行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題研究

田漾帆

摘要：為優(yōu)化財政資源配置，中共中央、國務(wù)院提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求，這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中重要的舉措。通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理，可以加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提升社會公共服務(wù)質(zhì)量。在預(yù)算績效管理政策制度相繼出臺的大背景下，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的重要性越發(fā)彰顯出來。本文主要從行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績效管理的重要性，以及存在的問題入手，結(jié)合優(yōu)化制定財政績效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置績效評價指標(biāo)體系，建立第三方機(jī)構(gòu)評價機(jī)制，加強(qiáng)結(jié)果披露等方面提出了完善績效管理的途徑。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;問題;對策

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，行政事業(yè)單位也不可避免地面對更多創(chuàng)新發(fā)展機(jī)遇。為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)財政的工作安排，行政事業(yè)單位加快推進(jìn)預(yù)算績效管理、全面提高財政科學(xué)管理水平勢在必行。預(yù)算績效管理講效率、強(qiáng)責(zé)任、重結(jié)果，是衡量政府部門實(shí)際工作成效的重要指標(biāo)之一。如何有效引導(dǎo)績效主體實(shí)施績效管理，對于推進(jìn)公共財政體系建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要性

（一）加強(qiáng)預(yù)算績效管理，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高管理效率

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是打造高效、透明政府最有效的手段，讓政府盡量少花錢多辦事，不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，使政府行為更加務(wù)實(shí)高效。在舊的預(yù)算管理模式下，各級財政注重資金使用的合法性和規(guī)范性方面較多，反而忽視了資金使用的有效性。將傳統(tǒng)管理模式下的“過程控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱冃?dǎo)向”，是預(yù)算管理模式改革的必然方向。通過將績效理念融入預(yù)算管理過程中，能夠進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高管理水平，讓有限的財政資金發(fā)揮出最大效用，提高社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量，推動財政資金聚力增效，構(gòu)建全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，建立健全科學(xué)規(guī)范的公共支出管理體系，不斷完善公共財政體系。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效管理，有利于加強(qiáng)資金使用效率并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

行政事業(yè)單位資金的來源主要是財政撥款，財政撥款的多少取決于年初預(yù)算。現(xiàn)實(shí)工作中，某些行政事業(yè)單位在資金撥付到賬后，并沒有及時按照年初預(yù)算用途使用，導(dǎo)致資金長時間閑置沉淀，降低了資金的使用效率。花錢不是目的，有效果才是，這就要求我們必須運(yùn)用科學(xué)合理的預(yù)算績效管理方法。由于行政事業(yè)單位在申請項(xiàng)目資金時習(xí)慣于預(yù)算最大化，給財政部門收支預(yù)算造成巨大的資金壓力。預(yù)算績效管理在提高資金使用效率的同時，還應(yīng)該實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化。通過預(yù)算績效管理，對資源實(shí)際利用情況與分布情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控評測，使相關(guān)工作人員清晰地看到自身行為，對財政資金使用產(chǎn)生的重要作用，以此來進(jìn)行自我約束管理，進(jìn)而提升行政事業(yè)單位的整體效益。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效管理，有利于提高預(yù)算執(zhí)行力

在預(yù)算管理中，編制與執(zhí)行猶如左膀右臂，只進(jìn)行預(yù)算編制不注重實(shí)際執(zhí)行，或只注重執(zhí)行不進(jìn)行有效的預(yù)算編制，輕者會導(dǎo)致資金使用低效無效，重者會導(dǎo)致無計劃亂用濫用財政資金形成腐敗。引進(jìn)以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理，它要求行政事業(yè)單位在編制預(yù)算之前，就要根據(jù)工作職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)制定出具體的年度績效目標(biāo)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，完成該目標(biāo)所需資金總額測算。當(dāng)年年末財政支出要與取得的成效掛鉤，進(jìn)而確定下一年的預(yù)算安排。全面貫徹落實(shí)“誰支出誰負(fù)責(zé)”的原則，要求預(yù)算單位從申請資金開始就嚴(yán)格把控，進(jìn)而增強(qiáng)行政事業(yè)單位主體責(zé)任意識，確保財政資金能夠被合理使用。這樣預(yù)算編制與執(zhí)行亦可相互連貫并有效統(tǒng)一，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化，從而全面提高預(yù)算管理水平。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）徹底轉(zhuǎn)變管理理念面臨重重困難

我國引進(jìn)預(yù)算績效管理觀念僅僅十幾年時間，通過不斷摸索和實(shí)踐，行政事業(yè)單位對績效管理雖然有了一定認(rèn)識，但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，預(yù)算績效管理制度在實(shí)際運(yùn)行中并不太完善。縣（區(qū)）作為我國的基層政府，承擔(dān)著大多數(shù)公共服務(wù)的主體責(zé)任，但是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，人員嚴(yán)重不足，常年處在“上面千條線，下面一根針”的工作狀態(tài)中，承受的壓力很大。在實(shí)施預(yù)算績效管理工作中，面對千差萬別的經(jīng)濟(jì)社會狀況，有限的精力必然導(dǎo)致績效管理意識貫徹不到位成為突出的表現(xiàn)。再加上有些地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注局部利益和眼前利益較多，對預(yù)算績效管理制度的整體性認(rèn)識淡薄，預(yù)算績效管理工作常常不被重視;工作人員抱著“事多不憂，債多不愁”的消極思想，沒有認(rèn)識到預(yù)算績效管理對單位長遠(yuǎn)發(fā)展的重大意義，有的甚至思想上存有抵觸，可以說讓績效理念深深扎根、讓講求績效變?yōu)樽杂X行動仍任重道遠(yuǎn)。

（二）科學(xué)精準(zhǔn)確定評價結(jié)論有難度

開展績效評價，建立績效目標(biāo)和評價指標(biāo)體系是非常重要的工作。要科學(xué)地建立績效評價指標(biāo)體系，必須從宏觀層面反映中央財政政策的意圖，在微觀上體現(xiàn)對項(xiàng)目實(shí)施意義、資金分配、項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)注。績效評價如同醫(yī)生看病，既需要精湛高超的技術(shù)，又需要長期的經(jīng)驗(yàn)積累，才能做到評價結(jié)果科學(xué)精準(zhǔn)、接近客觀實(shí)際。行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理，要求依據(jù)績效目標(biāo)設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，精細(xì)分析績效評價基本內(nèi)容。這在很大程度上屬于定性認(rèn)識，而具體操作中需要量化分析，在定性與定量轉(zhuǎn)換過程中存在著較大的偏差。縣（區(qū)）級績效評價機(jī)構(gòu)由于缺乏評價參考指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)值的積累，尤其是在績效目標(biāo)編制和績效評價指標(biāo)體系設(shè)計方面，能力水平較為薄弱，評價工作難以滿足績效管理全方位展開的需求。

（三）評價結(jié)果在應(yīng)用過程中操作不便

評價結(jié)果的應(yīng)用包括政策調(diào)整完善、問題整改、預(yù)算掛鉤、通報考核、公開公示和監(jiān)督問責(zé)的多元化機(jī)制，在實(shí)際操作中都面臨著一定的困難。如縣（區(qū)）預(yù)算績效管理力量比較薄弱，普遍缺乏高水平的第三方機(jī)構(gòu)和評價專家智庫支持，評價結(jié)果與預(yù)算掛鉤方面，在扣減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或公用經(jīng)費(fèi)時，沒有具體的操作規(guī)程和實(shí)施方案作為依據(jù);公示公開績效信息沒有先進(jìn)理念和實(shí)事求是的開放觀念;監(jiān)督問責(zé)方面也沒有權(quán)威有力的政策支持，評價結(jié)果反饋后單位的整改情況，也不具備有效的監(jiān)管考核機(jī)制，實(shí)際情況千差萬別，操作難度高、成效不顯著。整個績效評價的結(jié)果應(yīng)用還處在表層，尚未達(dá)到預(yù)期效果，嚴(yán)重制約著預(yù)算績效管理工作的深入推進(jìn)。

（四）評價結(jié)果信息公開廣度不夠

信息公開是建設(shè)陽光財政和透明型政府的必然選擇，有助于打破傳統(tǒng)觀念中行政管理的壁壘，實(shí)現(xiàn)政府和公眾之間信息對稱，也是順利實(shí)施績效評價的首要條件。

當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位及地方財政部門，績效管理意識尚未完全確立，對于公開各項(xiàng)財政支出績效評價結(jié)果的根本目的并不清楚。在沒有嚴(yán)格法律約束的情況下，出于部門局部利益考慮，經(jīng)常會采取避重就輕的方式，不愿意主動向公共媒體和網(wǎng)絡(luò)信息平臺披露全面預(yù)算信息和實(shí)際績效評價結(jié)果，而是有選擇、有意識地只披露一些一般性、不太敏感、無足輕重的數(shù)據(jù)信息和結(jié)果。這種做法一方面剝奪了社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，另一方面也阻礙了政府預(yù)算管理方式的優(yōu)化。

（五）第三方績效評價機(jī)構(gòu)的能力難以完全勝任評價工作需要

預(yù)算績效管理是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)且技術(shù)含量很高的工作，對政府購買服務(wù)中的第三方機(jī)構(gòu)有較高的要求。決定第三方機(jī)構(gòu)能力水平的因素主要有兩個：一是機(jī)構(gòu)資質(zhì)，包括企業(yè)財務(wù)狀況、人員學(xué)歷職稱、從業(yè)經(jīng)歷及工作業(yè)績等，二是該機(jī)構(gòu)具備的評價能力類型與具體評價工作需求是否匹配。第三方機(jī)構(gòu)由于行業(yè)基礎(chǔ)薄弱，機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，委托方在年終會考核其任務(wù)完成質(zhì)量和效益，當(dāng)考核結(jié)果未能滿足要求時，就會相應(yīng)降低評價費(fèi)用，而第三方機(jī)構(gòu)作為盈利單位，為規(guī)避這類風(fēng)險出現(xiàn)，就會通過薄利多銷的方式，將大量精力用在招攬業(yè)務(wù)上，反而降低了評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性，形成了一種惡性循環(huán)，難以滿足績效評價工作的實(shí)際需求，令社會輿論擔(dān)憂。如果缺少監(jiān)督制約機(jī)制，第三方評價機(jī)構(gòu)還可能滋生權(quán)錢交易，使評價結(jié)果失去效力。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的建議

（一）明確責(zé)任促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變

行政事業(yè)單位工作人員要牢固樹立績效意識，財政部門要加強(qiáng)專業(yè)知識的宣傳培訓(xùn)，充分利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺，學(xué)習(xí)績效管理業(yè)務(wù)知識，提高績效管理水平，宣傳績效管理理念，使社會各界了解和支持預(yù)算績效管理;財政部門還要切實(shí)擔(dān)負(fù)起對預(yù)算績效管理的組織協(xié)調(diào)責(zé)任，健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，理清工作思路，明確工作目標(biāo)，充分運(yùn)用好預(yù)算管理與績效管理一體化建設(shè)。行政事業(yè)單位要認(rèn)真履行預(yù)算績效管理主體責(zé)任，明確部門內(nèi)部績效目標(biāo)設(shè)置、監(jiān)控、評價和審核的責(zé)任分工，建立工作責(zé)任制，完善內(nèi)控制度。要積極引導(dǎo)、鼓勵、規(guī)范會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、績效管理咨詢等第三方組織的發(fā)展，更好地服務(wù)于預(yù)算績效管理工作。還要通過多種渠道加大宣傳預(yù)算績效管理改革的政策意義和工作成果，著力構(gòu)建以財政部門為牽頭組織、主管部門和預(yù)算單位為具體實(shí)施，人大、監(jiān)察、審計為監(jiān)督問責(zé)參與主體的預(yù)算績效管理機(jī)制。

（二）細(xì)化績效目標(biāo)和指標(biāo)體系

按照預(yù)算編制的“兩上兩下”程序，將績效目標(biāo)作為項(xiàng)目預(yù)算的重要部分，嵌入預(yù)算編制信息系統(tǒng)，與部門預(yù)算同編審、同下達(dá)，努力把每個項(xiàng)目的績效目標(biāo)編準(zhǔn)編實(shí)。實(shí)行常規(guī)項(xiàng)目主管科室復(fù)審、重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)和專家會審的復(fù)核制度，逐個進(jìn)行分析探討、反復(fù)論證。要想做好績效評價，把好評價指標(biāo)體系設(shè)計是關(guān)鍵所在，相關(guān)主管部門要把構(gòu)建各行業(yè)、各領(lǐng)域分層級的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系作為當(dāng)務(wù)之急。績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要符合高質(zhì)量發(fā)展要求，并與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配。財政部門要加快建立健全定量與定性相結(jié)合、長期指標(biāo)和短期指標(biāo)相結(jié)合、普遍適用與分類管理相結(jié)合的共性績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系框架，還應(yīng)增加責(zé)任指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)、社會效益指標(biāo)以及可持續(xù)性指標(biāo)等，逐步確定符合行業(yè)績效評價的標(biāo)準(zhǔn)值。在設(shè)立指標(biāo)體系時，應(yīng)與各預(yù)算單位進(jìn)行充分溝通，遵循專家學(xué)者意見，多方征求社會公眾等的意見建議，對指標(biāo)體系細(xì)化項(xiàng)目的效率性、經(jīng)濟(jì)性、風(fēng)險性進(jìn)行討論研究，保證項(xiàng)目評價結(jié)果的科學(xué)和公正。為其他預(yù)算單位填報預(yù)算績效目標(biāo)和開展績效評價提供樣本，增強(qiáng)績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的約束力。

（三）做好預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用

行政事業(yè)單位要全面落實(shí)預(yù)算績效評價和預(yù)算管理相結(jié)合的評價機(jī)制，在預(yù)算工作完成后，項(xiàng)目主體單位要對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評，將評價結(jié)果報送財政部門。財政部門對于行政事業(yè)單位在績效評價中出現(xiàn)的各種問題，要提出明確的指導(dǎo)改進(jìn)意見，督促他們制定切實(shí)可行的整改方案，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理。要對各預(yù)算單位自評情況開展抽查復(fù)核，根據(jù)情況需要可考慮引入第三方機(jī)構(gòu)，由其參與并進(jìn)行重點(diǎn)項(xiàng)目的績效再評價，財政部門要將再評價結(jié)論報告及時地反饋給被評價單位。同時，被評價的單位應(yīng)當(dāng)圍繞結(jié)論報告切實(shí)抓好整改落實(shí)，并及時將整改情況報送給同級財政部門。并且，財政部門應(yīng)當(dāng)將政策調(diào)整情況及績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，并設(shè)立相關(guān)獎懲機(jī)制，為預(yù)算資金安排、專項(xiàng)資金競爭性分配等方面提供參考。還要建立績效問責(zé)制度，對在項(xiàng)目預(yù)算績效管理中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違規(guī)問題，依照《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)法律法規(guī)對財政違法行為進(jìn)行處理。

（四）加大信息公開力度提升績效管理質(zhì)量

按照政府信息“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，財政部門要根據(jù)工作推進(jìn)情況，加大預(yù)算績效管理評價結(jié)果公開力度，逐步將重大政策、項(xiàng)目績效評價結(jié)果與決算草案同步報送人大，并依法建立完善的信息共享服務(wù)平臺予以公開。需要強(qiáng)調(diào)的是，績效評價信息公開的目的，在于不斷推動預(yù)算管理制度改革，包括管理過程的完善、績效管理能力的提高等。行政事業(yè)單位可在公開信息中反映年度中央部門預(yù)算績效評價宏觀背景，通過這種方式提升年度報告的可理解度，包括重點(diǎn)概念解析、評價標(biāo)準(zhǔn)和流程，可以增加闡述項(xiàng)目績效結(jié)果與部門履行職能之間關(guān)系的說明。各部門在公開信息中要盡量做到具體明確，要將財政部績效評價信息的公開方式與內(nèi)容作為樣板，特別是重點(diǎn)項(xiàng)目，要做到主動公開。另外，對于實(shí)施多年的長期項(xiàng)目，可以引入時間軸上的比較要素，如可以考慮與績效評價結(jié)果的過往歷史評價信息比較，進(jìn)行持續(xù)評價，并接受社會各界監(jiān)督。

（五）完善績效評價第三方機(jī)構(gòu)評估及監(jiān)督制度

將第三方機(jī)構(gòu)引入績效評價工作，是在政府部門與第三方機(jī)構(gòu)之間形成一種委托代理關(guān)系。第三方機(jī)構(gòu)屬非政府服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以更加獨(dú)立、客觀、公正地開展績效評價工作，制定落實(shí)項(xiàng)目評價工作計劃、實(shí)施方案，特別是設(shè)計個性化的評價指標(biāo)體系，并輔以全程跟蹤指導(dǎo)。同時，國家應(yīng)逐步建立健全財政支出績效評價的法律法規(guī)，財政部門建立和完善第三方中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及考核制度。建議實(shí)行第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目評價結(jié)果終身負(fù)責(zé)制，如果事后發(fā)現(xiàn)因第三方機(jī)構(gòu)疏漏，造成績效評價結(jié)論中有應(yīng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的問題，將追究第三方機(jī)構(gòu)的相應(yīng)責(zé)任。鼓勵全員積極參與績效評價的全過程，財政投資評審與財政監(jiān)督工作也要貫穿其中，促進(jìn)第三方中介機(jī)構(gòu)評價水平的不斷提升，保證績效評價工作的科學(xué)合理性。

四、結(jié)束語

經(jīng)過十幾年的努力實(shí)踐，各級政府在實(shí)施預(yù)算績效管理以及績效評價工作方面做了很多努力，我們欣喜地看到，績效評價結(jié)果的導(dǎo)向作用正在逐步得到重視和加強(qiáng)，但由于我國預(yù)算績效管理改革仍處于發(fā)展階段，很多改革成效還需要時間檢驗(yàn)，所以還不能盲目樂觀。要真正解決問題，突破難題，我們必須依靠法治，建立科學(xué)的頂層設(shè)計，讓各級政府和預(yù)算單位切實(shí)提高認(rèn)識，為實(shí)現(xiàn)全面績效管理盡心盡責(zé)，以更加開放包容的心態(tài)接納社會參與共治，引入財政相關(guān)利益者，積極探索和實(shí)踐，努力完善預(yù)算績效管理制度體系建設(shè)，從而推動我國公共財政制度現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)。

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