財(cái)稅金融政策如何驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展
——基于上海1979—2020年政策文本的內(nèi)容分析

李 響，殷林森

(1.上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，上海 201209；2.上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院金融科技學(xué)院，上海 201209)

0 引言

改革開(kāi)放40年來(lái)，上海市實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為推動(dòng)城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加快建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供了必要的動(dòng)力保證。上海初步形成了 “1+9+操作細(xì)則”的科創(chuàng)中心建設(shè)政策體系框架，其中財(cái)稅金融政策是科技創(chuàng)新政策體系的重要組成部分，加強(qiáng)科技政策與財(cái)政、稅收和金融政策的配套與協(xié)同是完善創(chuàng)新政策體系建設(shè)的路徑方向。因此，構(gòu)建科學(xué)有效的財(cái)稅金融政策體系以支持上海科創(chuàng)中心建設(shè)，適時(shí)優(yōu)化調(diào)整上海科技創(chuàng)新治理體系結(jié)構(gòu)和相關(guān)配套制度安排，是亟須研究解決的重要問(wèn)題。

財(cái)政、稅收和金融配套政策的研究緊隨著創(chuàng)新激勵(lì)研究被提出。國(guó)外主要從科技創(chuàng)新財(cái)稅政策影響研發(fā)活動(dòng)、教育和企業(yè)家行為等方面來(lái)探討，既有理論研究也有實(shí)證分析[1]。國(guó)內(nèi)對(duì)科創(chuàng)財(cái)稅金融政策的研究則聚焦于財(cái)稅金融政策作用關(guān)系[2]、機(jī)理影響[3]、政策瓶頸問(wèn)題[4-5]及改革建議[6]的理論分析，普遍從不同政策內(nèi)容和類(lèi)型視角討論對(duì)科技創(chuàng)新的配套支持作用及機(jī)制設(shè)計(jì)[7-8]。還有實(shí)證研究考察財(cái)稅金融政策對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的影響效應(yīng)和動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題：在政策影響效應(yīng)方面，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)財(cái)稅優(yōu)惠政策支持技術(shù)引進(jìn)和激勵(lì)研發(fā)等科創(chuàng)活動(dòng)效果顯著，而稅收優(yōu)惠政策效果優(yōu)于財(cái)政扶持政策[9]；通過(guò)改善地方金融發(fā)展效率、增加地方科技支出比重兩種手段可以促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新水平提升[10]。在政策影響的動(dòng)力機(jī)制方面，財(cái)政政策的數(shù)量投入和政策傾斜是科技創(chuàng)新活動(dòng)重要的驅(qū)動(dòng)因子[11]；財(cái)政科技投入、稅收優(yōu)惠安排及政府采購(gòu)被認(rèn)為是財(cái)政政策促進(jìn)科技創(chuàng)新的核心動(dòng)力[12]。同時(shí)，少量文獻(xiàn)開(kāi)始關(guān)注到財(cái)稅金融政策間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題[13]。

綜合當(dāng)前學(xué)界對(duì)支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策的研究，發(fā)現(xiàn)仍存在大量可探討的空間：一是雖然針對(duì)國(guó)家層面的科技創(chuàng)新體系研究較為全面，但支持科技創(chuàng)新的財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、人才等各類(lèi)配套政策演進(jìn)的研究還不充分，尚處于起步階段；整合政策工具視角對(duì)地方科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策演進(jìn)的實(shí)證研究不多見(jiàn)，系統(tǒng)性研究方法也十分不完備。二是缺乏從政策變遷視角，通過(guò)定量與實(shí)證手段考察配套科技創(chuàng)新政策體系的形成機(jī)理與影響機(jī)制，支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策運(yùn)用的規(guī)律特征及內(nèi)在邏輯需要被挖掘，不同歷史階段背景下政策主體選擇各類(lèi)政策工具的變遷演進(jìn)路徑及其動(dòng)因還認(rèn)識(shí)不足。因此，財(cái)稅金融政策如何驅(qū)動(dòng)地方科技創(chuàng)新發(fā)展？多元政策工具組合在不同歷史階段怎樣作用于不同的創(chuàng)新價(jià)值鏈環(huán)節(jié)？這些問(wèn)題仍是一個(gè)黑箱。

鑒于上述原因，本文系統(tǒng)梳理了上海改革開(kāi)放以來(lái)支持科技創(chuàng)新的財(cái)稅與金融政策文本，利用文本內(nèi)容分析、關(guān)鍵詞聚類(lèi)及共詞分析技術(shù)，探討財(cái)稅金融政策工具應(yīng)用的基本特征及其變遷規(guī)律，以期更好地解釋財(cái)稅金融政策驅(qū)動(dòng)上海科技創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在邏輯和作用機(jī)制，為科技創(chuàng)新政策體系進(jìn)一步完善和優(yōu)化提供建議。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 分析框架

公共政策實(shí)質(zhì)上是政府組織將多種政策工具進(jìn)行設(shè)計(jì)、組合、匹配以及綜合運(yùn)用[14]，政策分析的工具性視角有助于理解政府應(yīng)如何有目的地影響創(chuàng)新過(guò)程[15]。Rothwell等[16]根據(jù)政策工具對(duì)科技創(chuàng)新不同層面產(chǎn)生的影響不同，將科技創(chuàng)新的政策工具分為供給面、環(huán)境面和需求面三種類(lèi)型。不同的政策工具可以推動(dòng)科技創(chuàng)新的不同環(huán)節(jié)，在考察各類(lèi)政策工具在推動(dòng)科技創(chuàng)新活動(dòng)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，需要引入政策工具所能產(chǎn)生效用的價(jià)值環(huán)節(jié)。本文借鑒劉家樹(shù)等[17]對(duì)創(chuàng)新價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的界定，具體劃分為研究開(kāi)發(fā)、中試生產(chǎn)、市場(chǎng)商業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，綜合政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈視角形成研究的基本分析框架，如圖1所示。

圖1 基本分析框架

1.2 支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策分析模型的構(gòu)建

參照基本分析框架對(duì)財(cái)稅金融政策體系進(jìn)行全方位、跨時(shí)段的分析，需要結(jié)合政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈雙視角構(gòu)建基本分析模型。圖2所示為創(chuàng)新價(jià)值鏈和政策工具的雙視角分析路徑，其中：X軸為政策工具維度，區(qū)分支持科技創(chuàng)新的供給面-環(huán)境面-需求面三種有效政策工具，并細(xì)分為①供給面工具，包括財(cái)政基礎(chǔ)投入、重大項(xiàng)目資金投入、引導(dǎo)支撐計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金、政府獎(jiǎng)勵(lì)；②環(huán)境面工具，涵蓋稅收類(lèi)的稅基優(yōu)惠、稅率優(yōu)惠、稅額優(yōu)惠等，金融類(lèi)的直接融資、間接融資、科技保險(xiǎn)等；③需求面工具，包括政府采購(gòu)與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、推廣與消費(fèi)端補(bǔ)貼。Y軸為創(chuàng)新價(jià)值鏈維度，將創(chuàng)新價(jià)值鏈的研究開(kāi)發(fā)、中試生產(chǎn)、市場(chǎng)商業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化三個(gè)子維度納入模型。

圖2 政策文本內(nèi)容分析路徑

1.3 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

本文首先通過(guò)實(shí)地調(diào)研和網(wǎng)絡(luò)抓取，再結(jié)合歷年的 《上海科技年鑒》《上海財(cái)政稅務(wù)年鑒》《上海稅務(wù)年鑒》和 《上海金融年鑒》等統(tǒng)計(jì)年鑒，以及 《上海市科技創(chuàng)新政策年度報(bào)告》《上海市產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策選編》等文件資料多渠道收集數(shù)據(jù)，利用滾雪球樣本方法，建立上海支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)。采用政策文本內(nèi)容分析法，其中政策文本各項(xiàng)內(nèi)容條款是分析的基本單元，需要針對(duì)政策工具細(xì)分和創(chuàng)新價(jià)值鏈環(huán)節(jié)內(nèi)容開(kāi)展解析、抽取和編碼。按照政策編號(hào)-章序號(hào)-條款序號(hào)進(jìn)行編碼定義，最終完成政策文本內(nèi)容分析編碼表，編碼示例見(jiàn)表1。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼示例

2 政策工具與創(chuàng)新價(jià)值鏈雙視角下上海支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策分析

2.1 支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策工具的總體運(yùn)用現(xiàn)狀

自1979年至2020年，上海各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及政策主體頒布制定的涉及支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策文本共519項(xiàng)，政策增長(zhǎng)的周期階段性躍升態(tài)勢(shì)明顯，三大政策領(lǐng)域政策工具應(yīng)用總體呈現(xiàn)同步推進(jìn)的發(fā)展特征。上海支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策工具使用次數(shù)共計(jì)1062次，其中供給、環(huán)境和需求面工具占比分別為28.2%、66.1%和5.7%，政策體系整體表現(xiàn)出環(huán)境面工具使用過(guò)溢、需求面工具運(yùn)用嚴(yán)重不足的結(jié)構(gòu)性分布，各細(xì)分政策的工具編碼密度如圖3所示。

圖3 支持科創(chuàng)財(cái)稅金融細(xì)分政策工具編碼密度

分析細(xì)分工具使用頻次后發(fā)現(xiàn)，在供給面中專(zhuān)項(xiàng)資金投入是政策主體最偏好運(yùn)用的一類(lèi)政策工具，需求面中推廣與消費(fèi)端補(bǔ)貼工具較為缺乏。在環(huán)境面的稅收政策工具中，直接減免、稅率優(yōu)惠和稅前扣除使用排名靠前；金融支持政策中，創(chuàng)投基金、信貸支持和融資擔(dān)保工具運(yùn)用相對(duì)頻繁。結(jié)果說(shuō)明，上海在供給面工具選擇上過(guò)度依賴(lài)專(zhuān)項(xiàng)資金投入，扶持類(lèi)政策供給方式仍比較單一；環(huán)境面稅收政策中稅收減免工具成為絕對(duì)主導(dǎo),研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、加速折舊與攤銷(xiāo)、退稅或結(jié)轉(zhuǎn)返還采用較少且力度不夠。由此，上海市形成了以專(zhuān)項(xiàng)投入+稅收減免+基金引導(dǎo)為主線的直接刺激型配套政策架構(gòu)體系。

2.2 基于創(chuàng)新價(jià)值鏈-政策工具的政策文本內(nèi)容分析

表2所示為財(cái)稅金融政策工具在驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的作用狀況，可揭示出政策工具在創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)上的選擇特征、分布規(guī)律及其應(yīng)用表現(xiàn)。

由表2可以看出，19項(xiàng)細(xì)分政策工具對(duì)改革開(kāi)放后上海科技創(chuàng)新的研發(fā)、中試生產(chǎn)和市場(chǎng)商業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了全面的助力服務(wù)，財(cái)稅金融政策工具對(duì)三大環(huán)節(jié)的影響點(diǎn)分別占比36.3%、27.6%和36.1%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，供給面政策工具中重大與戰(zhàn)略性計(jì)劃財(cái)政投入、專(zhuān)項(xiàng)資金及政府獎(jiǎng)勵(lì)三類(lèi)細(xì)分政策工具均更側(cè)重驅(qū)動(dòng)研究開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，其中使用頻率最高的為專(zhuān)項(xiàng)資金工具，體現(xiàn)出上海市積極運(yùn)用各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)科技投入對(duì)創(chuàng)新研發(fā)環(huán)節(jié)的促進(jìn)作用。在需求面政策工具中，政府采購(gòu)和購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、推廣與消費(fèi)端補(bǔ)貼和需求面政策工具屬性一致，均作用于市場(chǎng)商業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)，但終端類(lèi)需求拉動(dòng)工具使用相對(duì)匱乏，對(duì)市場(chǎng)商業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的推動(dòng)亟待加強(qiáng)。對(duì)照環(huán)境面政策工具的金融支持政策，除了風(fēng)險(xiǎn)救助與補(bǔ)償工具外，其余七類(lèi)細(xì)分政策工具均側(cè)重推動(dòng)促進(jìn)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的商業(yè)產(chǎn)業(yè)化，其中以創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金對(duì)產(chǎn)業(yè)化的刺激作用最為明顯；降低融資風(fēng)險(xiǎn)的救助與補(bǔ)償政策則更多地在研發(fā)環(huán)節(jié)著力。在環(huán)境面的稅收優(yōu)惠政策工具中，稅收減免、稅率優(yōu)惠、稅前扣除、加計(jì)扣除、加速折舊和無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)都作用在創(chuàng)新價(jià)值鏈的研發(fā)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了上海稅收優(yōu)惠政策對(duì)科技研發(fā)的重點(diǎn)支持力度。退稅或結(jié)轉(zhuǎn)返還工具則更多地作用在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化方面，而稅前加計(jì)扣除對(duì)研發(fā)的助推效應(yīng)還有待進(jìn)一步提升。

表2 創(chuàng)新價(jià)值鏈-政策工具的政策文本內(nèi)容分析

3 上海支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策的演進(jìn)路徑分析

3.1 財(cái)稅金融政策工具對(duì)創(chuàng)新價(jià)值鏈的驅(qū)動(dòng)路徑

文本量化分析后需要進(jìn)一步考察在演進(jìn)周期維度下財(cái)稅金融政策工具對(duì)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的作用狀況，可揭示出政策工具在創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)時(shí)間序列上的選擇特點(diǎn)、分布規(guī)律和變化趨勢(shì)。

如圖4所示，財(cái)稅金融政策工具對(duì)研發(fā)的推動(dòng)表現(xiàn)為階段性上升的分布特征，集中體現(xiàn)在2006年、2011年及2016年對(duì)研發(fā)的促進(jìn)作用力不斷增強(qiáng)，中試生產(chǎn)的支持力度弱于研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)，其各階段的周期性增長(zhǎng)波動(dòng)與研發(fā)軌跡同步特征顯著，財(cái)稅金融政策工具對(duì)商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的驅(qū)動(dòng)呈現(xiàn)倒V形態(tài)勢(shì)。研究說(shuō)明，上海財(cái)稅金融政策工具集中研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化兩端的推進(jìn)刺激與牽引拉動(dòng)效應(yīng)突顯，政策工具作用在商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化方面的持續(xù)性不夠，而中試生產(chǎn)的支持力度弱于研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)，對(duì)中端推動(dòng)力稍顯薄弱，針對(duì)中試階段的配套政策供給不足。因此，支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策體系發(fā)展應(yīng)注意加強(qiáng)不同創(chuàng)新價(jià)值鏈環(huán)節(jié)政策輸出的均衡性。

圖4 上海歷年財(cái)稅金融政策工具對(duì)創(chuàng)新價(jià)值鏈的驅(qū)動(dòng)

3.2 支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策著力點(diǎn)變遷演進(jìn)軌跡

運(yùn)用ROST Content Mining 5.8軟件對(duì)519項(xiàng)政策文本內(nèi)容條款進(jìn)行高頻關(guān)鍵詞挖掘，并進(jìn)行共詞聚類(lèi)分析，梳理出上海支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策演進(jìn)軌跡、變遷規(guī)律和基本趨勢(shì)。在上海改革開(kāi)放后的體制改革與政策試驗(yàn)、政策初始形成、成長(zhǎng)發(fā)展和成熟完備期四個(gè)階段中，均存在相互承接而又遞延新增的政策主題，各領(lǐng)域政策著力點(diǎn)持續(xù)擴(kuò)散演化且內(nèi)在關(guān)聯(lián)。通過(guò)比較四個(gè)階段政策文本主題詞聚類(lèi)的結(jié)果，提煉出政策著力點(diǎn)布局及其演進(jìn)軌跡。

圖5所示為財(cái)政政策階段性著力點(diǎn)的演進(jìn)路徑：①體制改革和政策試驗(yàn)期，財(cái)政政策以投入和獎(jiǎng)勵(lì)等基礎(chǔ)性投入為主導(dǎo)；②政策初始形成期，在保持原政策主線基礎(chǔ)上，上海重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化，同時(shí)開(kāi)展政府采購(gòu)的消費(fèi)端拉動(dòng)刺激；③政策成長(zhǎng)發(fā)展期，政策側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)和扶持中小企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展；④政策成熟完備期，財(cái)政政策聚焦于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)還不斷支持知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專(zhuān)利資助鼓勵(lì)，加大科技人才的支持力度。總體上看，四個(gè)階段中財(cái)政政策主題相對(duì)聚焦，政策重心遷移不大，圍繞上海市科技創(chuàng)新重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域長(zhǎng)期持續(xù)的積累投入，同時(shí)上海也注重在高新技術(shù)與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域培育環(huán)節(jié)的財(cái)政扶持。

圖5 上海支持科創(chuàng)財(cái)政政策著力點(diǎn)的演進(jìn)變遷

圖6所示為稅收政策階段性著力點(diǎn)的演進(jìn)路徑：①體制改革和政策試驗(yàn)期，以科研單位技術(shù)合同制改革為試點(diǎn)，稅收優(yōu)惠政策圍繞企業(yè)及科研人員稅收減免為主，輔助以固定資產(chǎn)加速折舊和攤銷(xiāo)手段，鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)、外商投資企業(yè)和民辦科研機(jī)構(gòu)共同支持科技發(fā)展；②政策初始形成期，政策著力點(diǎn)開(kāi)始重點(diǎn)支持高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和計(jì)算機(jī)軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)進(jìn)口設(shè)備的優(yōu)惠政策來(lái)加速?lài)?guó)外技術(shù)引進(jìn)；③政策成長(zhǎng)發(fā)展期，政策聚集于高科技孵化器等創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)以及新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展；④政策成熟完備期，在利用稅收優(yōu)惠政策和條件繼續(xù)吸引國(guó)外技術(shù)基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)高新技術(shù)企業(yè)投資和科普事業(yè)支持，以提高自主創(chuàng)新能力。

圖6 上海支持科創(chuàng)稅收政策著力點(diǎn)的演進(jìn)變遷

圖7所示為金融政策階段性著力點(diǎn)的演進(jìn)路徑：①體制改革和政策試驗(yàn)期，主要集中科技發(fā)展投資基金匹配科技信貸兩方面支持改革開(kāi)放初期的科技發(fā)展；②政策初始形成期，金融支持政策從多方面開(kāi)始興起，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)投資基金、融資擔(dān)保和低息貼息貸款等政策工具，重點(diǎn)推進(jìn)高科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化、軟件與集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技型中小企業(yè)扶持；③政策成長(zhǎng)發(fā)展期，金融政策著力于支持知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、科技保險(xiǎn)創(chuàng)新、多層資本市場(chǎng)建設(shè)；④政策成熟完備期，在豐富發(fā)展金融租賃和債權(quán)融資渠道基礎(chǔ)上，側(cè)重推動(dòng)研發(fā)和技術(shù)改造、創(chuàng)新平臺(tái)發(fā)展和金融服務(wù)創(chuàng)新，同時(shí)還不斷加大投融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和救助力度。各演進(jìn)階段中金融政策著力點(diǎn)較為分散，支持科創(chuàng)的金融政策重心受到技術(shù)創(chuàng)新體系和整體金融體系發(fā)展的共同影響。

圖7 上海支持科創(chuàng)金融政策著力點(diǎn)的演進(jìn)變遷

綜上發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前上海支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策體系雖已進(jìn)入成熟完備期，但政策系統(tǒng)仍受到體制機(jī)制的瓶頸因素制約。自2015年后上海形成 “1+9+操作細(xì)則”的科技創(chuàng)新政策體系，啟動(dòng)了 “頂層設(shè)計(jì)+配套支撐”的政策系統(tǒng)架構(gòu)，財(cái)稅金融政策與建設(shè)全球科創(chuàng)中心戰(zhàn)略漸進(jìn)適配，各項(xiàng)配套政策持續(xù)跟進(jìn)，但指向建構(gòu)創(chuàng)新活動(dòng)全過(guò)程激勵(lì)的政策系統(tǒng)尚在轉(zhuǎn)型，圍繞科技創(chuàng)新治理的財(cái)稅金融政策頂層設(shè)計(jì)以及財(cái)稅金融宏觀政策部門(mén)協(xié)同決策機(jī)制還在探索中。上海推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)已初顯成效，而財(cái)政、稅收和金融等多方面銜接配套的綜合性政策尚不健全，整合協(xié)調(diào)功能弱，多重政策工具的疊加和協(xié)同效應(yīng)未得到充分顯現(xiàn)。從全市層面統(tǒng)籌財(cái)政、稅收、金融三者協(xié)同增效角度，引導(dǎo)多元主體參與聯(lián)動(dòng)的跨部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制亟待完善。

4 研究結(jié)論與建議

在建成具有全球影響力科創(chuàng)中心的基本框架和構(gòu)建高效城市科創(chuàng)政策體系的愿景要求下，本文系統(tǒng)回顧了改革開(kāi)放40年以來(lái)上海支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策的演進(jìn)歷程和基本規(guī)律，研究發(fā)現(xiàn)：上海各類(lèi)政策主體偏好運(yùn)用以專(zhuān)項(xiàng)投入+稅收減免+基金引導(dǎo)為主線的直接刺激型政策模式；供給面-環(huán)境面-需求面政策工具的整體結(jié)構(gòu)不夠合理，環(huán)境面工具相對(duì)過(guò)溢而終端需求面拉動(dòng)不足；政策細(xì)分工具對(duì)創(chuàng)新價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的作用力不均衡，中試生產(chǎn)階段的配套政策推動(dòng)力較弱；各演進(jìn)階段中財(cái)政政策聚焦持續(xù)性好，但稅收金融政策著力點(diǎn)分散，多元政策協(xié)同關(guān)聯(lián)度不高。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵問(wèn)題，從四個(gè)方面提出上海支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策體系的優(yōu)化路徑和建議。

4.1 優(yōu)化財(cái)稅金融配套政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

財(cái)稅金融政策工具結(jié)構(gòu)領(lǐng)域同樣存在 “木桶效應(yīng)”，整體結(jié)構(gòu)改善應(yīng)體現(xiàn)在細(xì)分工具使用頻數(shù)上的合理配比，使得三大領(lǐng)域政策內(nèi)容統(tǒng)籌兼顧、功能互為補(bǔ)充。第一，逐步減少對(duì)各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、稅額式直接減免和政府投資基金注入等 “硬性刺激”工具的長(zhǎng)期依賴(lài)。借助當(dāng)前上海市財(cái)政科技計(jì)劃聯(lián)動(dòng)方案及信息管理平臺(tái)，重新梳理需求，整合協(xié)調(diào)各類(lèi)科技專(zhuān)項(xiàng)投入。第二，注重稅收優(yōu)惠工具事前和事后扶持的有機(jī)結(jié)合，適度擴(kuò)大投資抵免、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、加速折舊與攤銷(xiāo)、退稅、結(jié)轉(zhuǎn)返還等工具的應(yīng)用范圍，加強(qiáng)稅收還貸、延期納稅等間接優(yōu)惠措施。第三，結(jié)合科技企業(yè)生命周期的發(fā)展階段完善科技金融支撐政策，繼續(xù)加大投貸聯(lián)動(dòng)、多層資本市場(chǎng)建設(shè)、政策性融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)救助與補(bǔ)償、科技保險(xiǎn)以及信用體系服務(wù)等多樣化金融政策工具的使用頻數(shù)，以彌補(bǔ)單一政策工具的功能缺陷，實(shí)現(xiàn)政策工具結(jié)構(gòu)的廣泛覆蓋。

4.2 加強(qiáng)政策工具在需求面的均衡配置

針對(duì)需求側(cè)政策工具相對(duì)匱乏的問(wèn)題，需要進(jìn)一步推動(dòng)由單向供給-環(huán)境面工具向強(qiáng)化需求面政策工具雙向供給模式轉(zhuǎn)型。首先，應(yīng)在充分尊重市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，加大各類(lèi)政策工具的需求拉動(dòng)力量。針對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)注重需求面政策引導(dǎo)以啟動(dòng)市場(chǎng)，特別是加大對(duì)如首臺(tái) (套)重大技術(shù)裝備等自主創(chuàng)新產(chǎn)品試驗(yàn)示范工程與公私領(lǐng)域推廣的支持。審慎選擇和推進(jìn)對(duì)消費(fèi)者和企業(yè)用戶(hù)購(gòu)買(mǎi)新產(chǎn)品的補(bǔ)貼政策作為輔助手段，刺激終端用戶(hù)需求，加速創(chuàng)新產(chǎn)品擴(kuò)散。其次，在政府采購(gòu)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面，鼓勵(lì)上海各級(jí)政府使用首購(gòu)、訂購(gòu)、遠(yuǎn)期約定采購(gòu)方式，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)在公共領(lǐng)域的規(guī)模化商業(yè)應(yīng)用，提高擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品在政府采購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)推薦目錄清單中的比例，加大對(duì)納入清單的產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)先采購(gòu)支持力度。通過(guò)持續(xù)增強(qiáng)需求面政策工具的拉動(dòng)與輻射作用，努力尋求供給面、環(huán)境面和需求面政策工具的動(dòng)態(tài)均衡匹配，實(shí)現(xiàn)上海財(cái)稅金融政策工具間的結(jié)構(gòu)性協(xié)同和功能性整合。

4.3 開(kāi)發(fā)基于創(chuàng)新價(jià)值鏈的綜合性政策工具組合

結(jié)合當(dāng)前上海重點(diǎn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)中創(chuàng)新價(jià)值鏈的阻斷環(huán)節(jié)，將產(chǎn)業(yè)需求+創(chuàng)新價(jià)值鏈環(huán)節(jié)+政策目標(biāo)與情境+工具類(lèi)型與功能有效耦合，實(shí)現(xiàn)從單一扶持刺激性政策轉(zhuǎn)向柔性和符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的全方位政策，促進(jìn)中試生產(chǎn)、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)推廣和產(chǎn)業(yè)化擴(kuò)張的全流程激勵(lì)。重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前中試生產(chǎn)階段的薄弱環(huán)節(jié)，前期提供以設(shè)立中試創(chuàng)新引導(dǎo)基金和稅收優(yōu)惠為主導(dǎo)的財(cái)稅工具組合，優(yōu)化中試熟化及成果轉(zhuǎn)化環(huán)境，中后期再進(jìn)一步針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，以需求為導(dǎo)向量身定制差異化的中試支持配套政策。鼓勵(lì)創(chuàng)新主體跨過(guò)中試階段的分水嶺和 “死亡之谷”，識(shí)別創(chuàng)新鏈中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，明晰各環(huán)節(jié)的多重政策目標(biāo)，按階段層層遞進(jìn)設(shè)計(jì)備選政策工具組合，大膽進(jìn)行政策試驗(yàn)，通過(guò)試點(diǎn)不斷反饋調(diào)試與修正，最終確定具有現(xiàn)實(shí)操作性的工具清單，形成階段性、階梯式與差別化的支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策組合方案，激發(fā)出多元政策工具的新特性和新功能。

4.4 完善支持科創(chuàng)財(cái)稅金融政策跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)現(xiàn)有配套政策體系進(jìn)行重新梳理與再設(shè)計(jì)，充分了解各主體利益需求偏好，建立財(cái)稅金融政策跨部門(mén)協(xié)同決策與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打破部門(mén)分割與利益博弈現(xiàn)狀，努力規(guī)避由多重政策目標(biāo)與多元政策偏好導(dǎo)致的政策風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)上海財(cái)稅金融三大支持子系統(tǒng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)，構(gòu)建多主體參與的政策行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，不斷完善程序性協(xié)同工作機(jī)制，制定出臺(tái) 《上海支持科技創(chuàng)新財(cái)稅金融政策指導(dǎo)手冊(cè)》，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上明確各階段工作重點(diǎn)和聯(lián)動(dòng)實(shí)施方案，通過(guò)制度設(shè)計(jì)防止財(cái)稅金融政策決策與執(zhí)行的破碎化，有效彌合不同部門(mén)間的政策縫隙與沖突。實(shí)現(xiàn)從局部合作轉(zhuǎn)向整體對(duì)接、從階段合作向制度性安排轉(zhuǎn)變，以激發(fā)上海財(cái)政、稅收和金融子系統(tǒng)協(xié)同助力科創(chuàng)的政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)各類(lèi)科技創(chuàng)新資源要素在全市范圍內(nèi)優(yōu)化配置，提高政策實(shí)施效果。