科技創(chuàng)新券政策的擴(kuò)散機(jī)制研究
——面向282個(gè)地級(jí)市的事件史分析

郭俊華，黃嘉宜，徐倪妮

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030)

自2012年江蘇省宿遷市率先借鑒國外經(jīng)驗(yàn)試點(diǎn)創(chuàng)新券之后，創(chuàng)新券作為一種政府支持企業(yè)創(chuàng)新的方式日益受到國內(nèi)地方政府的重視，紛紛出臺(tái)相關(guān)文件進(jìn)行創(chuàng)新券試點(diǎn)工作，一時(shí)間，創(chuàng)新券成為刺激中小企業(yè)創(chuàng)新、加速科研機(jī)構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化的重要政策。截至2019年底，已有194個(gè)地級(jí)市采納創(chuàng)新券政策。科技創(chuàng)新券政策的擴(kuò)散機(jī)制如何，哪些因素影響該政策的創(chuàng)新擴(kuò)散？針對(duì)這一問題學(xué)界鮮有相關(guān)研究。為此，本文聚焦于政策擴(kuò)散的影響因素，探討當(dāng)前我國科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散的現(xiàn)狀與趨勢(shì)，運(yùn)用事件史分析 (Event History Analysis,EHA)方法的離散時(shí)間模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，剖析影響地方政府采納創(chuàng)新券的障礙和資源，以期進(jìn)一步推廣科技創(chuàng)新券政策，解決中小企業(yè)創(chuàng)新資源緊缺、創(chuàng)新動(dòng)力不足和產(chǎn)學(xué)研合作難等問題。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 科技創(chuàng)新券政策

科技創(chuàng)新券政策是由政府部門制定設(shè)計(jì)的一種表現(xiàn)形式為 “創(chuàng)新貨幣”的制度安排，以提高地區(qū)科技創(chuàng)新水平，解決中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、創(chuàng)新資源匱乏等問題。目前國外針對(duì)創(chuàng)新券的研究集中在創(chuàng)新券的機(jī)制介紹和實(shí)施效果評(píng)估上，以某一地區(qū)實(shí)施情況的研究為主。整體文獻(xiàn)較為豐富，研究結(jié)合定性和定量方法，如文獻(xiàn)分析法[1]、案例分析法[2-3]、問卷調(diào)查法[4]、實(shí)驗(yàn)法[5-6]等，表明科技創(chuàng)新券政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新能力提升和地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益有積極作用。國內(nèi)學(xué)者對(duì)科技創(chuàng)新券的研究處于發(fā)展階段，研究階段和主體經(jīng)歷了變遷，分別從最早的對(duì)國外創(chuàng)新券實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)[7-9]，到科技創(chuàng)新券在我國實(shí)施應(yīng)用的可行性分析[10-12]，再到目前科技創(chuàng)新券的國內(nèi)實(shí)踐研究和效果評(píng)價(jià)[13-15]，視角相對(duì)單一，研究方法以定性研究和案例分析法為主。在評(píng)估研究中也有學(xué)者使用定量分析法分析科技券的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制[16]，但落腳點(diǎn)在企業(yè)績(jī)效，總體來說目前科技創(chuàng)新券政策研究的研究主題還需要進(jìn)一步豐富。

1.2 政策創(chuàng)新擴(kuò)散

縱觀對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散影響因素的分析框架，大部分研究都是基于Berry 等[17]的觀點(diǎn)進(jìn)行研究和細(xì)化，將影響政策創(chuàng)新擴(kuò)散的因素分為內(nèi)部因素、外部因素兩個(gè)大類，提出整合創(chuàng)新擴(kuò)散模型。國外研究的政策創(chuàng)新擴(kuò)散模型主要分為四類，分別是全國互動(dòng)模型[18]、垂直影響模型[19]、區(qū)域傳播模型和領(lǐng)導(dǎo)-跟進(jìn)模型[20]。國內(nèi)對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究開展相對(duì)較晚，從研究?jī)?nèi)容上看，主要集中于理論介紹比較、影響因素和擴(kuò)散機(jī)制等主題，尤其是結(jié)合中國實(shí)際提出新的分析框架。例如，張克[21]、吳建南等[22]、朱旭峰等[23]分別對(duì) “多規(guī)合一”改革、效能建設(shè)、城市低保制度等公共政策的創(chuàng)新擴(kuò)散進(jìn)行了探討。在政策擴(kuò)散的機(jī)制、模式研究以及基本分析框架構(gòu)建方面，我國學(xué)者非常注重本土化的結(jié)合，產(chǎn)生了很多有建設(shè)性的研究成果。例如，王浦劬等[24]提出自上而下的層級(jí)擴(kuò)散模式、自下而上的推廣模式、區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散模式、領(lǐng)導(dǎo)-跟進(jìn)擴(kuò)散模式四種基本模式。楊代福[25]提出政策創(chuàng)新擴(kuò)散整合性框架，該框架由層層深入的影響因素—擴(kuò)散機(jī)制—源動(dòng)力三部分構(gòu)成。

綜上可見，國內(nèi)學(xué)者的實(shí)證研究和案例分析成果豐富，但是理論深度仍然不足，鮮有提出整合性框架的文獻(xiàn)，尚未有學(xué)者將科技創(chuàng)新券這一重要的新型創(chuàng)新政策工具與政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論相結(jié)合，對(duì)創(chuàng)新券的擴(kuò)散特點(diǎn)和采納影響因素進(jìn)行探討。因此，本文在相關(guān)理論和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，提出科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散影響因素的理論模型和研究假設(shè)，并基于2012—2019年282個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，以此豐富科技創(chuàng)新券政策的研究視角，對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)做出有益補(bǔ)充。

2 理論分析與研究假設(shè)

本研究綜合考慮政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論、府際關(guān)系理論和晉升錦標(biāo)賽理論，結(jié)合Berry 等[17]提出的內(nèi)外部因素框架和楊代福[25]提出的整合性框架，從內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)方面探究科技創(chuàng)新券政策試點(diǎn)擴(kuò)散的影響機(jī)制，內(nèi)部因素包括內(nèi)部的公共需求、政府資源與能力、領(lǐng)導(dǎo)人特質(zhì)，外部因素包括中央政府的壓力、省級(jí)政府的壓力、府際學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)。

2.1 內(nèi)部動(dòng)機(jī)

一項(xiàng)政策創(chuàng)新的合理性在于是否是對(duì)公共需求的響應(yīng)，Walker[20]提出，政府政策創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿驮谟谟蟽?nèi)部公共需求。從解決實(shí)際問題的動(dòng)機(jī)出發(fā)，存在一種 “問題倒逼改革創(chuàng)新”的邏輯路徑。采納政策創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)之一是解決實(shí)際問題，實(shí)際問題帶來的壓力使政府主動(dòng)或被動(dòng)采取某種創(chuàng)新改革行動(dòng)以解決問題。考慮到科技創(chuàng)新券政策的特性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和創(chuàng)新需求是兩個(gè)首要的需求。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求方面，有研究發(fā)現(xiàn)地方人均GDP對(duì)擴(kuò)散影響的正負(fù)關(guān)系不同，通常要根據(jù)政策特性來決定。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與該地區(qū)是否采納政策創(chuàng)新呈正相關(guān)關(guān)系[26]；黃安勝等[27]在研究中國科技特派員制度政策擴(kuò)散中發(fā)現(xiàn)，由于政策特性，人均GDP越小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部需求越大，越容易采納該政策。科技創(chuàng)新券政策的實(shí)踐表明，在一個(gè)省內(nèi)率先采納創(chuàng)新券的地級(jí)市往往并不是人均GDP排名前列的城市。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，亟需地方政府采納科技創(chuàng)新券政策，以解決中小企業(yè)創(chuàng)新資源稀缺和創(chuàng)新資金不足的問題。因此提出假設(shè)H1：地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，政府對(duì)科技創(chuàng)新券的需求越高，該城市采納科技創(chuàng)新券政策的可能性越大。

科技創(chuàng)新券政策具有普惠性特征，以虛擬貨幣的形式通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制降低中小企業(yè)的創(chuàng)新壁壘，提高中小企業(yè)創(chuàng)新績(jī)效，從而進(jìn)一步提高地區(qū)科技創(chuàng)新水平，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大量研究表明專利數(shù)是衡量創(chuàng)新績(jī)效的重要指標(biāo)[28]，而發(fā)明專利比起實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)等專利，更加能夠直接有效地體現(xiàn)一個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新產(chǎn)出[29]。基于內(nèi)部動(dòng)機(jī)的考慮，本文認(rèn)為一個(gè)地區(qū)發(fā)明專利不足時(shí)，更需要采取措施提高發(fā)明專利數(shù)量，因此更加有動(dòng)力采納科技創(chuàng)新券政策。因此提出假設(shè)H2：地級(jí)市發(fā)明專利數(shù)量越少，政府對(duì)科技創(chuàng)新券的需求越高，采納科技創(chuàng)新券政策的可能性越大。

2.2 政府資源和能力

政策創(chuàng)新擴(kuò)散中的資源/障礙因素指的是政府方面能夠促進(jìn)或者阻礙政策創(chuàng)新擴(kuò)散進(jìn)度和效果的因素。已有研究證實(shí)組織想要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，需要具備松弛的資源狀況，因此本文認(rèn)為政府的資源和能力在政府創(chuàng)新中至關(guān)重要，因?yàn)橐豁?xiàng)創(chuàng)新的出現(xiàn)會(huì)消耗大量的財(cái)力、人力和物力。馬亮[30]在研究公共自行車制度時(shí)發(fā)現(xiàn)地級(jí)市政府的財(cái)政資源越豐富，則采納政策創(chuàng)新的概率越大。對(duì)于科技創(chuàng)新券政策而言，其本質(zhì)上是一項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策，很多地級(jí)市政府也同時(shí)配套了相應(yīng)的財(cái)政科技資金來支持這一政策。因此提出假設(shè)H3：地方科學(xué)財(cái)政資源投入越多，該城市采納科技創(chuàng)新券政策的可能性越大。

政府規(guī)模在科技創(chuàng)新券政策落地中也至關(guān)重要，一般而言規(guī)模越大的政府組織包含越多的資源，可能具有更高的創(chuàng)新能力和水平。此外，較大的政府規(guī)模意味著具有更多的公共管理方面的專業(yè)型人才從事政府管理活動(dòng)[31]。大多地方政府在出臺(tái)創(chuàng)新券的政策文件時(shí)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，負(fù)責(zé)創(chuàng)新券的申請(qǐng)受理、審核發(fā)放、結(jié)算兌現(xiàn)等具體工作。為了防范誠信風(fēng)險(xiǎn)，由創(chuàng)新券的管理部門定期對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理，這些均需要耗費(fèi)大量人力資源。因此提出假設(shè)H4：地方政府規(guī)模越大，該城市采納科技創(chuàng)新券政策的可能性越大。

2.3 領(lǐng)導(dǎo)人特質(zhì)

中國的決策體制主要表現(xiàn)為 “領(lǐng)導(dǎo)中心模式”，組織部門中一把手的特質(zhì)和能力會(huì)很大程度影響對(duì)某一政策制度的認(rèn)識(shí)和態(tài)度[32]。已有的相關(guān)研究表明，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的年齡通常是影響創(chuàng)新擴(kuò)散的一個(gè)重要因素。較為年輕的政策企業(yè)家相較于更為年長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者具有更開放的心態(tài)、更新的知識(shí)，展現(xiàn)出更強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，也因此能夠更容易采納創(chuàng)新。在地方政府官員晉升的過程中，年齡因素往往具有重要作用。Landry[33]研究發(fā)現(xiàn)，在其他條件相同的情況下，官員年齡與所獲得的晉升機(jī)會(huì)成反比。從事政治仕途的官員在55歲以后就很難再有繼續(xù)升遷的機(jī)會(huì)，也就失去了進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)力[34]。因此提出假設(shè)H5：地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的年齡超過55周歲，則該市采納科技創(chuàng)新券政策的可能性下降。

政策創(chuàng)新的提出與接納往往需要專業(yè)知識(shí)和技能，因此教育程度越高的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于政策創(chuàng)新的接納程度越高，領(lǐng)導(dǎo)人的教育程度對(duì)創(chuàng)新政策的采納具有正向影響[23]。科技創(chuàng)新券政策涉及政府產(chǎn)學(xué)研四類主體，較為復(fù)雜，同時(shí)對(duì)創(chuàng)新券的面值金額抵用規(guī)則、發(fā)放規(guī)則都需要結(jié)合本區(qū)域情況因地制宜，政策整體情況比較復(fù)雜，因此學(xué)歷高的領(lǐng)導(dǎo)人更傾向于采納此項(xiàng)政策。因此提出假設(shè)H6：地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的學(xué)歷越高，該市越有可能采納科技創(chuàng)新券政策。

2.4 府際關(guān)系

結(jié)合我國政治制度和政策情景下府際關(guān)系理論中提到的強(qiáng)制和壓力因素，本文將府際關(guān)系因素分為縱向擴(kuò)散和橫向擴(kuò)散，縱向?qū)?yīng)中央和省級(jí)政府，橫向?qū)?yīng)省內(nèi)同級(jí)政府。首先，我國的府際關(guān)系決定地方政府政策采納會(huì)受到中央政府的垂直影響。中央政府會(huì)通過政策規(guī)劃、指導(dǎo)意見和行政指令驅(qū)動(dòng)地方政府采納政策，也可能會(huì)采取一些弱激勵(lì)機(jī)制，以政績(jī) “表彰”“通報(bào)”等方式促進(jìn)地方政府的政策采納。中央政府曾在相關(guān)政策中明確提出要研究探索創(chuàng)業(yè)券、創(chuàng)新券等公共服務(wù)新模式，隨后大多數(shù)省份結(jié)合自身情況也出臺(tái)了創(chuàng)新券的專項(xiàng)政策。省政府不僅是地級(jí)市政府的直接上級(jí)，也是連接市政府和中央的重要一環(huán)，因此中央政府和省政府作為層級(jí)政府的縱向壓力，都會(huì)對(duì)地級(jí)市政府采納科技創(chuàng)新券政策產(chǎn)生壓力。因此提出假設(shè)H7：中央政府壓力與地級(jí)市采納科技創(chuàng)新券政策正相關(guān)；H8：省級(jí)政府壓力與地級(jí)市采納科技創(chuàng)新券政策正相關(guān)。

政策擴(kuò)散還受到鄰近效應(yīng)的影響，表現(xiàn)為地理上相鄰的地方政府更容易形成低成本的溝通網(wǎng)絡(luò)[20]。Berry 等[26]發(fā)現(xiàn)一個(gè)州政府是否采納政策創(chuàng)新的可能性與鄰近州是否采納該項(xiàng)政策有關(guān)；馬亮[35]也認(rèn)為地區(qū)的政策會(huì)受周邊地級(jí)市政策的影響。同時(shí)，在學(xué)習(xí)-競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中，與其他省份的城市相比，由于同一省份的城市面對(duì)著同一省政府的考核，地級(jí)市之間的競(jìng)爭(zhēng)通常在省內(nèi)進(jìn)行，更愿意將其省內(nèi)的兄弟城市作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。目前全國很多省份比如浙江省、江蘇省、廣東省等都將扶持中小企業(yè)提高科技創(chuàng)新能力作為一個(gè)重要的考核指標(biāo)，面對(duì) “政治錦標(biāo)賽”的壓力，地方官員要想獲得政治上的晉升，必須通過政策創(chuàng)新來提高競(jìng)爭(zhēng)力。因此提出假設(shè)H9；地級(jí)市所在省份的其他鄰近城市科技創(chuàng)新券政策采用率越高，該市越有可能采納科技創(chuàng)新券政策。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 樣本選擇

目前我國大陸共有地級(jí)市293個(gè)，由于數(shù)據(jù)的有效性和可獲得性、覆蓋范圍和結(jié)論的代表性，本文暫不考慮近年來撤區(qū)設(shè)市而新增的地級(jí)市 (山南、林芝、日喀則、昌都、三沙、吐魯番、哈密)以及貴州的銅仁市、畢節(jié)市和海南的三沙市、儋州市等11個(gè)地級(jí)市，采用的分析樣本為282個(gè)地級(jí)市。

3.2 變量測(cè)度

(1)因變量。因變量設(shè)置為地方政府對(duì)科技創(chuàng)新券政策的采納 (adopt)。根據(jù)事件史分析的離散時(shí)間模型，這是一個(gè)虛擬變量：當(dāng)某個(gè)地級(jí)市在某分析年份采納了科技創(chuàng)新券政策，則將該年記為 1，該年之前的所有年份都記為 0；在事件史分析中，采納年份之后的所有數(shù)據(jù)均需刪除。

(2)自變量。在內(nèi)部動(dòng)機(jī)因素中，以人均GDP和發(fā)明專利數(shù)量分別度量地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和創(chuàng)新發(fā)展水平，記為pgdp和patent。其中人均GDP通過歷年的 《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》獲得，為了避免異方差，進(jìn)行以10為底的對(duì)數(shù)變換；樣本對(duì)象所在年份的該變量值為分析年份前一年的人均GDP對(duì)數(shù)值。發(fā)明專利數(shù)量通過中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái) (CNRDS)收集整理，同樣做對(duì)數(shù)處理，取一期滯后項(xiàng)。

在政府資源和能力中，以前一年的地方科學(xué)支出與地方財(cái)政支出的比值衡量科技資源投入，記為input；以公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人數(shù)的對(duì)數(shù)值來表示政府規(guī)模，記為gov。兩個(gè)變量的數(shù)據(jù)都來源于歷年 《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

領(lǐng)導(dǎo)人特質(zhì)因素中有市委書記年齡 (age)和市委書記學(xué)歷 (edu)兩個(gè)變量，通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫和網(wǎng)上簡(jiǎn)歷獲取，都使用虛擬二分變量進(jìn)行測(cè)量：若該市的市委書記年齡超過55周歲記為1，否則為0；經(jīng)過查找發(fā)現(xiàn)由于全國市委書記的學(xué)歷都是大專以上，因此對(duì)學(xué)歷也進(jìn)行二分變量編碼，市委書記學(xué)歷為碩士及以上取值為1，本科及大專取值為0。

在府際關(guān)系因素中，2015年6月，國務(wù)院頒發(fā)了 《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，首次在中央層面正式提出要研究探索創(chuàng)業(yè)券、創(chuàng)新券等公共服務(wù)新模式，所以將2015以前的年份記為0，2015及以后的年份記為1，以此來衡量中央政府壓力，記為central。此后，各省份陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的科技創(chuàng)新券試行細(xì)則和管理辦法，因此若某省政府在某一年發(fā)布了省級(jí)層面的科技創(chuàng)新券管理辦法，則將這一年及之后年份記為1，在此之前的年份記為0，以此來衡量省級(jí)政府壓力，記為province。省內(nèi)城市采納率反映地理因素和同級(jí)政府的壓力，用本省內(nèi)已采納科技創(chuàng)新券政策的同級(jí)政府?dāng)?shù)量與本省所有同級(jí)政府?dāng)?shù)量的比值來測(cè)量，記為neigbor。

(3)控制變量。控制變量包括可能會(huì)對(duì)科技創(chuàng)新券的采納產(chǎn)生影響的城市人口規(guī)模 (pop)、區(qū)域位置 (location)和城市級(jí)別 (level)。城市人口規(guī)模反映該市的規(guī)模狀況，以常住人口總量的對(duì)數(shù)值衡量。區(qū)域位置反映東、中、西三大經(jīng)濟(jì)地帶各自的發(fā)展特點(diǎn)，整理分析地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)數(shù)量區(qū)域劃分，發(fā)現(xiàn)東部區(qū)域獲獎(jiǎng)最多、西部次之、中部數(shù)量最少[36]，會(huì)對(duì)政策采納產(chǎn)生影響，因此本文將區(qū)域位置作為控制變量；城市級(jí)別通過城市大數(shù)據(jù)和專家評(píng)選，可較好地反映一座城市的政治地位、商業(yè)資源集聚度、城市樞紐性、城市活躍度等綜合發(fā)展情況。各變量的測(cè)量方法和數(shù)據(jù)來源如表1所示。

表1 變量測(cè)量方法和數(shù)據(jù)來源

3.3 模型設(shè)定

本研究運(yùn)用事件史分析進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，事件史分析有連續(xù)時(shí)間和離散時(shí)間兩種形式，實(shí)際操作中時(shí)間往往以離散的單位測(cè)量，當(dāng)時(shí)間單位很大時(shí) (比如月、年或者十年)，則使用離散時(shí)間方法更為合理。本文時(shí)間以年為單位，因此采用離散時(shí)間 EHA 模型。模型中被解釋變量是風(fēng)險(xiǎn)率或者發(fā)生率，指?jìng)€(gè)體在某一特定時(shí)間發(fā)生事件的概率，但發(fā)生比無法直接觀測(cè)，因此一般采用二元logistics回歸模型進(jìn)行分析。以本研究為例，當(dāng)一個(gè)城市在某個(gè)年份t采納了科技創(chuàng)新券政策，則因變量為1，否則為0。使用的自變量數(shù)據(jù)是時(shí)間序列的面板數(shù)據(jù)，兼具時(shí)間和橫截面兩方面，根據(jù)事件史分析的假設(shè)即刪截時(shí)間并不能提供有效信息[37]，對(duì)采納后的數(shù)據(jù)進(jìn)行刪截。模型設(shè)定如下：

logit(Pi,t)=logit(Pi,t/1-Pi,t)=β0+β1×

pgdpi,t-1+β2patenti,t-1+β3inputi,t-1+β4govi,t-1+β5×

agei,t+β6edui,t+β7centrali,t+β8provincei,t+β9×neighbori,t+β10popi,t-1+β11regioni,t+β12leveli,t+μi,t

式中，Pi,t為i地級(jí)市在t年份采納科技創(chuàng)新券政策的概率，β0為隨著時(shí)間推移的基本風(fēng)險(xiǎn)率，Pi,t/1-Pi,t為發(fā)生比 (odds)，β為變量的回歸系數(shù)，pgdpi,t-1、patenti,t-1、inputi,t-1、govi,t-1、popi,t-1為相應(yīng)的滯后一期項(xiàng)，μi,t為誤差項(xiàng)。

4 實(shí)證分析

4.1 科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散的時(shí)間和空間特征

(1)擴(kuò)散的時(shí)間特征。圖1所示為2012—2019年每年采納科技創(chuàng)新券政策的城市數(shù)量和累積采納率，可以發(fā)現(xiàn)，該政策在時(shí)間上呈現(xiàn)出顯著的擴(kuò)散趨勢(shì)，擴(kuò)散軌跡表現(xiàn)為S曲線，這與政策擴(kuò)散理論的一般特征和過往研究相符合；每年采納城市數(shù)量差異較大，從2012年只有宿遷一個(gè)城市開始試點(diǎn)，到2017年的峰值，有69個(gè)地級(jí)市實(shí)行科技創(chuàng)新券政策。2018年以后，采納城市數(shù)量呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。本文將科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散分為三個(gè)階段：①試點(diǎn)探索階段 (2012—2014年)。2012年9月，宿遷市在全國率先嘗試由政府向企業(yè)發(fā)放科技創(chuàng)新券，這一鼓勵(lì)、支持企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新的舉措極大地刺激了中小企業(yè)投入科技創(chuàng)新的興趣和熱情。宿遷的成效得到了全國關(guān)注，隨后兩年其他城市開始逐漸試點(diǎn)創(chuàng)新券。②快速發(fā)展階段 (2015—2017年)。國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施意見》的通知 (國發(fā)〔2015〕32號(hào))明確提出，研究探索創(chuàng)業(yè)券、創(chuàng)新券等公共服務(wù)新模式，這使得創(chuàng)新券政策在省級(jí)層面迅速推廣，地級(jí)市也紛紛制定相關(guān)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，配合互聯(lián)網(wǎng)浪潮下電子政務(wù)的發(fā)展，浙江等省份的科技創(chuàng)新券公共服務(wù)平臺(tái)紛紛上線。③穩(wěn)定發(fā)展階段 (2018年至今)。2017年以后科技創(chuàng)新券地級(jí)市采納數(shù)量逐年遞減，一方面是因?yàn)榇蟛糠种饕丶?jí)市已經(jīng)采納，另一方面也因?yàn)榭萍紕?chuàng)新券政策在國內(nèi)的實(shí)踐已經(jīng)逐步成熟。從累積采納率曲線可以看到，2012—2017 年明顯遞增，2018—2019年增速顯著放緩，呈現(xiàn)典型的創(chuàng)新擴(kuò)散的 S曲線模式。

圖1 科技創(chuàng)新券政策創(chuàng)新擴(kuò)散曲線

(2)擴(kuò)散的空間特征。在科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散的空間特征方面，可以總結(jié)出三大特征：①中央政府壓力下的縱向擴(kuò)散。2015年國務(wù)院發(fā)布政策提出探索創(chuàng)新券公共服務(wù)新模式后，地方政府開始積極推行創(chuàng)新券政策；2016年和2017年采納城市數(shù)量迅速增長(zhǎng)，說明中央政策極大地影響了地方政府的行為。2016年采納的城市80%都是東部地級(jí)市，而2017年采納的城市超過73%都是中西部地級(jí)市，反映出東部相比于西部對(duì)中央政策的響應(yīng)更快。②省級(jí)政府壓力下的縱向擴(kuò)散。典型案例是浙江省，2015年2月浙江省科學(xué)技術(shù)廳和財(cái)政廳出臺(tái)政策，明確提出推廣應(yīng)用創(chuàng)新券政策，規(guī)范引導(dǎo)省內(nèi)創(chuàng)新券實(shí)施。自此全省開始積極響應(yīng)，紛紛制定相關(guān)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，并推廣落地到各個(gè)縣和區(qū)。截至2020年8月30日，全省11個(gè)市、97個(gè)縣 (區(qū))先后出臺(tái)創(chuàng)新券專項(xiàng)文件。在這種擴(kuò)散機(jī)制中，省級(jí)政府與中央政府相比，在縱向的擴(kuò)散壓力中發(fā)揮著更加重要的作用。③省內(nèi)同級(jí)政府壓力下橫向擴(kuò)散。地理位置因素在擴(kuò)散中也非常重要，2012年宿遷市率先啟動(dòng)實(shí)施科技創(chuàng)新券政策，2013年與之地理及經(jīng)濟(jì)水平相近的淮安也開啟試點(diǎn)，蘇北其他城市如鹽城、徐州也逐步推行創(chuàng)新券。從中可以看出，同一省內(nèi)同級(jí)城市在地理位置、考核壓力、經(jīng)濟(jì)壓力等方面都存在相似性，這些鄰近的關(guān)系使得科技創(chuàng)新券政策采納呈現(xiàn)橫向擴(kuò)散特征。

4.2 描述性統(tǒng)計(jì)分析

表2列出了主要變量的1668個(gè)觀測(cè)數(shù)值的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可知各變量的VIF值均遠(yuǎn)小于10這個(gè)臨界值，說明變量間不存在多重共線性問題。經(jīng)過對(duì)數(shù)處理后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、創(chuàng)新發(fā)展水平、政府規(guī)模、城市人口規(guī)模等變量顯示出較小的變化差異。在領(lǐng)導(dǎo)人特質(zhì)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)變量中，59%的市委書記年齡超過55周歲，且基本都是碩士研究生及以上學(xué)歷，反映出地級(jí)市委書記普遍具有較豐富的經(jīng)驗(yàn)和較高學(xué)歷的特點(diǎn)。在外部影響因素中，從橫向擴(kuò)散來看，同一省份同級(jí)政府采納率最高為97%、最低為0，縱向擴(kuò)散方面約有50%的觀測(cè)點(diǎn)受到中央政府的政策壓力、20%的觀測(cè)點(diǎn)受到省級(jí)政府的政策壓力。

表2 描述性統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果

4.3 logistic回歸分析結(jié)果

表3列出了基于logistic回歸的事件史分析結(jié)果，從整個(gè)模型的擬合程度來看，擬合優(yōu)度較高，表明模型的整體解釋力較佳。在內(nèi)部動(dòng)機(jī)因素方面，人均GDP變量在5%水平上負(fù)向影響科技創(chuàng)新券采納，也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的地級(jí)市實(shí)行科技創(chuàng)新券政策的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，H1得到支持。實(shí)踐資料顯示，初期采納大多是同一省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市，如江蘇宿遷、廣東清遠(yuǎn)，寧夏石嘴山等，這也一定程度上反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求是一個(gè)重要的采納動(dòng)機(jī)。從發(fā)明專利數(shù)量來看，盡管相關(guān)系數(shù)顯示為負(fù)數(shù)，但是未通過顯著性檢驗(yàn)，H2未得到支持。一方面可能是由于本文選取的發(fā)明專利這一變量或許不能綜合反映地區(qū)的創(chuàng)新需求；另一方面從晉升錦標(biāo)賽理論來看，政府官員晉升考核主要是以 GDP 增長(zhǎng)率為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)創(chuàng)新發(fā)展的重視程度不足。

表3 科技創(chuàng)新券采納的影響因素logistic回歸分析結(jié)果

在政府資源和能力因素方面，地方政府財(cái)政科學(xué)支出與科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散存在正相關(guān)關(guān)系，盡管未通過顯著性檢驗(yàn)，但是也可以說明地方財(cái)政科學(xué)支出對(duì)科技創(chuàng)新券政策采納存在一定正向影響。從地方政府規(guī)模來看，達(dá)到在1%水平上顯著，政府規(guī)模每增加一個(gè)單位，科技創(chuàng)新券采納的概率會(huì)提高約19倍。可見地方政府規(guī)模對(duì)科技創(chuàng)新政策的采納具有至關(guān)重要的影響，H4得到支持。政府規(guī)模越大意味著有更多從事公共管理的專業(yè)人才，知識(shí)網(wǎng)絡(luò)更為豐富，提供更多的思路；同時(shí)科技創(chuàng)新券政策使用流程上具有一定的復(fù)雜性，包括合理的政策頂層設(shè)計(jì)、使用流程中的企業(yè)培訓(xùn)、公共服務(wù)平臺(tái)搭建、誠信風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等，需要政府投入大量人力資源和技術(shù)資源。

在領(lǐng)導(dǎo)人特質(zhì)方面，地方領(lǐng)導(dǎo)人的年齡和學(xué)歷對(duì)科技創(chuàng)新券政策采納的影響均通過統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)，H5和H6得到支持。第一，市委書記的年齡與科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，年齡較小的地方領(lǐng)導(dǎo)人具備更強(qiáng)的晉升動(dòng)力，也擁有更與時(shí)俱進(jìn)的知識(shí)儲(chǔ)備，因此更容易采納政策創(chuàng)新，這與過往晉升錦標(biāo)賽和政策擴(kuò)散相關(guān)研究結(jié)果相吻合。第二，市委書記的教育程度對(duì)科技創(chuàng)新券政策的采納有顯著正向影響，地方領(lǐng)導(dǎo)干部梯隊(duì)的學(xué)歷水平普遍較高，也可以說明在職期間進(jìn)一步接受高等教育，同樣有助于領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行系統(tǒng)的理論知識(shí)學(xué)習(xí)、更新?lián)Q代的知識(shí)接受和創(chuàng)新能力等軟性能力提升，從而推動(dòng)創(chuàng)新政策的接受度和采納度提升。

在府際關(guān)系因素方面，中央政府壓力和省內(nèi)城市采納率與創(chuàng)新券采納具有統(tǒng)計(jì)上的高度顯著性，均達(dá)到1%的顯著性水平要求；省級(jí)政府的壓力盡管與創(chuàng)新券擴(kuò)散呈正相關(guān)關(guān)系，但并不顯著，H7和H9得到支持，H8未得到支持。從創(chuàng)新券實(shí)踐來看這或許與試點(diǎn)機(jī)制有關(guān)，一些省份采用的是省級(jí)政府推行模式，在推行創(chuàng)新券的初期，大多數(shù)城市以試點(diǎn)為主，如蘇北五市、黑龍江哈爾濱、安徽馬鞍山、寧夏石嘴山、吉林松原等地，這些城市普遍是省內(nèi)后發(fā)城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和創(chuàng)新需求強(qiáng)烈，采納創(chuàng)新券的內(nèi)部動(dòng)機(jī)很強(qiáng)。試點(diǎn)城市取得良好成效后進(jìn)行匯報(bào)，從而影響到省級(jí)政府的行動(dòng)。因此就科技創(chuàng)新券政策而言，在中央和地級(jí)市政府維度，直接體現(xiàn)了中央對(duì)于地級(jí)市政府的強(qiáng)烈推動(dòng)力，呈現(xiàn)出自上而下的強(qiáng)制性壓力；在省級(jí)和地級(jí)市政府維度，不少地區(qū)的省政府受省內(nèi)幾個(gè)地方率先采納政策創(chuàng)新的影響，發(fā)布統(tǒng)一的省級(jí)指導(dǎo)文件和管理辦法來推動(dòng)全省的創(chuàng)新券試點(diǎn)，呈現(xiàn)出自下而上的壓力。此外，省內(nèi)政府采納率對(duì)科技創(chuàng)新券政策的采納影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府的壓力，其中中央政府的壓力每增加1個(gè)單位，科技創(chuàng)新券政策采納發(fā)生比提高2.54倍；省內(nèi)政府采納率每增加1個(gè)單位，采納發(fā)生比達(dá)46.75倍之高。表明在科技創(chuàng)新券政策這一創(chuàng)造性的公共服務(wù)新模式的擴(kuò)散機(jī)制中，橫向擴(kuò)散的學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)強(qiáng)于縱向的強(qiáng)制效應(yīng)，側(cè)面反映了地方政府間的交流變得越來越頻繁，當(dāng)一項(xiàng)創(chuàng)新政策在鄰近地方政府被采納并證明可行有效時(shí)，政策決策者處于競(jìng)爭(zhēng)壓力和同行壓力，會(huì)主動(dòng)進(jìn)行學(xué)習(xí)和模仿。

5 結(jié)論與建議

本文從政策擴(kuò)散視角切入研究科技創(chuàng)新券政策，歸納了創(chuàng)新券擴(kuò)散的時(shí)空特征，并以282個(gè)地級(jí)市為研究樣本，利用事件史分析模型實(shí)證檢驗(yàn)創(chuàng)新券擴(kuò)散的影響因素，得到研究結(jié)論如下：①科技創(chuàng)新券政策擴(kuò)散呈現(xiàn)典型的S形時(shí)間曲線，空間上東部地區(qū)具有明顯先發(fā)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)散機(jī)制上存在縱向擴(kuò)散和橫向擴(kuò)散效應(yīng)；②內(nèi)部動(dòng)機(jī)因素中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市更愿意采納科技創(chuàng)新券政策，創(chuàng)新發(fā)展水平與創(chuàng)新券采納呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，但這種抑制作用并不顯著；③政府資源與能力方面，政府規(guī)模對(duì)科技創(chuàng)新券政策采納產(chǎn)生顯著正向影響，而科技資源投入的影響不明顯；④在領(lǐng)導(dǎo)人特質(zhì)方面，年輕化和學(xué)歷水平較高的干部群體更有采納創(chuàng)新券的動(dòng)力；⑤在府際關(guān)系方面，中央政府壓力和省內(nèi)城市采納率均是創(chuàng)新券采納的關(guān)鍵性因素，其中橫向擴(kuò)散的府際競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí)機(jī)制相較于縱向自上而下的壓力，對(duì)創(chuàng)新券采納發(fā)揮更顯著的作用。

基于以上研究結(jié)論，本文提出如下政策建議：①重視政策創(chuàng)新橫向擴(kuò)散效應(yīng)，優(yōu)化同級(jí)政府間學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。可以通過構(gòu)建地級(jí)市政府之間的創(chuàng)新政策交流網(wǎng)絡(luò)方式促進(jìn)同級(jí)政府間的學(xué)習(xí)和交流：一是搭建省級(jí)線上交流平臺(tái)；二是各地級(jí)市政府要有針對(duì)性地建立政策咨詢制度；三是各地方政府之間可以建立官員定期互相訪問機(jī)制；四是充分利用互聯(lián)網(wǎng)的便利和優(yōu)勢(shì)，打破傳統(tǒng)媒體的束縛。②加強(qiáng)地級(jí)市政府自身資源和能力建設(shè)。地級(jí)市政府可以通過簡(jiǎn)化申報(bào)程序、“線上平臺(tái)一條龍”服務(wù)等，切實(shí)提高科技創(chuàng)新券的使用效率；同時(shí)，應(yīng)加大本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的科學(xué)投入，加強(qiáng)創(chuàng)新券資金保障力度，從而對(duì)下轄縣區(qū)的創(chuàng)新券采納提供進(jìn)一步的財(cái)政支持，為科技創(chuàng)新券政策后續(xù)持續(xù)優(yōu)化和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)提供堅(jiān)實(shí)的保障。③優(yōu)化政府機(jī)關(guān)人才選拔和培養(yǎng)機(jī)制，注重專業(yè)技能和創(chuàng)新意識(shí)提高。在選拔和培養(yǎng)干部時(shí)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時(shí)更要注重創(chuàng)新指標(biāo)，選拔具有較強(qiáng)創(chuàng)新意愿和能力的高學(xué)歷干部，完善地方人才引進(jìn)的制度建設(shè)。另外，要注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的長(zhǎng)期培訓(xùn)，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，及時(shí)對(duì)知識(shí)更新?lián)Q代，使較為年長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部也能學(xué)習(xí)新的觀念和經(jīng)驗(yàn)，突破年齡的局限性，激發(fā)創(chuàng)新采納意愿。④重視內(nèi)部動(dòng)機(jī)對(duì)創(chuàng)新政策采納的影響，構(gòu)建科學(xué)激勵(lì)機(jī)制提高地方政府創(chuàng)新率和采納率。個(gè)體層面上可以對(duì)官員進(jìn)行激勵(lì)，將對(duì)政策創(chuàng)新采納列入績(jī)效考核指標(biāo)；組織層面上對(duì)地方政府創(chuàng)新采納提供技術(shù)支持和資源支持，如搭建創(chuàng)新券的管理服務(wù)平臺(tái)等。從省級(jí)層面壓力不顯著觀察到的地方自主性來看，上級(jí)政府也應(yīng)該適當(dāng)放權(quán)，激勵(lì)地方政府積極自主創(chuàng)新。綜上三管齊下提高地方政府的創(chuàng)新能力和創(chuàng)新意愿，讓越來越多的像科技創(chuàng)新券這樣被證明有很好實(shí)踐效果的政策工具加速推廣，提高地方的綜合治理能力和創(chuàng)新水平。