黨的十八大以來我國職業教育改革與發展研究評述

曹志峰

黨的十八大報告中指出：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育。”[1]黨的十八大以來，中共中央、國務院等相繼出臺了一系列的職業教育政策法規，對我國職業教育的基本地位、類型屬性、根本任務以及發展戰略等重大理論與現實問題進行了系統梳理和全面論述，這是推動新時代職業教育改革發展的根本遵循。十年來，我國職業教育辦學條件得到了極大改善，人才培養能力大幅提高，服務社會能力顯著增強，現代職業教育體系基本形成。然而，正如法國社會學家涂爾干（Emile Durkheim）指出：“只有細致地研究過去，我們才能去預想未來，理解現在。”[2]全面總結黨的十八大以來我國職業教育改革與發展的成效和經驗，系統闡述當前我國職業教育發展面臨的困境和挑戰，對科學謀劃職業教育未來發展以及探尋職業教育的高質量發展具有十分重要的理論價值和現實意義。

一、職業教育改革與發展的巨大成就

（一）從“層次教育”到“類型教育”，確立了職業教育類型地位

黨的十八大以來，我國職業教育高質量發展亟須破解的一個重大問題是消解國家、社會需求與企業、個體需求之間錯位而引致的發展困境。為此，職業院校尋求從“層次”到“類型”的轉變是21 世紀以來我國職業教育改革與發展的根本要求。2019 年，國務院頒布的《國家職業教育改革實施方案》旗幟鮮明地指出，職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位[3]。這一基本定位從國家層面正式確認了職業教育作為一種教育類型在我國國民教育體系中的重要作用，標志著職業教育從普通高等教育體系獨立出來，實現了職業教育從“層次”到“類型”的轉變。這一理論突破極大地豐富了中國特色職業教育的理論內涵與體系邏輯，清楚地回答了我國要建設什么樣的職業教育，怎么建設職業教育這一根本性問題，即要建設與普通教育雙軌平行、相互融通、具有同等地位的完整職業教育體系。在職業教育類型教育定位指導下，職業教育將構建起中職—高職—職業本科乃至碩博士一體化的現代職業教育體系，打通職業教育沒有高學歷這一“堵點”。因此，確立職業教育是一種“類型教育”而非“層次教育”是在國家教育政策層面對職業教育改革與發展的重大突破。

（二）從“校企合作”到“產教融合”，構建了跨界融通大職教觀

隨著我國經濟社會發展由“中國制造”向“中國創造”轉變、“制造大國”向“制造強國”轉變，傳統的利用企業資源為學校培養人才的單向度校企合作模式已然不能適應當前經濟社會發展方式轉變和經濟結構調整優化的需求，取而代之的是一種具有雙向、互動的雙向度產教融合模式。《教育部關于2013 年深化教育領域綜合改革的意見》中率先提出產教融合一詞。此后，國務院陸續出臺一系列促進職業教育產教融合的政策文件。2014 年，國務院在《關于加快發展現代職業教育的決定》中提出了產教融合要求。2015 年，國務院印發《中國制造2025》（國發〔2015〕28 號）提到鼓勵企業與學校合作，培養制造業急需的科研人員、技術技能人才與復合型人才，積極推進產學研結合。2017 年，國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》，構建了產教融合發展的大格局。2019 年，國務院頒布實施《國家職業教育改革實施方案》，從國家層面對深化產教融合工作作出部署，強調加強校企深度合作，建立起產教融合型企業認證制度。至此，產教融合作為職業教育的一項系統性變革，從校企合作、協同育人的初級階段，升級為區域產業集群與學科集群融合的中級階段，再發展到推動產業系統與教育系統的系統性變革，最終成為國家發展戰略有機組成部分的高級階段，由此構建了職業教育跨界融通的大職教觀。

（三）從“規模發展”到“提質培優”，邁入了高質量發展新時代

2020 年10 月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》鄭重提出“建設高質量教育體系”。高質量發展就從對經濟的發展要求迅速滲透到包括教育領域在內的社會各個行業，對我國社會各領域產生了革命性影響[4]。目前，我國已建立起世界上規模最大的職業教育體系。我國職業教育不僅在辦學規模上實現了質的飛躍，在辦學質量上也取得了顯著成就。職業教育“三教”（教師、教材、教法）改革進步顯著，“三高”（質量高地、創新高地和融合高地）建設成效彰顯。與此同時，在戰略規劃上，職業教育從國家示范校、骨干校、優質校等項目建設到《國家職業教育改革實施方案》，先后啟動和實施了中國特色高水平高等職業院校和專業建設計劃，提出了集中力量建設一批引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的高職學校和專業群[5]。在人才培養方面，職業教育通過“項目引領、扶優扶強、率先突破、帶動整體”的發展模式，從局部到整體，實現了產教融合和工學結合，強化“學習—實訓”相融合的教育教學活動，推進校企協同育人。特別是教育部等九部委聯合印發的《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023 年）》通過突出提質培優、增值賦能這條主線，清晰地繪制了未來三年職業教育高質量發展的“作戰路線圖”。

二、職業教育改革與發展的問題表征

（一）區域發展差異大，服務經濟社會發展適應性不強

職業教育與區域經濟社會發展水平關系密切，二者相輔相成、相得益彰。受區域經濟社會發展的影響，我國職業教育發展水平呈現出明顯的空間布局差異，職業教育在東部地區的發展規模、發展速度、經費投入、資源分布以及人才培養均明顯高于中、西部地區。究其原因，主要是東部地區大多屬于經濟發達地區，能夠為職業教育改革與發展提供必要的人力、物力與財力支持。“雙高計劃”旗幟鮮明地提出“創新高等職業教育與產業融合發展的運行模式，精準對接區域人才需求，提升高職學校服務產業轉型升級的能力，推動高職學校和行業企業形成命運共同體”[6]。這進一步加大了職業教育區域發展差異。與此同時，職業教育也存在創新能力不足、服務經濟社會發展適應性不強等系列問題。職業教育適應性的核心要義就是職業教育要積極主動地適應產業發展，它既是重要的質量指標，也是高等教育大眾化乃至普及化以后教育結構質量的關鍵所在。如果忽略職業教育適應性或者職業教育適應性不強，職業教育培養的人才就不能夠滿足經濟社會發展新格局的需要以及人民群眾對高質量教育的需要，這不僅是國家財政教育投入的浪費，更是人力資源的浪費。

（二）“雙師型”教師欠缺，工學結合一體化教學有待提升

職業院校想要培養出一批符合社會經濟發展要求的高素質技術技能人才、能工巧匠以及大國工匠，需要打造一支“雙師型”教師隊伍。黨的十八大以來，我國職業院校專任教師數量、高職生師比以及“雙師型”教師數量都有了長足進步，整體素質不斷提高。然而，從職業教育事業高質量發展的需求來看，當前職業院校教師隊伍還存在著數量不足、來源單一、校企雙向流動不暢、結構性矛盾突出、管理體制機制不靈活以及專業化水平偏低等問題。“雙師型”教師絕大多數是師范學院和職業技術師范院校的畢業生，他們年齡偏低、實踐能力存在不足；部分“雙師型”教師來自企業專業技術人員，他們有豐富的實踐經驗，但在職業教育觀念、教學方法和教學手段等方面存在欠缺。同時具備理論教學和實踐教學能力的“雙師型”教師和教學團隊短缺，嚴重影響了職業院校學生工學結合一體化教學的效果。

（三）辦學經費投入少，影響職教提質培優高質量發展

我國各級政府在職業教育辦學經費投入方面不遺余力，但職業教育經費投入不足、渠道來源單一的短板依然明顯。具體表現為：一是職業教育經費投入占教育經費總額比重偏低。2019年全國高等教育經費總投入為13464億元，其中，高職高專教育經費總投入為2402 億元，僅占全國高等教育經費總投入的17.84%。高職高專教育經費投入與高職高專教育占高等教育“半壁江山”的體量明顯不對稱。二是職業教育經費投入增速低于高等教育。2019 年高職高專教育經費總投入比上年增長11.25%，而全國高等教育經費總投入比上年增長11.99%。三是高職高專生均教育經費投入下降。2019 年全國普通高等學校生均經費投入為38681 元，比上年增長6.60%，而高職高專教育生均經費投入為21708 元，比上年負增長2.31%。除此之外，就投入經費渠道和來源而言，當前我國公辦高職教育經費投入主要依靠國家教育經費劃撥，行業企業參與或投入的比重較小。盡管我國職業教育的經費投入在逐年增加，但是由于職業教育投入底子薄、歷史欠賬較多，特別是職業教育財政經費穩步增長機制不夠健全，已經制約了職業教育的辦學條件改善，無法完全滿足職業教育提質培優的需要。

（四）現代治理能力弱，制約職業教育現代化辦學活力

職業教育治理能力現代化是職業教育發展高質量、創建高水平職業院校的必然選擇。它是包括政府、職業院校、行業協會以及市場等多元教育利益相關者共同參與職業教育事務的決策、管理與資源支持，共同或協同提供職業教育服務的過程[7]。職業教育治理作為一種有效管理公共組織的承諾，需要解決工具主義主導下的“自上而下”權力運行模式、企業與市場間出現的“若即若離”形態以及職業院校辦學質量不高等問題[8]。然而，當前我國職業教育治理的頂層設計尚未厘清職業教育治理主體的性質及其關系，規則制度和程序制度還未能成為消解職業教育各利益主體之間沖突的強制性制度保障。例如，本應讓渡給行業協會以及市場的權利，仍由政府和職業院校掌握，治理主體中行業協會以及市場等的作用缺失或力量微弱，治理主體之間利益表達和關聯互動的意愿和強度偏弱。職業教育治理體系尚未形成黨委領導、校長負責、企業參與以及社會監督的多元治理格局，特別是行業企業參與職業教育治理的積極性和主動性不高，一定程度上制約了職業教育現代化辦學活力。

三、職業教育改革與發展的未來展望

2021 年，習近平總書記在全國職業教育大會上強調，在全面建設社會主義現代化國家新征程中，職業教育前途廣闊、大有可為[9]。立足新時代、順應新期待、展現新作為，職業教育要以支持職業教育集群發展、健全教師教育發展制度、增加職業教育經費投入以及完善職業教育治理體系為核心，以實現現代職業教育高質量發展。

（一）支持職業教育集群發展，實現職業教育與區域經濟融合發展

職業教育與區域經濟融合發展不僅是職業教育高質量發展的現實要求，也是實現區域經濟快速發展的必由之路。職業教育集群作為實現職業教育與區域經濟融合發展的重要途徑，是區域性職教資源、產業資源以及社會公共資源等多重要素在地理和空間上的聚合，能夠有效地整合城市、產業以及職教資源，已成為職業教育發展新趨勢。職業教育集群既體現了專業與專業群之間基于產業鏈的橫向聯系，又體現了中高等職業教育專業與專業群之間的縱向聯系[10]。例如，在我國擁有良好經濟條件和產業基礎的江蘇省、浙江省和廣東省等經濟發達地區，職業教育集群立足于區域內職業教育原有的基礎與優勢，通過不斷調整課程專業的結構與布局，構建與該產業集群發展需求相一致的專業集群體系，在解決職業教育與區域經濟融合不充分、與產業發展不密切等問題上發揮了積極的示范效應，已經得到了社會各界的廣泛認可。

（二）健全教師教育發展制度，提高職業院校教師專業化發展水平

當前，我國職業教育正走在提質培優與增值賦能的快車道上，健全教師教育發展制度是提高職業教育教師隊伍素質和專業化水平的重要前提。首先，教育行政部門可以通過支持部分職業院校轉型為職業技術師范大學，或是分專業支持一批高水平工科院校舉辦職業技術師范教育，為解決職業教育師資短缺問題奠定堅實的基礎。其次，完善職業院校教師聘用機制，加快職業院校教師編制崗位管理改革以及建立健全教師兼職和兼職教師管理制度。最后，建立以政府投入為主、社會各界多渠道支持的職業教育經費籌措機制。例如，通過推動職業教育生均撥款制度，建立與辦學規模、培養成本、辦學質量相適應的經費投入機制，加大公共財政投入，深化投資體制改革，逐年提高各級政府財力用于職業教育的比例。

（三）完善現代職業教育體系，構建產教融合協同育人機制新格局

職業教育作為一種教育類型，其特殊性在于直接面向企業和市場辦學，具有明顯的職業本位性、教育功能性以及社會開放性。目前我國現代職業教育體系建設與社會期望相比仍存在差距，具體表現在職業教育改革所需配套制度政策仍待健全、產教融合協同育人難點尚未突破以及行業指導職業教育能力和職業證書的公信力有待提升等方面。為此，新形勢下發展職業教育必須健全完善職業教育改革配套制度政策，一體化設計中職、高職與本科職業教育培養體系。建立政府主導、行業指導以及企業參與的辦學體制機制，形成“政府統籌管理、學校辦學、行業和社會評估”的科學治理格局。與此同時，通過健全職業教育國家教學標準體系、完善辦學質量監管評價機制以及打造高素質的專業化管理隊伍，促進教育鏈、人才鏈、產業鏈以及創新鏈“四鏈”有機銜接，提高行業企業參與辦學程度，實現產教融合協同育人機制新格局。