事業單位預算管理問題研究

王剛

摘要：事業單位是提供社會公共服務的主體之一，其組織性質與一般企業間存在很大差異，這種差異也映射到了預算管理層面。對部分事業單位預算管理狀況進行分析可以發現，動態的管理過程會受到很多因素影響，各種因素的影響也誘發了一些具體問題的產生，各事業單位應當充分認識到新時期背景下，預算管理層面出現的變化，并給予高度關注，特別是具體管理問題應及時加以解決，相應問題能得到有效解決也會影響到最終管理成效。本文將具體分析事業單位的預算管理問題，并結合實際，提出更為有效的管理建議。

關鍵詞：事業單位;預算管理;編制

與以往相比，事業單位預算管理水平有了一定程度的提升，相應理論的逐漸成熟也為管理創新、優化等奠定了良好基礎。但進一步分析可以發現，大部分事業單位行政化管理色彩濃郁，雖然在常態化進行預算管理，但整個管理體系十分陳舊，管理理念轉變的也并不及時。加之多種因素影響與制約，實際管理中也出現了一些典型問題。為此，探尋出新時期相應管理問題的解決策略十分必要。

一、事業單位預算管理概述

（一）事業單位預算管理的內涵

預算管理是指為確保預算資金規范運行而進行的一系列組織、調節、控制、監督活動的總稱，其也是財務管理框架內一項重要的管理活動。深化改革的大背景下，事業單位內預算管理的重要性越發明顯，相應管理也通常被看作財務內部控制的有效途徑。之所以看重預算管理，與其本身具有的重要作用密不可分。一方面，在科學編制預算、執行預算的基礎上，資金資源的使用、消耗狀況能夠被更好掌握，因此財務管理思路會越發清晰，這對于提升財務內部控制力度，以及財務管理水平有很大幫助。另一方面，資金資源是事業單位運轉，以及基礎職能充分發揮的重要資源。做好預算管理是科學配置、使用資金資源的具體保障。新時期，財務管理與預算管理理論十分成熟，內涵也越發豐富。但同時，預算管理對事業單位及其財務人員提出了很多新的管理要求，這就需要事業單位對預算管理內容進行更為充分、細致的思考。

（二）事業單位預算管理的特殊性

事業單位與一般意義上的企業并不相同，其進行預算管理的目的也與企業存在很大差異。加之事業單位內部組織架構與一般性企業之間存在明顯差異，各部門預算的分析與考核往往也帶有更大難度。從預算管理的目的性上看，事業單位并不以盈利作為自身發展的核心目標，因此，預算管理上的“功利性”更低。特別是與企業組織進行橫向對比時可以發現，事業單位進行相應管理的主要目標，大多是避免資金資源被濫用，并通過對資金資源予以合理配置、管理，為自身基礎職能的更好發揮提供保障。從預算管理的具體形式上看，事業單位預算管理與大型企業相比在形式上更為簡單。這是由于事業單位內部各項業務開展相對固定，財務報表中每年的支出項目大多不會出現明顯變化。但與此同時，事業單位預算管理監督更為嚴苛，除了要在單位內部進行相應的管理監管外，更要接受上級主管單位，以及財政、審計、紀檢監察機關的監管。可以看出，事業單位預算管理中帶有很大的特殊性，這種特殊性自然也對具體管理產生了較為明顯的影響。

二、事業單位預算管理中存在的問題

（一）預算管理制度建設易受忽視

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出了一些預算管理制度改革要求，但對這些要求如何落實更為關注[1]。對部分事業單位預算管理狀況予以對比和分析可以看出，具體管理中存在的問題較為多樣。其中最為典型的問題，便是預算管理制度建設層面的問題。事業單位內各項管理都容易受到行政化管理理念的影響，預算管理中，相應管理制度的建設也容易被忽視。對若干個事業單位的預算管理狀況，以及相應制度建設狀況進行對比、分析可以發現，其內部預算管理制度的更新速度十分緩慢，基于幾年前的管理制度驅動具體管理活動并不可取。由于部分制度要求已經明顯脫離事業單位內部組織架構、預算管理實際，基礎性制度的指導、規范性作用也會被進一步弱化。制度建設易受忽視，相應制度的功能、作用無法充分發揮出來時，制度的管理環境便相對較差，實際管理中基礎性制度被架空更加會導致相應管理變得十分散漫。因此，忽略了基礎性制度建設不僅是預算管理層面的問題表現，其實際上也成為了其他管理問題的誘因之一。這一問題長期存在且無法得到較好解決時，想要在實際管理上取得突破也會更為困難。

（二）預算編制的科學性不足

大部分事業單位預算管理中的問題主要體現在預算編制上，從具體的管理邏輯上看，預算編制可以簡單理解為管理中的邏輯起點。通常來講，能否科學進行預算編制會對后續的預算執行，以及整體上的預算管理產生直接影響。當前，很多事業單位無法科學、系統、正確地進行預算編制是一個不爭的事實，這一環節中的不足、問題自然也對整體上的預算管理產生了很大負面影響。例如，在編制公用經費預算時采用定員定額編制方式，不考慮單位“存量”資產狀況，進行預算編制就是具體的問題表現。這一問題的產生與一直以來事業單位預算編制偏好影響有關。正是由于沒有科學進行預算編制，很多事業單位在預算管理中十分被動。不僅如此，部分事業單位內預算編制人員對預算編制并不熟悉，對該花多少錢，怎么花，怎么測算，都處于一頭霧水的狀態，甚至還要財務直接給結果[2]。在這一狀態下，想要在較短時間內編制出科學、系統的預算十分困難。而預算編制不到位、不科學時，基于具體預算對資金的分配，以及后續的預算管理勢必都會受到很大的影響。長此以往，預算編制層面的具體不足也會直接轉化為各種預算管理問題，事業單位在預算管理中也會越發被動。

（三）預算管理全面性不足

很多事業單位的預算管理全面性不足，具體管理中帶有很大局限性也是明顯的問題表現。一般來說，預算管理貫穿事業單位發展始終，且會對基礎職能以及相應公共服務提供狀況產生影響的管理，管理上帶有的特殊性，以及涉及資金資源分配、使用的特殊性使得其需要更為全面。但實際上，大部分事業單位并未預先做好相應的管理規劃，也沒有基于實際確定出全面的預算管理體系。由于資金資源使用上的敏感程度高，事業單位領導以及財務人員通常將管理重點放在了資金資源的分配上，諸如差旅費等具體資金使用方面并未得到足夠關注。加之對全面預算管理缺乏清晰、完整的認識，全面預算管理體系構建的實際環境并不良好。這一狀態下，雖然較好凸顯出了預算管理的重點，但全面系統的管理體系難以形成。站在預算管理監管的角度看，管理層面的全面性不足時，資金使用相關監管也容易出現漏洞，想要依托預算管理進一步強化財務內部控制也會帶有很大難度。站在全局視角審視新時期預算管理層面出現的變化，并關注預算管理全面性提升問題時，預算管理中帶有較強的局限性便成為了必然。實際管理中產生了很多“留白”后，其他層面所進行的諸多努力，通常也無法為預算管理有效性的凸顯提供足夠支持。

（四）預算執行上的監督不到位

事業單位預算管理中預算執行也是一個重要環節，且預算執行狀況同樣會對管理狀況產生很大影響。對部分事業單位預算管理狀況進行對比、分析可以發現，預算執行上明顯缺乏監督。加之缺乏基礎性制度予以較好的指導、規范，預算執行以及具體管理上的規范化程度明顯不足。從基本的管理邏輯上看，編制出了具體預算后，管理重點便放在了執行上。但由于事業單位基礎職能履行過程中，以及公共服務提供過程中的影響因素眾多，一些不可控因素很可能導致部分部門的預算，或某一方面的支出大為增加，這都會對預期的預算執行產生很大沖擊。由于只關注總的支付進度并不關注實際具體科目支出及相應績效發揮，在每年年末進行決算時，預算編制與執行的差異往往較大，較大的差異率不僅表明預算編制上存在一些不足，同時也表明預算執行層面存在很多問題。對一些事業單位典型的預算管理問題進行分析可以發現，大部分預算管理問題實際上都是執行層面的問題。執行層面各種問題產生通常與相應監督不到位有關。對于預算執行監督的不重視，具體監督流于形式時，事業單位預算管理人員在編制預算、執行預算、分配資金資源時的意識也越發松懈，這實際上也容易催生新的預算管理問題產生。

三、事業單位預算管理的具體策略

（一）加強預算管理制度建設

事業單位內部各項管理活動開展過程中，制度化管理需要成為一個基本的管理特征，在預算管理中自然也要加強基礎性制度建設。例如，山東某省直事業單位在深入研讀《預算法》和《政府會計制度》基礎上，發現了自身預算管理制度中存在的不足。在此基礎上，其針對性進行了相應制度建設。在新的管理制度中，管理的權責關系、一般目標、具體內容、基本原則等得到了進一步明確。同時，為了進一步增強基礎性制度對各項管理活動開展的指導性作用，基礎性制度中確定出了詳細的預算管理流程。財務人員特別是專門負責預算管理的人員對基礎性制度進行充分分析，基于制度要求進行相應管理，大幅提升管理的規范化程度，同時顯著降低一些常見問題出現的概率。預算管理制度的建設、實施應當緊密聯系在一起，特別是很多事業單位內預算管理制度十分陳舊，具體制度在預算管理中時常被架空。除了要在制度建設層面投入一定資源，進行相應努力外，財務部門內具體負責預算編制與其他管理事務的人員也要嚴格落實相應制度要求，避免基礎性制度被架空。科學進行預算管理制度建設，嚴格遵循具體制度要求驅動相應管理后，事業單位內預算管理環境也能得到更好的優化。

（二）基于預算分析科學編制預算

能否科學地編制預算，會對事業單位預算管理全過程產生很大影響，因此，在編制預算的進程中進行針對性調整與優化，確保所編制預算兼具科學性與可行性也十分必要。具體來說，事業單位在編制預算時可以對大數據思想予以一定借鑒。例如，通過對往期預算的編制狀況，執行狀況，預算同執行差異等數據予以匯總，在此基礎上，對以往的預算管理數據進行分析后，財務人員能夠對以往自身編制預算時的一些具體側重點，乃至具體問題形成初步了解。較好定位以往預算編制中的具體不足后，再編制年度預算時也可以較好規避一些誤區。與此同時，開展現場調研、論證、分析，基于此對部分預算規模、經費規模予以明確、細化，也是編制預算進程中需要關注的重點。在編制具體預算時，事業單位也要確保預算方案必須契合社會經濟發展需求，通過市場調研與分析，測算預算目標，保證預算編制的靈活性[3]。預算編制的系統性強，復雜程度高，不同的事業單位所屬地區不同，每年的預算規模也存在差異。因此，預算編制中自然也要對除本級財政外的地方財政支持力度，以及往年預算規模予以充分考量。編制預算的科學性與可行性得到了保證后，后續的預算執行與相應管理也能更為順暢。

（三）構建全面預算管理體系

通過對很多成熟企業優秀的預算管理經驗進行分析可以看出，全面預算管理體系的構建十分重要。最近幾年時間里，管理會計熱度不斷增加，全面預算管理這一管理會計工具的應用更是備受關注。事業單位預算管理的調整、優化中，引入相應的管理會計工具，構建出全面的預算管理體系也十分可行。例如，事業單位可以成立全面預算管理領導小組，該領導小組會同財務人員更為全面的優化預算。同時，財務人員應當參考以往的預算管理流程，將每年作為一個周期，對預算管理事宜予以進一步細化，依托預先做好的管理規劃，避免實際管理中“留白”。理論上看，事業單位應建立以“預算管理為主線，以資金管控為核心”的預算管理體系[4]。但基于對部分事業單位預算管理狀況進行分析可以看出，全面的預算管理體系構建難度大，且需要較長的周期。因此，事業單位要加強管理會計建設，加深自身對全面預算管理的了解、認識程度。將全面預算管理作為一個新的預算管理理念，預先做好規劃，從組織制度層面提供相應保障。構建出更為全面的預算管理體系后，基礎性制度的指導以及具體管理體系影響下，不同階段的預算管理嘗試也能更好整合在一起，這自然有助于事業單位預算管理能力的不斷提升，一些由來已久的預算管理問題也能得到有效解決。

（四）強化預算執行層面的監督

考慮到大部分事業單位預算管理中勢必會出現各種問題，且預算執行層面一旦出現問題勢必會導致預算編制中的努力成為徒勞。為此，事業單位應當強化預算執行層面的監督，避免監督不到位，預算執行不充分，對整體的預算管理產生過多負面影響。例如，某事業單位財務部門成立了預算執行監督小組，具體負責預算執行層面的各項監督事宜。按照時間節點，財務部門會對單位、部門以及個人預算執行狀況進行系統評價。通過定期進行預算執行評價這一監督方式，發現重要的資源消耗點。這種預算評價機制，一方面能夠對事業單位的預算工作進行考核與監督，另外還能基于每次的監督和管理工作結果，總結監督經驗[5]。預算執行層面的監督力度強化，同樣需要基礎制度作為支撐。因此，事業單位應當將預算執行相關的績效考核、評價、監督內容在管理制度中予以明確。通過定期與不定期相結合的預算監督，一旦發現某一項支出明顯過高時，財務部門會從預算規模、預算執行這兩個角度予以調整優化，力求預算管理最大限度貼合事業單位職能履行，以及提供公共服務的實際情況。伴隨著不斷進行的具體監督，很多預算管理層面存在的問題也能被及時發現，這也能夠掃清預算管理有效性提升進程中的諸多障礙。

四、結束語

各事業單位應當充分認識到新時期預算管理層面出現的變化，給予相關關注，特別是具體管理問題應及時加以解決。考慮到動態的管理進程中難免會出現各種問題，在每年決算期間，財務人員也需要做好預算回顧與分析，梳理相應管理全程，通過精準定位相關問題并解決具體問題的方式，弱化各種問題對預算管理的制約性影響，借此凸顯預算管理價值。

參考文獻：

[1]袁冬明.關于提升行政事業單位預算管理水平的思考[J].財政監督，2021 （10）：55-57.

[2]郭秀婷.關于行政事業單位預算管理問題的研究[J].納稅，2021 （32）：153-155.

[3]姚志昕.行政事業單位部門預算管理探索[J].行政事業資產與財務，2021 （19）：44-45.

[4]林春萍.行政事業單位全面預算管理研究[J].納稅，2021 （30）：183-184.

[5]黃文釵.行政事業單位加強預算管理研究[J].中國鄉鎮企業會計，2021 （10）：32-33.