互排斥、自我意識強(qiáng)等問題。為了鼓勵開放創(chuàng)新，提高企業(yè)間的協(xié)同互動，2017年4月，日本政府為從事開放性創(chuàng)新研發(fā)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提高了繳稅額減免額度，由原來的12%左右提高至20%或30%[40]。

2.4 基于系統(tǒng)涌現(xiàn)性：政府的環(huán)境營造和支持重大創(chuàng)新作用

涌現(xiàn)具有不可預(yù)測性，是系統(tǒng)進(jìn)化和升級的重要動力，系統(tǒng)過多的管制會制約涌現(xiàn)產(chǎn)生，寬松有序的良好環(huán)境是系統(tǒng)促進(jìn)涌現(xiàn)產(chǎn)生的重要條件。創(chuàng)新也是一種涌現(xiàn)，促進(jìn)多元創(chuàng)新的涌現(xiàn)，是提升國家創(chuàng)新體系層次及效能的有效途徑。自發(fā)性創(chuàng)新涌現(xiàn)周期一般較長、對環(huán)境要求較高、受到外界影響較大，外界束縛很有可能會結(jié)束一項(xiàng)偉大的創(chuàng)新，同時，作為理性的經(jīng)濟(jì)人私營部門的自發(fā)性創(chuàng)新偏向于回收周期短、穩(wěn)健性相對較高的項(xiàng)目。為了促進(jìn)更多的創(chuàng)新涌現(xiàn)，推進(jìn)國家創(chuàng)新體系向更高層級邁進(jìn)，一方面，政府應(yīng)為創(chuàng)新的涌現(xiàn)提供公平的創(chuàng)新環(huán)境，營造良好的創(chuàng)新文化氛圍，促進(jìn)各創(chuàng)新主體積極參與創(chuàng)新活動；另一方面，政府應(yīng)積極參與私人資本不愿進(jìn)入的重大創(chuàng)新項(xiàng)目，推動多元創(chuàng)新的涌現(xiàn)。

良好的創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新文化氛圍是國家創(chuàng)新能力提升的先決條件。首先，營造高質(zhì)量的創(chuàng)新環(huán)境需要法律和政策等制度的有力支撐，從制度創(chuàng)新理論來看制度創(chuàng)新是激勵技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵因素，其中知識產(chǎn)權(quán)是創(chuàng)新領(lǐng)域的基本制度，知識產(chǎn)權(quán)通過保障創(chuàng)新主體的權(quán)益為創(chuàng)新活動保駕護(hù)航。早在1790年美國頒布了第一部專利權(quán)保護(hù)法，保障創(chuàng)新主體在科技創(chuàng)新的合法權(quán)益。20世紀(jì)80年代受到日本、德國等國家經(jīng)濟(jì)崛起的刺激，美國進(jìn)一步推進(jìn)了科技創(chuàng)新的法律法規(guī)，此后相繼推出了 《拜杜法案》《史蒂文森-威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》《大學(xué)與小企業(yè)專利程序法案》《技術(shù)創(chuàng)新法》《專利與商標(biāo)法修正案》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》《美國發(fā)明人保護(hù)法》《技術(shù)移轉(zhuǎn)商業(yè)化法》等保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)。美國的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策具有以下特點(diǎn)：一是覆蓋全面，囊括了包括專利、商標(biāo)、版權(quán)等各種創(chuàng)新類型；二是全鏈條的制度設(shè)計，不只關(guān)注創(chuàng)造者的利益，而且形成包括技術(shù)創(chuàng)造、技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)應(yīng)用等全鏈條的制度支撐。美國在專利、版權(quán)、品牌等知識產(chǎn)權(quán)方面的優(yōu)勢成為其創(chuàng)新發(fā)展的利器，創(chuàng)新文化是美國激發(fā)創(chuàng)新活力的重要源泉。硅谷是美國創(chuàng)新文化的縮影，硅谷的創(chuàng)新文化集中體現(xiàn)在兩個方面：一是多元、開放及協(xié)作的創(chuàng)新氛圍，硅谷的創(chuàng)業(yè)者來自世界各地，強(qiáng)化了包容性和接受新知識的開放心態(tài)；二是對失敗的容忍度和百折不撓的創(chuàng)新精神，創(chuàng)新不是一蹴而就的事情，敢于容忍失敗是創(chuàng)新精神的靈魂所在。

美國政府基于使命參與重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)新 (使命型創(chuàng)新)是國家創(chuàng)新能力的重要組成部分，并帶來了市場創(chuàng)造和經(jīng)濟(jì)增長。美國一直以來是市場經(jīng)濟(jì)和自主主義的倡導(dǎo)者，政府在科技創(chuàng)新中的巨大作用被隱形[41]。美國政府在創(chuàng)新活動中扮演了企業(yè)家角色，美國創(chuàng)新型國家建設(shè)的一個突出特征是企業(yè)家型政府，政府的科技支出極大地促進(jìn)了美國科技創(chuàng)新的發(fā)展[42]。市場創(chuàng)造正朝著使命型創(chuàng)新政策發(fā)展，而基于政府投入的、應(yīng)對人類社會未來發(fā)展挑戰(zhàn)的使命型創(chuàng)新是創(chuàng)造市場的巨大動力[43]。與一般性公共支出相比，使命型的創(chuàng)新政策對美國國內(nèi)生產(chǎn)總值 (財政乘數(shù))和研發(fā)領(lǐng)域的私人投資 (群體效應(yīng))產(chǎn)生更大的積極影響[44]。此外，一些看似市場行為或創(chuàng)新企業(yè)家的個人成果，其背后蘊(yùn)藏了政府的功勞。以蘋果手機(jī)為例，從圖2可見蘋果手機(jī)的觸屏技術(shù)、因特網(wǎng)、智能語音助手和全球定位系統(tǒng)都直接或間接與政府的研發(fā)資金支持或項(xiàng)目開展有千絲萬縷的聯(lián)系[17]。

圖2 蘋果手機(jī)來自政府資助的技術(shù)基礎(chǔ)

2.5 基于系統(tǒng)開放性：政府的促進(jìn)開放合作作用

開放性促進(jìn)系統(tǒng)吸收外部環(huán)境的有效養(yǎng)分，是系統(tǒng)成長的重要支撐。21世紀(jì)以來科技創(chuàng)新活動的復(fù)雜性進(jìn)一步提升，單槍匹馬靠 “自己”單干的科技創(chuàng)新已經(jīng)過時[45]。跨學(xué)科、跨領(lǐng)域集成創(chuàng)新的涌現(xiàn)對不同區(qū)域、不同創(chuàng)新主體之間的互聯(lián)互通提出了更高要求，國家創(chuàng)新體系開放程度持續(xù)提升、越來越國際化。國家創(chuàng)新體系的開放性通過突破國家邊界的限制，充分吸收全球領(lǐng)先的創(chuàng)新技術(shù)、創(chuàng)新人才等資源要素，更好地保障并提升自身在全球范圍內(nèi)的創(chuàng)新競爭力。突破國家或組織界限擴(kuò)大創(chuàng)新主體與外界的交流合作，不是系統(tǒng)自然的發(fā)展結(jié)果，需要政府提供支持和制度保障。針對系統(tǒng)開放性，政府應(yīng)為創(chuàng)新主體與相關(guān)領(lǐng)域的鏈接提供先進(jìn)技術(shù)、人才等創(chuàng)新要素的引進(jìn)、合作與交流的政策與平臺等。

當(dāng)前，不論發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家都積極通過與各國的開放合作，汲取知識、技術(shù)、人才等優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源，推動本國創(chuàng)新競爭力的提升。美國吸收外界創(chuàng)新資源的最顯著特征是對全球創(chuàng)新人才的搶占。美國是典型的移民國家，移民在美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色，2015年的 《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》肯定了高技術(shù)移民對提高生產(chǎn)效率積極正向的影響。美國對技術(shù)人才的引進(jìn)沒有獨(dú)立的人才引進(jìn)政策，而是穿插在移民、教育等其他政策之中，渠道較為多元化，包括為技術(shù)人才降低移民的門檻、推行H1-B等非移民簽證計劃，以世界一流高校和科研資源吸引全球優(yōu)秀留學(xué)生和科研工作者等。此外，美國還通過國際科技合作戰(zhàn)略與英國、法國、德國、俄國、日本、中國、韓國等國家在相關(guān)科技領(lǐng)域展開合作。日本在20世紀(jì)六七十年代追趕時期的國際合作主要聚焦在引進(jìn)歐美等發(fā)達(dá)國家的先機(jī)技術(shù)，隨著其科技實(shí)力和國際競爭力的提升，日本在科技創(chuàng)新方面的國際合作方式更加多元，形成了包括技術(shù)、人才、信息、市場等資源在內(nèi)的多層次多領(lǐng)域國際合作，合作對象更加廣泛，既包括歐美等發(fā)達(dá)國家，也包括大量發(fā)展中國家，并根據(jù)合作對象確定合作的領(lǐng)域與方式。發(fā)達(dá)國家以高新技術(shù)合作為主，發(fā)展中國家以發(fā)揮日本技術(shù)優(yōu)勢、拓展研究范圍為主。

3 研究總結(jié)

Kwon等[46]通過建模仿真對比分析了美國和日本國家創(chuàng)新體系的優(yōu)劣勢，認(rèn)為日本在消費(fèi)者需求變化快且創(chuàng)新需求高的行業(yè)占有優(yōu)勢，而美國在顛覆性創(chuàng)新至關(guān)重要的行業(yè)占有優(yōu)勢，但其共同點(diǎn)是政府都在創(chuàng)新實(shí)踐中發(fā)揮了重要且多元的作用。本文從系統(tǒng)視角出發(fā)，梳理總結(jié)美國、日本的創(chuàng)新實(shí)踐及相關(guān)研究文獻(xiàn)顯示：政府制定戰(zhàn)略引導(dǎo)國家創(chuàng)新體系的發(fā)展方向，投入創(chuàng)新要素夯實(shí)創(chuàng)新基礎(chǔ)，制定創(chuàng)新激勵政策、營造創(chuàng)新環(huán)境激發(fā)創(chuàng)新活力，加快產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展提升創(chuàng)新效率，資助重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新促進(jìn)多元創(chuàng)新涌現(xiàn)，推進(jìn)開放合作吸引全球優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源。政府不僅針對市場失靈、系統(tǒng)失靈出臺應(yīng)對政策和措施，而且擔(dān)當(dāng)國家創(chuàng)新體系這艘大船的掌舵人，通過多元化手段推進(jìn)國家創(chuàng)新能力邁向新的臺階。

中國科技創(chuàng)新取得的豐碩成果離不開政府的大力支持和引導(dǎo)，政府制定了覆蓋研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新全鏈條的創(chuàng)新政策體系，同時持續(xù)加大科技創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入，但仍然存在創(chuàng)新投入方向和投入結(jié)構(gòu)不合理、專利申請數(shù)量高而轉(zhuǎn)化率低、核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力仍然較弱等問題，政府在創(chuàng)新體系中的作用亟待完善和進(jìn)一步提升。本文認(rèn)為政府還需從以下幾個方面充分發(fā)揮作用：第一，提高創(chuàng)新投入精準(zhǔn)化，重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域；第二，推進(jìn)創(chuàng)新激勵靈活化，進(jìn)一步完善產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展網(wǎng)絡(luò)；第三，完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，注重專利轉(zhuǎn)化應(yīng)用需求；第四，培育創(chuàng)新文化，營造創(chuàng)新氛圍；第五，加速開放創(chuàng)新，推進(jìn)創(chuàng)新資源引進(jìn)與國際合作。