“城市大腦”建設：價值意蘊、短板審視與優化路徑

劉雅靜

（寧夏區委黨校,寧夏 銀川 750021）

隨著經濟社會的迅速發展以及域內人口的持續增長，城市日益成為一個龐大復雜的綜合系統，承載著越來越多的經濟、社會職能，城市治理也面臨著諸多潛在的風險挑戰。同時，社會公眾對美好生活的向往也對城市治理水平提出了更高的要求。在此現實背景下，實現智能化、數字化治理成為推動城市治理變革的必由之路。作為推動城市治理體系和治理能力現代化的最大變量與增量，大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等數字化前沿技術將給城市治理理念、手段、模式等帶來廣泛而深刻的變革。如何運用新興數字技術賦能城市治理，通過對城市治理數據的精準分析，實現城市公共資源的優化配置與精準聯動，為社會公眾提供高質量的城市公共服務，創建安全宜居的城市環境成為當前城市治理中亟需解決的問題。而“城市大腦”作為運用大數據、云計算、物聯網、人工智能、區塊鏈、數字孿生等技術提升城市治理能力和競爭力的新型基礎設施，近年來受到地方政府的廣泛關注，新冠肺炎疫情更是加速了其由“積極探索”向“全面建設”的轉變。在此現實背景下，各地城市應針對疫情精準防控、城市智慧治理、民生優質服務中存在的諸多短板，以新基建為契機，加快建設“城市大腦”，全面推動城市管理向“全感知、全物聯、全可視化、全監管”方向發展，使城市治理體系和治理能力變得真正“智慧”起來。

一、價值意蘊：建設“城市大腦”是驅動城市數字化轉型的必然選擇

作為城市智能化、數字化升級轉型的必然產物，“城市大腦”能夠對城市治理問題、城市運行狀況和公眾現實需求等進行實時感知，提升政府部門對城市各類風險隱患的有效預警、準確研判和協同處置能力，真正實現對城市全覆蓋、全時段、全周期的高效治理。來自杭州、北京、上海等城市的實踐已經證明，“城市大腦”借助數字技術與城市治理的有機融合，能夠顯著提升城市治理效能和公共服務質量，實現公共價值的最大化，是一項面向當下和未來、充分體現“以人民為中心”理念的城市治理與服務變革創新型實踐。

（一）“城市大腦”有助于促成城市治理向整體性智治模式轉型

在城市這樣一個日趨龐大且復雜的場域中實施有效治理，在具體的城市治理情境中，面對的公共治理需求是多元、分散、動態的，而傳統的政府部門治理職能的相對單一、集中、靜態化，以及基于經驗驅動的簡單化治理方式，使得政府治理職能的“點”狀運行與城市公共事務的“面”狀擴散無法有效匹配對接，引致城市治理運行不暢、治理效能相對低下，使得城市治理陷入了因缺乏有效的集成性數據驅動而導致的缺腦無序之中[1]。同時，在城市治理的過程中，由于不同政府部門城市公共事務管理標準的不一致、管理規則的松散性以及管理的約束性不強，也容易造成城市治理的大而化之和效能低下。為有效破解以上困境，城市治理迫切需要進行流程再造，形成以精準高效回應城市居民需求為中心、以城市有序高效運轉為基礎的智慧治理模式。而“城市大腦”能夠借助大數據收集分析、大規模拓撲網絡計算等新興數字技術精準識別城市各領域潛在的治理需求，并實現自動式的敏捷即時回應。所以，“城市大腦”的建設與運營能夠為政府提供一個綜合集成度高、數據共通共享、具備實時場景應對功能的城市治理智慧平臺，賦能政府以整體性形態準確接收、即時回應社會公共需求，并通過其神經中樞系統的高效指揮和線上業務流程的重組整合，有效彌合政府傳統科層制組織結構內部存在的縫隙，為城市地域范圍內跨層級、跨部門的公共治理資源協同聯動提供了新的有利契機和實現機制。在“城市大腦”治理平臺的前端，城市居民可一鍵報送現實需求；在其后端，城市公共事務治理可以具體的“一件事”為邏輯起點，構建涵蓋數據采集、精準識別、分流交辦、應對處置、評估反饋、督辦考核等環節在內的在線化閉環治理體系，進而推動城市場域內的整體性精準治理實踐，最終實現向治理場景全領域、治理對象全周期、治理要素全覆蓋的整體智治新模式的轉變。

（二）“城市大腦”有助于促成城市公共服務向精準高效智能模式轉型

在傳統的城市公共服務供給模式中，受到思維模式、體制機制、技術能力等方面的影響，面對日趨復雜多樣的城市公共事務和民生服務訴求，由于業務流程不暢、供給力量不足、溝通手段缺乏，政府部門更多呈現出一種被動應對的狀態，極大制約了城市公共服務效能和質量的提升，影響了社會公眾的獲得感、幸福感與安全感。當前，作為數字賦能城市治理變革的創新性舉措，“城市大腦”已成為推進新型智慧城市建設、實現城市數字化轉型的標配工程和重要抓手，而作為一個巨大的數據歸集、共享與處理平臺，其對于提升城市公共服務質量能夠起到顯著的支撐作用。具體而言，“城市大腦”以城市治理多元實時場景中的數據要素為核心[2]，依托更為先進的云信息基礎設施，在強調數據、技術、業務協同的前提下，聚焦與社會公眾息息相關的政務服務、民生服務領域，打造集精準感知、快速歸集、實時分析、統籌協調、指揮監督、高效服務、綜合評價為一體的城市運營賦能平臺。在進一步增強對城市運行趨勢與規律分析能力的基礎上，借助一體化場景的應用開發和多領域拓展，“城市大腦”能夠對城市公共服務、生態環境、公共安全等相關需求做出快速、科學的智能化響應，從根本上有效解決城市公共服務供給領域存在的痛點、難點、堵點，持續優化城市公共資源的配置狀況，有效降低城市公共服務的供給成本。在這一復雜的演進過程中，“城市大腦”一方面可以最大程度收集、歸納、整合政府部門公共服務的歷史數據，另一方面，又可借助技術手段將政府未來的公共服務供給活動數字化。數據開放和由技術衍生的政社互動升級形成了政府改善公共服務的倒推動力，進而使政府部門的行動邏輯與“城市大腦”中樞平臺的功能效應之間產生了交互影響和有序耦合，并借助“城市大腦”的數據要素價值與場景應用創新驅動，實現城市公共服務供給的最佳效果，更好滿足社會公眾日益增長的美好生活需求。

二、短板審視：“城市大腦”建設應用中存在的問題分析

（一）對“城市大腦”的內涵缺乏統一認識，相關頂層設計缺失

由于“城市大腦”屬于地方層面實踐先行的新生事物，目前國家層面尚未出臺規范性、系統性的指導文件，導致對其內涵界定、頂層設計、建設模式等方面未能達成統一認識。筆者通過對部分城市的實地調研發現，政府部門及工作人員對“城市大腦”的內涵、要素、架構、功能等普遍存在理解不深刻、不到位的現象，如將“城市大腦”簡單理解為對現有智慧城市管理運營平臺的升級改造，將其建設重點簡單停留于技術實現層面。一方面，這有可能使“城市大腦”變相演變為單純的系統集成項目，無法充分發揮其一體化總樞紐的功能[3]；另一方面，有可能只關注軟硬件部署與部門業務系統接入，而對“城市大腦”建設中更為關鍵的問題，如統籌協調、管理運營、數據高效共享等重視不夠。同時，諸如未能及時出臺有關“城市大腦”建設應用的指導意見和實施方案、缺乏全面性系統性的推進思路等頂層設計層面的缺失，也在相當大程度上制約了“城市大腦”建設應用的順利推進。

（二）與“城市大腦”建設相適配的制度化保障不足

“城市大腦”建設涉及組織、政策、標準等制度維度的配套支撐，其建設、應用、維護也需要管理、業務與技術等多部門的協同聯動。目前，一部分城市雖已成立相應的主責管理與推進機構，但相關制度建設明顯滯后于平臺建設，加之受到部門間權責不清、職能交叉等因素的影響，導致“城市大腦”建設存在管理分散化以及協調聯動不足等問題。具體表現為已建“城市大腦”業務板塊中，有相當部分是基于各部門、各行業現有的業務系統，因業務協同流程與機制的缺失，未能從根本上消除原有“煙囪式”建設模式下的行業與部門壁壘，跨部門、跨層級、跨業務的協同力度明顯不足，容易導致各自為政、安全隱患多、系統兼容難等諸多問題。

（三）數據資源難以有效賦能“城市大腦”建設

數據的匯集、整合與共享是“城市大腦”建設與應用的必備前提，城市治理模式轉型與公共服務水平提升在相當程度上也需依托于各領域數據資源的動態更新與有效共享。一些地方負責“城市大腦”建設的牽頭單位缺乏對可用數據資源的整體性規劃和系統性摸底，數據資源的開放共享體系也亟需完善。在這方面，雖然國家和地方層面已出臺了數據共享交換的相關政策，但目前政府體系內部大數據建設應用“步履蹣跚”、“數據煙囪”林立的現象仍較為普遍。從已建成的省級與市級政府數據共享交換平臺來看，受制于平臺數據匯集與治理能力，平臺數據的供需對接及流通共享效率仍有待進一步提升，諸如想用的數據無法共享、能夠共享的數據又用不上等現實問題亟待解決，導致現有數據資源難以有效賦能“城市大腦”。

（四）“城市大腦”常態化建設運營模式亟待完善

不同于其他智慧城市工程，“城市大腦”是一個需要更新迭代、持續推動應用創新的系統工程，其價值發揮更多地體現于后續的可持續運營服務而非單純的前期建設。然而，受制于區域經濟發展水平、技術能力、人才儲備等因素的影響，一些城市在推動“城市大腦”落地的過程中，出于運營風險防控等方面的考慮，常態化投資不足、建設與運營模式缺乏創新，習慣于依賴政府投資、單一頭部企業承建的投資建設模式，市場競爭明顯不足，使得重平臺搭建而輕數據治理、重工程建設而輕后續運營等現象仍較為普遍，導致“城市大腦”運維成本過高，可持續發展能力不足。

（五）“城市大腦”功能發揮與應用場景相對單一

目前，很多地方的“城市大腦”建設應用還處于探索發展的初級階段，其場景應用的廣度與深度均有待拓展，在建的“城市大腦”有的僅僅局限于“政府大腦”或“行業大腦”，并未觸及深層次的核心問題，與真正意義上的“城市大腦”還存在相當的差距。與此相對應的問題就是“城市大腦”的應用場景不夠豐富，仍停留于交通管理、網格化治理等較為單一傳統的領域，在智慧醫療、在線公共服務、產業發展、應急處置等經濟與民生領域則普遍缺乏深度有效的場景開發，未實現面向城市治理服務各領域的全面數字化智能化轉型。

三、優化路徑：加快推進“城市大腦”建設應用的實踐進路

（一）強化頂層設計，明晰“城市大腦”發展路徑

一方面，借助數字中國建設的相關宣傳教育活動，引導政府部門及工作人員緊跟數字社會發展形勢，認識到“城市大腦”作為新型基礎設施對于城市發展和現代化治理的重要性，摒棄對其的一些不正確認知，為“城市大腦”建設應用的順利推進提供堅實的思想保障。另一方面，鑒于“城市大腦”的建設應用是一項具有全局性、綜合性、長期性的系統工程，需要省級層面從全局視角出發，結合當地城市發展狀況，加強頂層指導和統籌推進。一是強化“城市大腦”頂層設計，在對城市各領域、各層次及建設“城市大腦”的各種促進因素與限制因素進行統籌考慮的基礎上，將頂層設計與基層訴求相結合，盡快在省級層面形成“城市大腦”建設指導意見和實施方案，明確“城市大腦”發展演進的總體要求、內涵要素、基本功能等，形成系統性的推進思路和總體方案，指導本地區“城市大腦”建設有序推進。二是省級層面應盡快建立大數據行政管理部門，圍繞政府間的數據流通共享、政企與政民間的數據采集開放共享，建立區域性的數據歸集共享機制。三是立足不同城市的發展定位、數字化基礎設施建設、各層級各部門各行業應用需求，綜合考慮國家和地方相關要求，成立“城市大腦”建設工作領導小組，實現其與智慧城市、數字政府建設領導小組的整合與統一，研究部署、統籌推進“城市大腦”建設，將五年作為一個規劃、建設周期，加快制定出臺“城市大腦”建設應用五年總體規劃和年度行動方案，明確各階段建設重點，進一步明晰“城市大腦”建設目標、建設運營模式、實施路徑等內容，并及時研究解決“城市大腦”建設應用中的問題，確保“城市大腦”規劃、建設與應用的協調統一。

（二）創新體制機制，規范和引導“城市大腦”建設

一是完善“城市大腦”建設跨部門協調聯動機制。首先，成立“城市大腦”建設工作專班，將網絡信息化、大數據等職能部門確定為主責機構，成立“城市大腦”運營管理中心或指揮中心，負責具體組織落實“城市大腦”建設工作領導小組相關決策事項，統籌推進“城市大腦”體系建設、項目立項、招標、驗收等工作。其次，搭建協作平臺，實現部門有序分工、高效配合與聯動運行。依托“城市大腦”，將履行經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理、生態環境保護等職能的市直部門統一吸納為“城市大腦”的協同建設與應用單位，形成“城市大腦”城市統籌、部門聯動的建設應用體系，促進城市運行從各自為政、單點突破向全局優化、一體聯動轉型升級，真正做到對城市治理需求的整體性回應。二是建立“城市大腦”建設項目與資金統籌監管機制，強化從項目審批、立項、建設到應用的全口徑統籌協調與全生命周期監督把關，全市跨部門數據共享與應用系統、通用硬件等不允許獨立搭建，同時明確經費撥付以數據開放共享為前提，從源頭杜絕“信息孤島”“數據煙囪”的產生。三是建立“城市大腦”建設與應用的督查考核評估機制，將“城市大腦”總體規劃和年度行動方案的落實落地納入政府重點督查考核內容，督導激勵各部門落實責任分工，分階段有序推進規劃項目建設。同時，通過定期考核評估，持續促進各部門業務與“城市大腦”的深度交互融合。

（三）整合匯聚公共數據資源，優化“城市大腦”建設的要素配置

一是圍繞城市治理“一腦通治”、政務服務“一網通辦”和政府業務“一網協同”，從突破“信息壁壘”“數據孤島”“業務障礙”等困境出發，加快各級政府數字化轉型，從內部打破不同政府層級間、系統間、部門間的信息壁壘，整合涉及社會信用、不動產、企業注冊、人口庫、法人庫等數據信息及視頻資源，實現城市治理的業務數據、物聯數據、視頻數據的集中統一管理，并依托“城市大腦”將原有的各類平臺如智慧醫療、智慧交通、智慧警務、智慧城管、智慧環保等進行整合，實現“城市大腦”基礎平臺與現有各類業務系統的互聯互通、協同聯動。二是建立“城市合伙人”制度，通過企業數據、社會組織數據上云，加強政企、政社間的數據共享，從外部打通與運營商數據、城市公共服務數據等的數據共享通道，將政府單方面碎片化供給轉變為多元主體協作供給，形成全面、動態、實時的城市治理海量“數據資源池”，并依托數據流通、算力升級、應用場景開發等打通城市的“毛細血管”，進一步釋放數據潛能，讓各方從數據共通共享中獲得更多價值與利益，進而實現從需求端驅動數據共通共享，有效克服制約“城市大腦”發展的瓶頸，讓“城市大腦”真正實現“賦能”。三是采取有效措施確保數據安全。數據要素的安全是“城市大腦”建設的根基，建議成立城市數據安全監測防護中心，借助數據安全管理機制與相關技術支撐，在推進數據采集、處理、共享的過程中，確保數據的安全可控以及數據傳輸、使用的可信合規，確保“城市大腦”安全高效運行。

（四）加大資源保障力度，探索構建“城市大腦”靈活高效的建設運營模式

一是強化“城市大腦”建設財政資金保障。進一步加大公共財政的統籌支持力度，根據年度工作計劃，將“城市大腦”建設運營資金納入省市兩級財政年度預算，給予“城市大腦”示范試點項目專項資金補助，切實發揮財政資金的撬動作用，積極推動“城市大腦”在營商環境、疫情防控、智慧醫療等應用需求突出、基礎條件相對較好、企業市民獲得感強的領域的深度應用與推廣。二是探索構建政府引導、國資主導、社會資本參與的“城市大腦”投融資機制，成立由國資主導的“城市大腦”建設運營公司，承擔“城市大腦”集成建設和運營管理職責，實現本土化運營；同時，制定、實施支持“城市大腦”建設的財稅政策，采用設立產業基金、發行政府債、鼓勵引導有技術實力的企業通過PPP模式參與等方式，借助規范的市場運作，推動政企合資共建“城市大腦”。三是完善人才保障機制。創新“城市大腦”相關建設運營人才的引進、培養、使用機制，將目前急需的復合型、高技能人才納入各地緊缺人才目錄，拿出專項行政、事業編制，加大對“城市大腦”領域緊缺人才、高層次人才的吸引力和引進力度。同時，以建立“城市大腦”產業聯盟或創新實驗室的方式聚集一批企業與人才，為“城市大腦”建設運營提供持續的技術支撐，形成“城市大腦”良好的建設和創新生態，保障其可持續健康發展。

（五）聚焦場景牽引與應用，開拓“城市大腦”有效落地模式

“城市大腦”建設歸根結底要落腳于服務市民、服務發展、服務安全，因此，必須堅持問需于市民、問需于企業。應以城市治理需求為導向，以高頻次應用場景為牽引，在公共服務、社會治理、城市運行、市場監管等領域，打造更多具有普惠性、牽引性和良好感知性的智慧應用示范場景。為此，一要圍繞“發展”與“安全”兩大主題，持續強化“城市大腦”作為數據、平臺、系統、業務交互集成融合的“總樞紐”“總調度”作用[4]，重點聚焦城市治理和市民服務的難點痛點堵點問題，摒棄碎片式、單點式服務，以創設跨領域多部門協同應用場景為突破口和切入點，不斷拓展優化交通、城管、警務、應急、環保等領域的應用場景，有針對性地打造更多具有地方特色的、易用實用管用的智慧應用場景，以友好的界面與良好的體驗感增加企業與市民使用的頻率與黏性，進而通過應用場景的有效拓展來帶動“城市大腦”的建設。二要聚焦具體應用場景的開發需求，加強政府與互聯網、大數據企業的合作。政府相關部門可定期提出應用場景開發需求，采取政府購買服務的方式，引進國內頭部企業，如與阿里、騰訊等強化平臺服務合作，與攜程、美團等加強業務應用合作，充分利用其在數據收集、處理及場景應用領域的創新能力與專業優勢，合力創設一批數字化、智慧化應用場景，進而推動“城市大腦”周邊產業發展。