中國高等教育質量工程的政策設計及優化建議
——基于政策工具視角

孟麗菊，王曉燕

(遼寧師范大學 教育學院，遼寧 大連 116029)

一、高等教育質量：一個國際性難題

20世紀50年代以后，隨著經濟復蘇和高等教育的民主化、世俗化，以美國為代表的一些發達國家相繼完成高等教育大眾化進程。與此同時，機遇和風險并存，尤其在發展中國家，規模擴大也導致了一系列質量問題，像高校畢業生就業率、高校學生的學業水平等都大幅下降。[1]1995年，“質量危機”成為聯合國教科文組織著重強調的高等教育三大危機之一。[2]1998年10月，“21世紀將是一個由數量向質量轉變的時代”的口號第一次在聯合國教科文組織召開的世界高等教育大會上提出。之所以高等教育質量建設舉步維艱，是因為在知識經濟化和信息化的大環境中，學生質量參差不齊，難以滿足新的社會需求，國內或國際都對人才培養提出了差異性、多元化的要求。[3]各國競相開展高等教育質量建設立法工作，像中間涉及的學校、社會和政府多元主體的權責明細，教師教學和學生質量的多層次評價體系構建等是一個任重而道遠的過程。所以，如何改善高等教育質量建設從而提高其創造的社會價值和個人價值是當前亟待解決的難題。

二、政策工具視角下高等教育質量建設政策分析框架

政策工具是針對不同目標對象、在不同目標范圍領域中，為了實現政策目的而采取的差異化的手段或途徑，進一步說，高等教育政策工具是實現高等教育政策目標的決定性手段與途徑。[4]各國學者針對不同領域、不同目標受眾和研究問題，對政策工具的分類標準和分類體系做了不同的劃分。比較而言，洛林·麥克唐納和理查德·艾穆爾的政策分類框架更具合理性和全面性，[5]而且在我國教育政策研究領域中運用較為廣泛。本文在充分分析我國高等教育質量建設政策特點的基礎上，結合我國政策發展現狀，[6]將我國高等教育質量建設政策文本的政策分析工具劃分為命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具、系統變革型工具和勸告誘導型工具五種，并將其作為橫向的分析維度；同時結合我國高等教育質量建設政策文本內容和參考學界已有的分類，[7]將我國高等教育質量建設的縱向維度歸結為學校管理、師資建設、學生培養和社會服務四個板塊。

(一)橫向維度：政策工具維度

各個政策工具之間的相互組合可以更好地發揮政策的效力，同時也有利于研究者們更好地分析發現政策的問題所在。[8]在借鑒已有的政策工具分類體系、考量政策工具與我國高等教育質量建設政策匹配性的前提下，本文將命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具、系統變革型工具和勸告誘導型五種政策工具作為橫向的分析維度。

(1)命令型工具，或稱權威性工具，是政府利用其合法性的絕對權威對政策面向的目標對象制定的強制性要求，其政策文本語言表現常見有“必須、禁止、規定或管制”等。比如《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》中提到的必須加強本科教學工作的相關要求，再者《教育部辦公廳關于印發“高等學校青年骨干教師高級研修班”培訓方案和實施辦法的通知》中也不乏對于教師培養標準的剛性規定。由于擁有政府的絕對支持，命令型工具成為最常用也是受到普遍認可的方式。

(2)激勵型工具，即為了追求政策目標受眾在某一領域成果的利益最大化，通過獎勵或者懲處來促使對象達成預定的期望，其政策文本語言常見表達為“鼓勵、支持、提倡”等詞匯。比如教育部、國家發展改革委、財政部制定的《中西部高等教育振興計劃(2012—2020年)》中提到的“引導和鼓勵高校畢業生到中西部地區和艱苦邊遠地區基層單位就業”就屬于激勵型工具的運用。

(3)能力建設型工具，即面向有能力的目標對象在資源、教育、設備和培養方面實施，上到政策偏斜，下到實施機構的軟硬件設施，旨在加強目標對象的實踐素養。其目標著力于長期的遠景規劃，在政策文本中常見的表達有“學校教育實驗試點、提供教師培訓、教育資源建設”等。比如在《教育部關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》或者教育部印發的《普通高等學校思想政治理論課教師隊伍培養規劃(2019—2023年)》中，針對職業院校專門人才能力的培養和高校教師教育教學能力素養方面的規定都體現了不同層面的能力建設工具的運用。

(4)系統變革型工具，是官方權力在個體和機構的合理分工和實施，表現為整個系統機制的變革，而且不僅關注系統內部的變化，還注重與外界環境的交流。例如在國務院制定的《國家職業教育改革實施方案》中提到，“深化辦學體制改革和育人機制改革，以促進就業和適應產業發展需求為導向，鼓勵和支持社會各界特別是企業積極支持職業教育，著力培養高素質勞動者和技術技能人才”，就屬于系統變革型工具的運用。

(5)勸告誘導型工具，是指政府通過價值認同、理念宣傳等方式來引導目標受眾采取實際行動來實現政策目標，可以通過鼓勵呼吁、擴大宣傳、營造環境或者帶頭參與等途徑來充分利用勸告引導性工具。比如在當今呼吁全球構建人類命運共同體的大環境下，生態環境和綠色環保是重要一環，教育部高等教育司通過開展大學生節能減排社會實踐與科技競賽(博奇環保杯)這個平臺，呼吁鼓勵廣大學生科技創新，實際參與，從而進一步培養學生的環保意識。

(二)縱向維度：高等教育質量建設維度

質量建設政策的設計和運行是不同種類的政策工具相互結合、共同作用的結果。剖析我國的高等教育質量建設政策文本，不僅要分析政策本身所具有的政策工具類型，更要將質量建設的具體層次和高等教育質量建設的深層規律列入考量的范圍之中，將其作為縱向分析維度。本文將我國高等教育質量建設的縱向維度建構為學校管理、師資建設、學生培養和社會服務四個板塊，主要依據如下。一是2019年全國教育工作會議強調，要加快推進教育現代化。從2019年教育部、中央政法委、科技部等13個部門制定的“六卓越一拔尖”計劃2.0可以看出，高等教育改革日趨成熟，是新時代中國建設“質量強國”的戰略舉措，因此高等教育質量建設工作將會尤為艱巨。二是聯合國教科文組織在《21世紀的高等教育：展望與行動世界宣言》中指出，高等教育質量是一個多層次的概念。面對多層次的高等教育質量建設，潘懋元先生認為應該從以下幾個維度展開：學校體制改革，課程與教學改革，學生和教師隊伍的質量優化和評估體系的完善。[9]學校體制改革是關鍵，保證大學的根本目的的實現——以培養人才為基準；課程與教學改革是核心，注重應用性教材和線上課程資源的共享，[10]充分調動學生的主動性；確保優化師生隊伍質量，實現高校和學生雙向選擇，打造一支理論與實踐兼具、師德高尚的教師隊伍；評估體系的完善是準則，逐步建立與多樣化質量培養體系相適應的多元化評價體系。

展開來說，學校管理大致包括課程專業的設置、教學工作的考核和人才培養目標的考察。課程專業的設置除應具備通識性的特征外，還應具備學術性和應用性；教學工作的考核既包括對教師學術能力的考量，還包括對教師教學能力和師德師風的考察；人才培養目標的考察包括對學生全方位的過程性及終結性的考核。師資建設主要表現為高校教師要不斷自我發展，提高專業素養，優化教育教學過程，加強實踐素養。學生培養主要體現在強調培養過程要以終身學習理念為主線，注重創新能力培養，強調學生的主體地位，實現可持續發展。社會服務主要是指學生的專業學科知識的應用能力和自身素養的綜合能力在社會參與中的展現。

三、高等教育質量建設政策文本分析

(一)資料來源和文本編碼

我國高等教育質量建設的政策主要是以法律的頒布和文件的出臺這兩種形式呈現。本文通過萬方數據資源系統，對國家層面涉及的高等教育質量建設的政策文本展開檢索，同時參考《我國高等教育教學質量改革發展之變遷——基于2000—2019年的政策文本分析》[4]《建國70年來我國高等教育對外開放政策文本分析——基于政策工具理論視角》[6]等文獻資料。

為了確保分析的準確性及有效性，筆者遵循以下原則對涉及高等教育質量建設的較多政策文本進行遴選：一是發文機關以教育部為主；二是政策文本內容直接與高等教育質量建設密切相關；三是政策類型大致包含法律法規、意見、通知、函等體現出在國家層面對于高等教育質量建設的管理和規劃的政策文本；四是發文時間限定在1999—2020年，原因是1999年我國部分高校開始實行擴招，對于人才培養具有較大的影響。

本文共收集到有效文本241項(見表1)，這其中不僅有綜合類文件，還包括專項類文件。基于計量分析的前提，筆者運用內容分析法對表1中的241項有效樣本政策進行了統計分析，結合已有的研究成果，將所有的政策文本內容大致分為四個板塊(見表2)，即學校管理、師資建設、學生培養和社會服務，基于每種政策工具分析其政策文本內容及占比，反思政策的價值取向和存在不足，從而進一步為我國高等教育質量建設政策出臺提供改革方向。

表1 1999—2020年中國高等教育質量建設政策文獻列表

表2 中國高等教育質量建設政策工具分布

(二)高等教育質量建設政策橫向維度分析

由表2可見，我國高等教育質量建設相關的政策出臺涵蓋的政策工具類型較為全面，包括命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具、系統變革型工具和勸告誘導型工具五種政策工具，但五種政策工具的使用頻次、目標受眾和運行機制存在差異。其中，命令型政策工具的運用比例以53.11%穩居首位，其次是占比分別為22.40%和19.08%的能力建設型工具和系統變革型政策工具，勸告誘導型政策工具的運用比例為12.03%，激勵型政策工具的運用比例最低，只有8.29%。由此可知，在高等教育質量建設政策出臺方面，政府更偏向于命令型政策工具和能力建設型政策工具的運用，這也體現在當前我國的教育實踐中。一方面我國正處于經濟與社會現代化建設進程，亟須高質量的現代化人才來解決“中等收入困境”；另一方面，高等教育質量是衡量一個國家核心競爭力的關鍵因素，在建設高等教育強國的進程中，政府通常選擇運用帶有強制意味的命令型工具來強化高等教育質量建設要求，借助能力建設型政策工具中對于質量培養的具體要求細則，如推進產學研結合的研究和實操、采取開放式課堂教學等，培養學生的動手能力、創新思維能力和學習能力。激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具的低頻出臺也是客觀現實，所以政策工具之間的合理配置會是我國未來政策出臺需著重考慮的問題。

分析表2可以發現，我國高等教育質量建設政策工具的運用特征表現如下：

其一，命令型政策工具占比最高，其中，學校管理層面闡述最多(26.14%)，比重接近命令型政策工具占比的半數。究其原因，在政府傳統的行政規制管理下，受計劃經濟和集權管理的長期影響，不同層次、類型的高校產生了“結構式趨同”現象，而通過命令型政策工具中的學校管理體系的引導，新時期的高等學校將會被賦予更多自治權，新時期的行政規制管理體制下的“放權、管制和服務”(簡稱“放管服”)將會進一步落實，不同層次、類型高校將會各司其職，回到“大學的根本”。[11]師資建設和學生培養層面運用命令型政策工具的占比分別為14.94%和11.20%，幾近相同。隨著高等教育大眾化、普及化時代的到來，優化學生質量是重中之重，“雙向選擇”成為熱點討論話題，也就是說高校可以依據其專業選擇學生，學生也能憑借自己的知識、能力、興趣、愛好等來選擇學校，各取所需。[12]優質的教師隊伍建設是提高整體教育質量的保證，如今不同層次、類別的高校都設有教師教育發展中心，旨在進階提高大學教師的學科知識水平、教育教學能力、專業研究實踐能力等綜合素養。像在政策文本中對教師從事教育教學工作時要求具備的專業素養、道德要求和行為規范的規定，以及硬性考核教師科學研究機制的建立等都是命令型政策工具的集中體現。社會服務層面的命令型政策工具占比最低，僅為0.83%。一直以來，個體接受高等教育主要是為了更好地就業，更高效地為社會服務，所以對于社會服務層面的強制性規定占比會相對較低。

其二，能力建設型政策工具和系統變革型政策工具的運用占比次之，分別為22.40%和19.08%。不管是能力建設型政策工具還是系統變革型政策工具，二者的高等教育質量建設維度的學生培養層面和社會服務層面占比均較低，分別為1.66%、3.32%和1.66%、1.24%。在信息化和大數據的時代背景下，基于能力的人才培養比知識獲得更有價值，因此應重點強調CBE(基于能力的教育)，培養學生的自主創新能力、終生學習能力等，使其成為未來教育的核心。谷歌、蘋果等數個跨國企業招聘員工時均強調，相比于大學文憑，他們會更加關注申請者的過往工作經歷和技術經驗。[13]以上種種，對學校的管理模式、人才培養方案、課程設置等都提出了一定的挑戰，將會為這兩種政策工具未來的內容變革提供方向。

其三，激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具的運用占比較低，分別為8.29%和12.03%。這兩種政策工具成本低，硬性要求不高，政策收益見效慢，而高等教育質量建設是衡量一個國家綜合國力的重要因素，相比權威性政策工具，激勵型和勸告誘導型政策工具的運用實施會相對缺乏一些。通過表2中的比例分布可以發現，兩種政策工具下的社會服務層面均最低，分別為1.24%和0.83%。學生服務社會的成績可以在一定程度上反映高等教育質量建設的成果，但是已有政策文本關于社會服務的表述相對概括和不夠清晰。由于激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具可以在很大程度上調動學校教師和學生的積極性和主動性，因此要想使政策有效發揮作用且落實到位，仍需進一步細化政策工具內容并與其他輔助性政策工具合理搭配。

(三)高等教育質量建設政策縱向維度分析

在整體考慮政策文本內容和借鑒學界已有分類的基礎上，進一步將我國的高等教育質量建設的縱向維度歸類為學校管理、師資建設、學生培養和社會服務四個層面(見表3)，從而進一步分析我國的高等教育質量建設政策。

表3 高等教育質量建設政策縱向維度分布

由表2和表3可知，首先，關于學校管理的政策文本有121條，占比最高，達到50.20%，其中命令型政策工具以26.14%位居首位，由此可見，它是規范學校管理建設所運用的主要工具。這與學校自身的性質是密切相關的。政府通過行政威懾力制定具有強制性的要求和規定，明確學校的職責，規定哪些行為可以做，哪些行為禁止觸碰，為學校劃定權責規范以此應對學校的失職。激勵型政策工具占比最低，為1.66%。這種政策工具強制性較低，與當前我國建設高等教育強國的新發展理念以及加快培養社會緊缺人才的目標存在一定沖突。不過從另一個角度來看，激勵型工具能極大調動各層次類型高校高效管理的積極性，比如在黨的十九屆五中全會中提到的“一流大學和一流學科”建設。通過提高激勵型政策工具的運用，可以促進不同區域、不同層次高校在其擅長領域更加“高、精、尖”，激勵廣大高校明確辦學定位，找準學校規劃的站位。[14]

其次，關于師資建設的政策文本有84條，占比為34.85%，其中命令型政策工具有36條，能力建設型政策工具有25條，由此可見，針對教師隊伍建設，命令型政策工具和能力建設型政策工具是主要載體。師資建設是高校走向一流的根本保障，教師是學校內部質量保障的中堅力量。實際上，高校管理的過于規范致使教師花費了大量精力準備材料和應付檢查，占據了教學過程和教學改革創新的一些時間，教師缺乏一定的自主性。另外，高校教師在提升自身“教”的質量的同時，也應該關注學生“學”的質量，關注社會用人單位的發展動態。[15]

再次，關于學生培養的政策文本有54條，所占比例為22.40%。學生培養層面使用比例最高的是命令型政策工具，其次是勸告誘導型政策工具和激勵型政策工具。對于不同類型、層次高校的人才培養要明確最終的培養目標，培養過程要給予學生鼓舞支持，從而激發學生的積極性。區別于以往的高等教育人才培養目標，當前我國進入了高等教育普及化階段，要堅持高水平、多層次、時代性并舉的學生發展理念，本科層次與研究生層次培養要展現出差異性、多元化，適應教育服務新發展格局，主動融入社會，使學生綜合素養符合國家和社會重大問題和發展需求，通過增設系統變革型政策工具來改革人才培養模式，解決重點領域“卡脖子”問題。

最后，關于社會服務的政策文本有18條，占比為7.46%。其所采用的政策工具主要是能力建設型工具，占比為3.32%。社會服務整體所占份額較少，命令型政策工具和勸告誘導型政策工具的運用尤為缺乏。因此，綜合運用多種政策工具，進一步平衡政府與社會、社會與大學、校校、校企等關系是未來出臺改革政策的一個思路。應鼓勵教育對外開放，擴大交流合作，優化教育資源配置，統籌推進西部教育計劃，全面實現鄉村教育振興。[16]

總體來看，高等教育質量建設五個維度的政策工具使用情況存在一定程度的失衡，學校管理層面的政策工具使用頻率過高，社會服務層面的政策工具運用比例過低。因此，應改善調整不同類型政策工具在不同維度的分配，使之更為均衡，從而實現政策效益最大化。

四、中國高等教育質量建設的政策建議

高等教育質量建設是一項艱巨而龐大的系統工程，需要搭建集學校管理、師資建設、學生培養和社會服務于一體的理論與實踐結合的平臺，還要加強科研人員、大學教師、技術人才、管理人員等的合作。因此，必須有計劃地、合理地確定政策工具類型，共同實現我國“高等教育質量建設”的偉大目標。

(一)政策工具供給兼顧高等教育質量建設的多維目標

政策目標決定著政策工具的選擇，而政策工具的合理利用有利于政策目標的實現，二者相輔相成，相互促進。通過分析決策者的政策工具偏好可以更好地識別多重政策目標的優先性。審視我國高等教育質量建設政策文本可以發現，使用頻率最高的是學校管理層面的命令型政策工具，這說明了以下幾個問題。一是教育行政主管部門對高校的具體事務過多干預。從所統計的相關政策文本內容可以看出，高等教育政策涉及的學校管理領域，大到高等學校管理體系，小到食堂管理、校園安全，無一遺漏。二是就高等教育的本質使命來說，政府似乎更偏重于教育資源的使用與教育秩序的維護。鑒于我國大學從設立之初便由政府管控，所以無論在政府、社會民眾還是大學本身的意識層面上，都認為政府應該控制大學的發展，這也導致其缺乏一定的主動權。高校附屬于國家，為了建立良好的且符合國家意愿的教育秩序，政府擁有高校的人事任免權、大小事務的行政管理權、學習教育資源的分配權，給予高校嚴格的評定標準，而高校必須服從國家直接的行政指令式管理模式。除此之外，高校的主要資源提供者為我國政府，其撥款在高校總經費中占較大比例，這對高校的生存和發展發揮了極其重大的作用。[17]為保障這些資源的合理使用，政府非常重視對經費使用的監管，對各項經費的使用嚴格限定。高校經費使用權受到政府限制，缺乏自主行動的能力和積極性，因此降低了資源使用率。為了實現高等教育強國目標，必須充分發揮高校教師和學生的重要作用，注重培養“雙師型”人才，打造兼具學術能力和高尚師德的教師隊伍，[18]在命令型政策工具的引領下，輔以激勵型政策工具給予獎勵懲處，輔以勸告誘導型政策工具予以宣傳號召，輔以能力建設型政策工具夯實社會實踐能力，最終實現高等教育高水平發展。

(二)系統優化政策工具與高等教育質量建設的匹配度

一方面，不同種類的政策工具對目標受眾的作用機制是不同的，每種政策工具本身都具有其優缺點及特殊的作用對象和內容要求，因此僅僅依靠一種政策工具的使用是無法覆蓋整個高等教育質量建設這樣一個系統性工程的，各類政策工具之間的優化分配組合是必由之路。另一方面，政府在研究制定高等教育質量建設政策時，除了考慮質量建設政策所要達成的目標之外，還需要結合整個高等教育內部包括主體人員的發展規律，找到一個能高度契合政策目標的政策工具，真正實現政策效益的最大化。[19]

學校管理改革，體制為先。要實現從“管理”到“治理”的轉變，實現“去行政化”，建立完善學術機制和治理體系，賦予學校更多的自主權，回歸大學的根本任務——培養人才。要適當減少命令型政策工具的占比，提高激勵型政策工具和能力建設型政策工具的運用比例，鼓勵各類高校創新發展、特色發展，發揮榜樣的力量。

在師資建設方面，要求大學教師以自我發展為中心，提高教育教學能力以及學術研究能力。針對師資建設，宜采用能力建設型政策工具和激勵型政策工具相結合的形式。獎勵既是對教師各方面能力的肯定，也是促使教師提高其綜合能力和素養的奮進目標。[20]另外，可以利用勸告誘導型政策工具對優秀教師進行宣傳，從而塑造整個教師隊伍的良好教態。

在當前中國“雙一流”建設背景下，參考借鑒國際經驗，高校關于人才培養的內部質量保障可以從以下幾方面入手[21]：一是借助激勵型政策工具調動教師和學生的積極性，合理分配教學資源；二是借助勸告誘導型政策工具開展以學生為中心的教師培訓，培育學生中心文化，促進教師專業發展；三是借助能力建設型政策工具，建設滿足學生學習需求的多樣化的課程體系，課程設置體現學生就業需求；四是推進教學改革，轉變教學理念，教學過程關注學生學習質量；五是借助系統變革型政策工具建立多元化、多維度的教學評價體系，全方位關注學習效果。

社會服務是新時期對學生實踐能力的著重要求，目前企業招聘中更加看重應試者的技術素養及社會實踐經驗。因此針對這種情況，我國政府可以通過運用命令型政策工具，強制規定學生應該達到的實踐學分，再借助激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具，充分調動廣大學生實操、實踐、實戰的積極性。

(三)積極完善質量建設的評估體系

一方面，完善現有評估體系。積極發揮質量建設的導向作用，而不是消極限制質量建設。[22]因此在完善高等教育質量建設各個維度的評估體系時，宜采用激勵型政策工具和勸告誘導型政策工具，命令型政策工具由于過于激進反而容易導致反作用。另一方面，建立多元化評估體系。聯合國教科文組織在《關于高等教育的變革與發展的政策性文件》中提到，“質量評估對于尋求提高高等教育質量的辦法是非常重要的。必須注意的是在進行質量評估時不應只想到財政問題，或者主要涉及高等院校的全面工作中那些較適合于用數量來表示的質量指標。應當充分注意遵守學術自由和學校自治的原則的問題”[2]。這是值得思考的問題。要借助系統變革型政策工具，拓寬社會參與教育評價領域，完善高校信息公開制度，摸索社會公眾監督高校的有力機制。[23]要借助命令型政策工具，進一步健全“五位一體”評估制度，把評估作為強化質量保障的重要“抓手”，進一步革新國家、省級、學校分層管理、分類評估的運行體制。[24]通過完善教學狀態數據庫建設和依托國家數據平臺，形成國家、省級和高校三級教學狀態數據監測機制。