高質量高等教育體系語境下合作型高校校際關系的建構

張繼明

(濟南大學 高等教育研究院，山東 濟南250022)

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出要建設高質量教育體系。高質量教育體系既是過去一段時期內教育領域深化改革的產物，也是未來進一步深化改革的方向[1]。顯然，高等教育的體系建設是高質量教育體系建設的重要組成部分，而高校作為高等教育最主要的組織與功能單位，其校際關系就構成了高等教育體系的基本要素之一，并在事實上影響著高等教育的體系建設及其高質量發展。然而在功利化評價模式的影響下，高校間存在著過度競爭現象，這無形中阻礙了高等教育體系的高質量建設。針對于此，強化校際合作導向、促進高校協同發展對于改善高校校際關系乃至高等教育生態具有重要現實意義。而以此為導向，建立與之相適應的高校集群治理新模式，就成為實現高校治理現代化的一個重要向度。質言之，通過高校集群治理引導高校實施集群發展，以合作為取向優化校際關系，是構建高質量高等教育體系的有效路線。

一、 高質量高等教育體系及其建設的涵義

(一) 高質量高等教育體系的概念闡釋

高等教育體系是一個包含著多重要素、層類復雜的結構性概念。從狹義上講，其主要指高等教育作為一個行業或社會領域，是由高等教育機構及其內部師生主體、學科與專業、課程與教學、管理與服務等諸要素組成的相對獨立系統；從廣義上講，高等教育體系除了高等教育本身外，還包括政府、企事業組織及第三部門等眾多利益相關者，以上各要素之間存在著復雜的權責和利益關系，而各要素及其相互間的關系就構成了高等教育體系。各要素之間的關系直接影響到高等教育體系的整體運行。從宏觀上看，政府、市場與高校是高等教育體系的三大基本要素，而如何緩解三者在權力與責任上的矛盾是世界各國高等教育都普遍面臨的問題。從高校內部來看，學科、專業、課程、教學主體、教學空間、治理結構等都是高等教育體系的微觀組成部分，而高校治理結構是否遵循學術本位原則，專業與課程是否反映學科發展趨勢且能否滿足學生學習選擇需求，教師主體地位及其教學自主權能否得到有效保障等，都不同程度地影響著高校的運行。與此同時，高等教育資源的區域分配格局、高等院校分類標準、高校的普職類型與公私屬性等，都在不同維度上反映著高等教育體系的構成及其內外部要求，從而共同決定著高等教育體系的演化與質量。從以上各構成要素來看，高等教育體系既是由各要素構成、客觀存在的關系狀態，又是承載著人之主觀意志的人造物，即受到發展理念、戰略規劃、治理能力等因素的綜合影響。高等教育體系的各要素有著不同的邏輯和訴求，尤其是人們對教育的規劃設計總是缺乏充分周延性，因而各要素之間存在著種種矛盾，這會導致高等教育各要素以及整個體系的運行失去應有的內外部環境，動搖高等教育有序發展的基礎，而這就要求優化高等教育體系。通過有效治理，高等教育體系的“要素”與“體系”能夠相互支持、相互促進，即各要素按自身應有邏輯實現協調發展、共同發展，構成一個生態化體系，而體系的生態化又為各要素持續發展、增值發展提供適宜環境，這便形成一個高質量的高等教育體系。

(二) 高質量高等教育體系建設及其本土化解讀

高等教育體系建設就是協調內外部矛盾關系，促使各要素及其所構成的整體均得到發展的過程。所謂高質量高等教育體系建設就是要秉持生態化的思維，全面觀照高等教育體系的整體性邏輯和各要素的個性化邏輯，在提高各要素存在與運行質量的基礎上，使之形成一個相互適應、相互促進的耦合結構，促進高等教育體系整體高效運行，并達到協同創新，實現持續、增值發展。高等教育體系建設體現著高等教育規律性要求，是高等教育高質量發展的重要原則和手段。

就我國而言，高等教育體系建設主要是高等教育內外部關系的調整，包括宏觀層面高等教育的資源分配及其與社會間的關系調整、中觀層面的高校校際關系調整和微觀層面的高校內部各要素間的關系調整。相應地，我國高質量的高等教育體系建設意味著要從三個層面進行調整優化。一是在宏觀層面推動高等教育資源在不同地區之間合理分配，尤其是要實現優質資源的區域均衡；促使學術型、應用型和技能型高校各安其位，由同質化發展走向差異化發展；立足新科技革命和產業升級要求，調整高等教育學科門類和專業布局，使其與經濟社會發展形成良性互動；深化制度改革，突破政府對高校的權力束縛，化解類市場化條件下功利標準與高校知識邏輯間的沖突，建立起高校自主辦學、政府依法治理、市場有效參與的宏觀權力結構。二是在中觀層面以優化高校校際關系、實現高等教育生態化為主要內容，這將在后文中系統闡釋。三是在微觀層面(主要是在高校內部)規范行政權力，解放學術權力，建構學術本位的治理結構；立足學校辦學定位調整學科、專業建設方向，強化課程改革，以提高人才培養與經濟社會發展需求的契合度；打破學科、院系壁壘，創新學術組織建構模式，推進協同發展；重塑教師在課程和教學中的自主權等。高質量高等教育體系建設還應以系統的思維與方法協調其宏觀、中觀與微觀結構之間的關系。一方面，宏觀結構決定著微觀結構，我們要切實理順政府、高校和市場三者間的關系，以促使高校內部治理結構回歸學術本位，使產業需求以合理形式反映于高校的人才培養過程中；而高校校際關系如何，也在很大程度上取決于政府的治理方式和教育市場規則的實際運用。另一方面，微觀結構也反作用于宏觀結構，高校內部建構起以學術權力為中心的治理結構有助于鞏固高校的獨立法人地位、有效化解外部力量的不當干預。

在當前，我國高等教育高質量發展面臨著諸多阻礙。高校內部權力結構深陷官僚制陷阱，高校評價走不出功利化窠臼，教師發展難以擺脫“五唯”桎梏，高校創新發展步履維艱。如果制度改革依舊缺乏系統性，這些問題就無法得到有效解決。只有經過深化綜合改革，建立起“結構匹配社會、關系縱橫協調、體系流動通暢、調節自動適應”的高等教育體系，高等教育各要素才能不斷優化并相互融通[2]，高等教育高質量發展也才將成為可能。而從高等教育體系的中觀維度出發，優化高校校際關系正是這一改革的必要步驟。

二、 優化高校校際關系是高質量高等教育體系建設的重要內容

(一) 高校校際關系是影響高等教育體系建設的重要因素

高等教育體系是由多元復雜要素組成的復合體。依據各要素是否作為高等教育本體或自身的構成、是否作為高等教育功能的直接承擔者，高等教育體系的要素存在核心與外圍之分。核心要素是高等教育生產的直接承擔者，是高等教育的價值與合法性的直接來源。顯然，高等教育體系作為高等教育的一種存在和運行方式，其本質即教育本身，人才培養和科學研究等是其主要職能，而高校正是承擔高等教育職能的最主要、最直接的主體，或者說是高等教育的實際生產單位，因而是高等教育體系的功能與組織基礎。盡管政府、市場等以不同方式深刻影響著高等教育的運行，高等教育與經濟社會發展、政府的教育政策和戰略需求的契合關系等都會以某種形式影響到教育生產，但這種影響最終要體現于高校的知識活動及其治理上。高校的獨立自主性、知識生產與服務能力、內部治理體系與治理能力等最終決定著外部訴求的實現情況。概言之，高校才是高等教育體系的真正核心。

高校是高等教育體系的核心，這意味著高校校際關系影響著高等教育體系建設，因為高校校際關系對于高校發展具有直接影響。校際關系是指高校作為實體性社會組織，相互之間存在著的各種正式、非正式的聯系，有的是因高校作為一個客觀存在物而產生的必然聯系，有的是在體制、文化等環境因素影響下產生的一種客觀結果，有的則經由專門設計，反映著特定意圖，是作為一種策略選擇而建立起來的聯系。不同性質的聯系都是高等教育體系的客觀組成部分，只不過后兩者對高等教育體系有著更大、更直觀的影響，尤其是當校際關系的設計作為一種發展或管理策略時，就更加成為影響高等教育體系建設的重要因素。就我國而言，競爭性是解讀高校校際關系的重要視角之一。即無論是基于體制轉變使然還是基于政策安排，抑或是基于高校的策略選擇，我國高校校際關系存在著一條較為鮮明的線索，即從計劃體制下的相互區隔到類市場條件下的相互競爭，再到政府與市場聯合作用下的強競爭關系。從區隔到競爭，校際關系的演化深刻影響著高校乃至高等教育的整體發展。與競爭思維相對應的是合作，其也作為一種發展和管理策略，對高校校際關系和高等教育發展產生影響。高校之間的區隔、競爭及合作關系狀態影響著高等教育體系建設。因此，優化高校校際關系是構建高質量高等教育體系的一個重要維度。

(二) 優化高校校際關系是構建高質量高等教育體系的基礎

高校校際關系存在不同類型，如分立與區隔關系、競爭關系、合作關系以及混合關系等，不同類型關系在強度上又存在差異。例如高校間的競爭存在強競爭、弱競爭之分，其中高校間的零和博弈關系屬于強競爭關系，甚至可能發展成為一種單一性、支配性思維或戰略，導致發生過度競爭；與此相對，高校間存在不同程度的合作，有的是在課程開放、人才交流等領域開展有限合作，有的則進行學分互認、學位點共建等，實現了深度合作。此外，校際關系的建構方式也有著區別，如高校在地方政府統籌下共同服務于經濟社會發展，相互間存在合作，但并未明確成為高校發展戰略；而高校戰略聯盟作為高校共同體，是高校以合作為發展戰略，以協商制定的合作契約為基礎建立起來的合作關系，其以統一的聯盟章程為日常治理依據，是一個相對獨立和正式的組織，因而其合作方式是不同的，合作效果也有所差別。校際關系直接影響高校和高等教育體系的運行。在分立和區隔條件下，高校在封閉辦學中易失去行業發展的相關信息，無法進行客觀的自我評價和同行比較分析，容易陷入低質量重復建設。在信息作為重要戰略資源的當下，這種區隔模式更可能導致高校陷入信息孤島而失去發展與創新的先機。在競爭模式下，競爭機制固然有助于提升高校效率并激發改革活力，但過度強調競爭容易強化高校的“經濟人”角色，導致高校過度追求功利和規模，不僅影響其辦學質量，還容易引起高校間的無序化，破壞高等教育生態。同時，競爭還可能造成高校同質化辦學，正如約翰·隆巴迪(John Lombardi)所言，“大學課程的雷同源于競爭和監管的雙重力量。……面對尋求同等產品的學生和家長的共同市場，競爭促使每所院校提供幾乎相同的課程。在爭奪生源時，大多數機構注重的是形象展示，以及細微的產品差異化”[3]?？梢?，高校同質化發展是違背生態規律的校際關系狀態，而同質化發展的重要來源之一恰恰是高校間的無序競爭。在世界范圍內，各國普遍重視高校的分類發展與分類管理，究其本質而言，體現的正是對高校校際關系的調整優化，即通過制度安排促使高校明確各自目標定位，強化特色建設或差異化發展，形成不同類型高校在知識鏈、價值鏈上協調分工、有序合作的生態系統。所以說，合作在一定程度上有利于減小高校分立區隔或過度競爭的負面影響，改變失衡的高等教育生態。當然，我們在強調合作的同時不應忽略高校作為獨立法人的自主性及其個性化追求，客觀上需要通過競爭來提高辦學效率，高等教育管理者則需要尊重高校自主辦學權，并適度地借助市場化競爭機制來增強高校改革創新動力。總之，高校校際關系對于高校乃至高等教育整體發展的影響是客觀的，通過優化高校校際關系推動建立高等教育體系進而實現生態化“內循環”是高等教育體系高質量運行的基礎。

三、 我國高校校際關系的歷史變遷、當前特征及其負面效應

(一) 我國高校校際關系的變遷

高校校際關系受到諸多因素影響，但在根本上由國家體制所主導。新中國成立七十多年來，高等教育管理體制在整個國家體制的改革與轉型中逐漸由高度集權化向分權化轉變，高校逐步獲得了一定的辦學自主權，面向市場辦學越來越成為高校改革的基本導向。相應地，高校校際關系也隨之發生變化，由起初的相互區隔走向基于市場思維的相互競爭，其間基于戰略需求，高校間亦實施一定的合作。當然，高校校際關系不是單一的線性關系，區隔與開放、競爭與合作等分別在不同的時期內以不同形式不同程度地存在于高校改革與發展之中。

1. 高度集權管理體制下的高校相互區隔。在我國體制環境下，高校校際關系顯著受制于管理體制。新中國成立后的一段時期內，我國建立起了高度集中的教育管理模式，中央政府及教育行政部門對全國高校實施統一管理，高校在國家制度安排及各級政府的指導下實施辦學，辦學自主權較小，因而也缺乏改革的主動性和自主性。作為計劃經濟時代的事業單位，高校辦學經費由國家按計劃撥付，高校內部建有完整的生產生活與管理服務系統，這致使高校普遍采取封閉辦學。此外，經過20世紀五六十年代的院系調整，綜合性高校按行業歸口拆分為單科性或行業類高校，各類高等教育資源按照國家安排在全國范圍內進行調配，在較長一段時期內各高校表現出一定的異質性，與當時區域經濟社會發展計劃具有相對的契合性。但由于強調行業類高校歸口管理，高校間存在著嚴重的行業壁壘、歸屬壁壘和條塊分割問題。總之，在被動辦學、閉門辦學模式下，高校校際關系總體上處于區隔狀態。當然，基于國家建設的需要，部分高校在國家力量的主導下建立起了合作關系，例如20世紀 50年代到70年代中共中央先后指定哈爾濱工業大學等13所高校組成國防院校聯盟，1983年教育部推動清華大學等14所高校組建“教育部部屬高等工業學校教育研究協作組”，進行校際合作[4]。但這種校際關系的布局是政府按計劃安排的結果，而且只是高等教育系統中的局部現象，高校本身并不具備實施戰略性競爭或協作的主客觀條件，校際關系問題并未明確被納入高校的規劃和管理體系。

2. “類市場化”治理模式下的高校競爭發展。從20世紀80年代后期開始，高等教育適應商品經濟需要和引進市場競爭以深化高校辦學機制改革逐漸成為共識[5]，這對高校校際關系調整提出了要求。1992年黨的十四大以來，構建與社會主義市場經濟相適應的管理體制成為高等教育改革的基本政策導向，高等教育市場逐步建立起來，政府的高等教育治理機制和高校內部運行管理機制都進入了以市場化為重要導向的改革階段，競爭機制被越來越廣泛地應用于政府的教育資源配置和高校的人才聘任、職稱職務晉升及院系考核等領域。尤其是隨著獨立法人地位的確立，高校逐步獲得了一定的辦學自主權。在現代大學制度和高校綜合改革語境下，政府積極推進管辦評分離，強化高校自主發展責任，高校的個體意識、獨立意識進一步增強。盡管總體上還是一種“計劃為體, 市場為用”的類市場化治理[6]，但傳統的政府統一管理模式已不復存在，高校內部管理和社會參與方式都發生了深刻變化。在校際關系上，各高校在爭取政府財政和政策支持、獲取社會資源的過程中形成了競爭關系。對高校校際關系產生重大影響的是長期以來各級政府采取的高等教育重點建設戰略，對優質辦學資源和傾斜性政府投入的積極爭取使得競爭性發展普遍成為高校的戰略選擇。與重點建設戰略相適應，政府加強了高校績效評價，以圖通過評價的激勵管理功能引導高校持續加大投入和積極創新辦學機制。政府主導的全域性評估，加之各種社會化的高校排名，共同促使我國高等教育進入了評估主義時代。功利導向、輔之以嚴肅審計與問責的績效評價促使各高校主動追求錦標賽式優勢的同時，又普遍存在“末位焦慮”，這導致高校間競爭不斷加劇?！半p一流”建設提出以來，重點建設戰略進入一個新的階段，巨大的政策紅利和與之相伴的動態調整機制促使高校競爭趨向白熱化。

3. 競爭發展過程中的高校校際合作。隨著政府職能的轉變和大學自主權的不斷擴大，競爭作為一種發展驅動機制，突破了長期以來計劃經濟體制對大學辦學活力的束縛，也打破了高校間相互區隔的封閉狀態，成為高校校際關系的一個重要特征。與此同時，合作在促進高等教育發展中的作用也得到進一步關注。黨的十四大以來，隨著市場經濟體制的推進和高等教育管理逐漸打破行業和歸屬壁壘，“結盟”成為高校合作的重要形式，如1994年的廣州石牌地區五校聯合體、1999年的武漢五校聯盟等。進入21世紀以來，在發展模式的科學化、戰略化趨勢驅動下，我國涌現出一些發展使命和運營形式更加多元的高校聯盟，如2005年的長三角高校合作聯盟、2009年的C9聯盟以及近些年出現的應用技術大學聯盟、學科發展聯盟、全國高校內部質量保障機構聯盟等。此外，20世紀末各地興建大學城或高教園區，其重要職能之一就是促使各高校在辦學中共建、共享[7]。2011年國家啟動“2011協同創新計劃”，推動高校、企業和地方之間建立協作關系，以協同方式促進科技重大創新，其中高校協同是該計劃的重要內容。從高校合作的實踐來看，除政府基于公共職能推動高校合作外，高校也開始主動謀求合作：在合作維度上，有高端人才交流、學科合作建設、教學資源互補、管理模式分享等；在合作目的上，包括協作育人以提高人才培養質量、協同項目攻關以尋求科研創新、聯合招生以吸引優秀生源以及管理互鑒以提高治理能力等。合作有利于改變由單一的競爭邏輯所支配的校際關系，從而克服過度競爭中高校的孤立發展，降低高校的辦學成本并提升其資源效能，而這又有助于改變高等教育內卷化關系狀態，優化高等教育生態，實現高質量高等教育體系建設目標。

(二) 我國高校校際關系的當前特征

無疑，在高校及高等教育已經成為高度復雜系統的背景下，校際關系不再是由單一邏輯支配。就目前來看，競爭與合作作為兩種不同的策略以各自不同的邏輯影響著高等教育體系的存在和發展。但實際上，競爭與合作作為矛盾的兩個方面，存在著力量上的分殊，這決定著高校校際關系的性質，進而影響著高等教育體系的建設路徑和質量。

顯然，競爭是當前我國高校校際關系的普遍狀態和整體取向。從趨勢上看，競爭關系不斷強化，而高校間的合作則呈現明顯的局部性、有限性特征。換言之，在市場條件下，競爭作為高等教育市場的重要運行機制，在高校內外部資源配置中發揮著重要作用。對于國家來說，無論是基于體制轉型的需要，還是基于實施高等教育治理和提高治理效能的需要，都高度重視競爭驅動發展的作用。對于高校而言，其既要通過競爭來獲取政府和社會支持，還要通過競爭加強學校內部各種資源的優化配置，激發基層組織和教師的工作積極性，以提高管理績效。由于國家越來越重視高等教育在經濟社會發展中的作用，尤其是在構建新發展格局的歷史背景下，高等教育高質量發展已經成為國家戰略體系的核心，因而迫切需要快速提升高等教育發展的效率。而這又進一步加劇了高校對競爭機制的依賴，將其作為政策和制度設計的重要內容。在一定程度上，功利導向、效率導向是競爭驅動機制不斷被強化的深層動因。在此背景下，各高校面臨著巨大的競爭發展壓力，要跨入國家和地方重點建設行列，就要具備足夠的競爭力，因而強化競爭作為基本的發展和管理策略，其意義得到極大凸顯。

與競爭發展相比，合作發展更側重于高校及高等教育在本體論層面的質量追求，在規模、速率等維度上則存在局限性。因而在當前我國經濟社會發展階段，在功利性和效率優先導向下，競爭發展是支配性的模式，而高校合作則是矛盾的次要方面，在合作內容、合作的組織化和制度化管理、合作的主動性以及合作成效等方面尚處于相對初級階段，合作作為一種發展機制，其應有的功用價值尚未得到充分認識和開發?？傮w而言，當前我國高校校際合作表現出局部性、有限性特征。

(三) 過度競爭的負面效應

對于我國來說，高校競爭反映了體制轉型的戰略要求，通過發揮高等教育市場的資源配置作用，有效地打破了傳統體制束縛，激發了高校改革和自主創新的主動性，較好地適應了擴大高等教育規模和為國家建設提供智力支持的需求。概言之，競爭是促進高等教育發展的一種驅動機制，有其存在的必要性和必然性。但市場主體往往是有限理性的，市場中普遍存在的“囚徒困境”會導致資源的掠奪性開發，市場主體為追求利益最大化而向外轉嫁成本或損失[8]。在基于競爭的高等教育治理模式下，這種集體非理性及其消極后果亦有所體現，即高校在競爭中不斷強化自身的個體性和自利屬性，為了追求利益最大化，相互之間展開零和博弈，例如高校普遍通過高薪競價追逐高層次人才，甚至成建制地挖取其他高校的學術團隊，導致部分高校發生“塌方式”人才流失。利益取向和過度競爭使得高等教育場域內功利文化盛行，高校崇信“拿來主義”，追求即時和短期效益，忽略內部創新和挖潛，內涵發展質量和可持續發展能力無以保障；教師在功利取向的評價模式下亦難以潛心治學，基礎學科、基礎研究等受到冷落，有的“帽子”人才甚至為追逐功利性價值而頻頻跳槽，嚴重阻礙了大學的學術創新、學科發展和人才培養。從某種程度上說，過度競爭模式造就了部分高校的排名優勢、資源優勢，但卻是以降低發展質量為代價的。換言之，這種發展模式不斷推高高校辦學成本，而在制度與文化創新乏力的條件下，高校越來越難以實現辦學質量的躍升，此即前文所提及的高等教育內卷化現象，內卷導致了競爭價值的貶值。

高校發展質量的降低是高等教育體系高質量建設的根本掣肘性因素。而從體系的直觀意義上來看，高校是高等教育體系的基本單位，高校間的過度競爭還致使高等教育體系發生結構失衡，即在東中西部之間、同一區域高校之間、不同層次和類型高校之間以及不同學科之間，辦學資源尤其是優質資源集聚現象嚴重，發展質量差距不斷擴大。在此背景下，地方普通高校、落后地區高校等突圍發展、高質量發展的可能越來越小，即高等教育作為一個生態系統，發生了結構性“板結”現象，其本質在于部分地區和高校對優質高等教育資源形成了壟斷。形式上的競爭造成了事實上的壁壘，資源流動反而受到了明顯鉗制，這背離了高等教育體系高質量建設的生態化原則，降低了高等教育創新的活力。在高等教育發展中，不同類型、不同層次及不同區域高校唯有各安其位，探索特色辦學模式，高等教育才能形成一個生態系統。質言之，高質量的高等教育體系建設本應體現多樣化原則，為高校提供開放的發展環境。而在現實中，由這種發展壁壘所造成的結構失衡本身就表明了體系建設的不力。

從一定程度上說，在市場理性不足而有效規制缺位的條件下，甚至是在以重點建設和以績效主義、量化主義、評估主義及審計問責為主要特征的發展與治理體系中，高校競爭由必要的發展驅動機制異化成了生態破壞機制，威脅著高等教育體系建設及其高質量發展。因此，我國有必要對強競爭型高校校際關系進行針對性調整，強化高校間的合作。

四、 基于合作發展取向的高校集群治理

適應、競爭與合作是戰略管理體系的三個主要構成部分[9]。當高校間的強競爭關系對高等教育造成生態性損害時，以系統論為哲學基礎、具有共生和利他主義特質的合作化思維自然就成為化解困境的一個基本選項。引導高校走向集群發展正是強化高校合作、改善高校校際關系的有效實踐機制。20世紀80年代，美國哈佛商學院教授邁克爾·波特(Michael.E.Porter)提出了“產業集群”(Industrial Cluster)概念。產業集群是指在特定區域內具有競爭和合作關系的企業及相關機構的聯合，集群內部建有通暢的信息交互機制，市場壁壘被打破，交易成本得以降低，企業能夠獲取新的互補性資源和技術，獲得協作經濟效益，因而產業集群是一個通過增值鏈相互聯系形成的生產經營網絡[10]。產業集群思維對于以強化合作為取向重構高校校際關系有著重要價值。從國內外高等教育實踐來看，從美國紐約、舊金山及日本東京灣區大學集群科研創新取得顯著成效[11]，到我國粵港澳大灣區探索建立高等教育集群[12]，都表明實施高校集群發展具有其必要性基礎和戰略性價值。所謂高校集群就是一個有機的高校共同體，集群內各高校通過有形的契約系統與無形的價值和文化系統，建立起有機的耦合關系，在基于共同利益的合作中實現更優化發展。高校集群發展以合作為導向，重構了高校校際關系。一是打破了唯競爭的發展邏輯，有利于改變校際無序競爭的局面。二是推動不同高校依據知識分工建立起上下游合作關系。例如在我國長三角區域和粵港澳大灣區已初步形成基于“研究型大學-應用型大學-高職院校”的高校集群，從知識創造到科技的研發、應用，不同類層高校之間建立起了相對完善的橫向合作與共享機制[13]。三是推動不同區域高校，尤其是高等教育發達區域和相對落后區域間高校的合作，促進優質資源分配相對均衡?？傊?，高校間相互支持、相互成就的新型關系將推動高等教育結構實現整體優化。從某種意義上說，高校集群發展標志著一種新的高等教育發展范式，這就要求重塑高校治理模式，以適應新發展范式的要求。

(一) 深刻調整高等教育治理戰略方向，積極探索高校集群治理

如前所述，競爭激勵是長期以來我國高等教育管理體制改革的基本戰略，但在諸多因素作用下競爭異化為一種生態破壞機制。與競爭激勵戰略不同，集群發展強調發揮合作效應，是與競爭驅動發展相反的一種思維。高校集群發展能夠有效化解高校過度競爭、改善高校校際關系進而優化高等教育體系結構。這意味著傳統的高等教育治理戰略方向亟須作出深刻調整，即以促進高校有效合作為導向，探索建立新的治理模式，即高校集群治理。具體來說，我們要引導高校擺脫基于排他性利益的競爭發展思維和相互間設置重重壁壘、孤立發展的舊模式，轉而建立起基于利益一致性、異質互補性與戰略協同性的共同體關系。在共同體內部，各高校以追求共同利益的形式實現自身利益，為尋求和擴大共同利益，各高校間建立起有效的協商機制，以確保在行動上相互協調、相互配合。也即通過集群治理，各高校由原子化存在和零和競爭走向有序協作和共生發展。高校的既有資源通過高校共同體的結構化再生產，其效能得到進一步挖掘和放大，即高校共同體具有協同創新和增值能力，這將有效地提升高校辦學水平和高等教育整體質量[14]。

集群治理改變了以往單一地甚至片面地強調競爭驅動發展的邏輯，以系統觀和生態觀的治理視野，將具有整體性特征的高校共同體或高校集群作為治理對象，將推動高校以及各利益相關者間的協商治理作為治理方式，將在高校個體之間創造合作契機、促使高校達成合作關系并有效實施合作作為治理的核心任務，將在實質上拓寬和厚實知識生產基礎、增強其知識生產與創造效能作為治理目標。從高校校際關系的角度而言，通過集群治理，合作不再是高校校際關系的局部、有限特征，而是得到整體性、系統性的開發和應用，高校之間因過度競爭造成的失衡關系將得到有效匡正。需要指出的是，高校集群治理強調高校合作和共同體的構建，并不意味著抹殺高校的個體訴求，而是以尊重高校獨立法人地位為前提，因為高校只有面向社會自主辦學、特色辦學，具備了各自的異質性，相互合作才具備必要基礎。

(二) 各治理主體協同參與，為高校集群治理提供必要條件

1. 政府要切實調整治理方式。其一，政府應重塑以高校知識創新和智力服務能力為核心的質量觀與治理觀，保障高校以知識創新為天職的專業組織屬性，這是高校以知識鏈和價值鏈為聯結共建集群的重要前提。為此，政府須堅持去行政化，進一步擴大高校核心自主權，促使高校由封閉、依附性的事業單位轉變為強化自我負責、自主創新的法人實體，主動推進組織創新和現代化治理能力建設，包括組建高校集群，建立新的發展和治理主體；以目標管理為依據，改變全域性、全時性考核評估，強化實施發展性、增值性高校評價，并將評價的首要功能由傳統的激勵與問責等轉變為專業化服務，打破量化評估、績效問責和利益驅動三位一體治理模式對高校自主權和獨立發展能力的束縛。其二，政府應改變傳統的經費和資源分配模式，即除常規行政性經費以高校為單位撥付之外，發展性、調節性經費或資源應按項目參與各方組成的實體性或虛擬性組織為單位進行分配，借以引導高校加強校際合作；特殊學科或項目可以突破高校傳統的組織邊界，通過創新性資源配置和評價機制，引導高校加大校際協同力度，共建無邊界新型創新組織。顯然，若要對跨域性高校合作實施這種新的分配模式，地方政府間需要進行統籌協調，這又有賴于宏觀上區域一體化戰略的推進，如京津冀一體化、長三角融合發展等。

2. 高校應重塑公共理性和公共精神。要實現有效合作，高校應擺脫私人理性的束縛，強化建立公共理性。羅爾斯(John Bordley Rawls)認為，公共理性是指在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，各政治主體以公正的理念、自由而平等的身份，在公共事務中進行充分合作，以產生公共的、可以預期的共治效果。同時，公共理性還是民主社會中政治主體按照其他主體也能夠接受的共識行使權力的一種道德義務[15]。高校必須認識到其所從事的知識活動為公共事業，追求的首先是公共價值。各高校基于不同的功能定位，以不同的形式參與公共價值的創造，相互之間是平等而開放的關系。而高校間自由、平等和開放的關系，正是高校實現合作、結成共同體的必要條件。追求和擴大公共價值作為高校之“善”，實施合作成為高?；诘赖铝x務的自覺而一致的選擇?？梢?，公共理性在技術與道德兩個層面為高校實施合作提供了基礎。公共理性的道德因素常常表現為一種公共精神，即為公共價值的實現或履行道德義務而主動、持續投入公共事務。就我國而言，高校的公共精神就是通過知識創新來推進落實新發展格局，履行國之公器的使命，而這種公共精神亦是改變高校私利化價值觀的重要力量，進而構成高校主動合作以服務公共事業、公共價值的重要基礎。公共理性與公共精神的形成從根本上有賴于高校的文化自覺，需要長期的文化反思和建構過程，但同時也需要政府治理方式的改變，其中的一個關鍵就是打破具有等級化特征的高等教育結構，營造開放和自由發展的環境。

3. 社會機構為高校合作發揮中介作用。高校已成為一個典型的多元利益相關者組織，產業及行業組織、第三部門等社會機構越來越多地參與高校治理，并為促進高校合作提供了有利的契機和必要條件。高校總是基于某種具體目的并依附于一定的載體而建立起合作關系，社會機構如企業提出項目研發需求，尤其是較大的科技型企業，其項目研發需要高校發揮知識創新優勢，包括多所高校圍繞重大科技服務項目實施協同攻關。高校建立合作的一個重要條件是對資源的共同需求，而產業及行業常常擁有資源優勢，包括研發經費、創新實驗和技術轉化基地、行業信息、特定領域的人力和技術資源等。在項目合作研發服務中，高校的資源訴求能夠得到一定程度的滿足，有助于其學科建設、師資培訓和教學改革。就以上意義而言，項目本身就成為高校合作的一個載體，或者說高校合作的組織方式。在產業、科技和教育協同發展戰略背景下，高校共同為產業及行業提供合作服務將擁有越來越大的現實空間。事實上，產業集群不僅僅是產業內部的合作，高校等知識組織及其他服務機構的介入和聯合是建立集群并形成集群增值效應的必要條件。值得強調的是，諸如企業聯合會、行業協會等組織，往往在所屬領域擁有一定的組織協調能力，包括制定業內經營規則、制定行業標準等，這些組織具備引導高校合作的潛能。如中國建筑材料聯合會能夠促成高校在材料、化工等學科領域的合作；作為高等教育領域的行業組織，中國高教學會則有能力組織高校開展基于不同任務導向的合作，共同服務于高等教育高質量發展。

4. 高校集群自身需要建立起完善的治理體系。高校集群作為由高校法人組成的有機結合體，本身亦承擔治理責任，以保障集群內外部關系的協調和共同目標的實現。為此，高校集群應建立起完備的治理體系。如美國十大學術聯盟作為具有廣泛影響力高校集群組織，在成立時即注冊為非營利性機構[16]，而英國羅素大學集團則注冊為實體性公司(1)https://russellgroup.ac.uk/policy/policy-areas/economy/.，兩者均依據不同定位建立起了相應的運作和治理機制，包括建立成員大會、董事會等領導機構，根據聯盟內外部職能劃分設立執行機構，制定聯盟章程和協商議事規則等，尤其是都設立了專門部門負責促進成員高校的信息交互和矛盾協調等。在具體治理形式上，高校集群主要實施協商治理，這是作為一個相對松散的高校共同體的一個重要特質。協商治理的核心是追求互信基礎上的合作行動，這就意味著高校集群內部各高校之間應建立起互信關系?；バ疟旧硪彩歉咝崿F合作、維系合作的文化基礎或一種軟機制。為此，各主體應共同努力建立和擴大社會資本，即一種“嵌入各治理主體之中的信任資源”，既要共同培育專門的社會性信任，也要制定互惠規范，保障利益共享和共同發展，同時還需建構以主動、民主、合作為特質的公民參與網絡，保障各利益相關主體表達訴求、參與民主決策的權利[17]，為實施協商治理奠定基礎。集群自身治理體系和治理能力的優化既有利于確保高校間的有效合作，還作為新的治理主體，通過相對獨立地行使治理權客觀上協調政府和高校間的關系，促進國家或地區高等教育體系的治理重心下移，這本身亦體現了集群治理對于高等教育體系優化的重要意義。

顯然，高校集群治理的實施要求對高等教育治理體系進行系統化改造，包括思想觀念的革新、治理主體行為模式的改變以及相互間權利和利益的重新安排等，這必然是一個極其復雜的工程，需要持續地探索和建構。在此過程中，政府作為核心主體，能否在系統化改革中發揮應有的元治理職責，能否通過頂層設計來引領各相關主體共同參與集群治理模式的建設，將決定著新治理模式的有效實施。

五、 結語

進入新時代以來，我國經濟社會發展模式發生了顯著變化，“高質量”成為標識新模式最主要的關鍵詞。新發展理念的落實、新發展格局的構建等從本質上說是在高質量發展取向下經濟社會結構的主動調整和優化。在這一過程中，高等教育需要持續輸出高質量的科技、人才及各種智力服務，以充分發揮其在新發展格局中的“樞紐”作用，助推新發展格局向更高能級發展[18]。而以高質量體系建設為重要形式，促進高等教育結構優化創新，正是高等教育自身實現高質量發展，進而賦能新發展格局的必要之舉。但在以競爭驅動發展為主要特征的傳統模式下，我國高等教育實際上陷入了一種封閉、固化、內卷的結構性困局，在根本上制約著高等教育的高質量發展。

基于高等教育面臨的結構性問題，從高校校際關系這一高等教育體系的基本維度出發，通過建構合作導向的校際關系來撬動整個高等教育體系的重塑，具有理論上的可能性和可行性。合作型高校校際關系的建立，促使高校有效地整合了競爭驅動與合作共生兩種發展模式，提高了自身發展質量，而這在組織與功能上為高等教育整體優質發展提供了基礎性條件。從現實的角度來說，合作型高校校際關系的建構促使高校過度競爭問題得到有效解決，有利于高等教育體系的生態化。高校集群發展正是構建新型高校校際關系、建設高質量高等教育體系的一種實踐機制，而高校集群治理則是適應高校集群發展的有效治理機制，因為在高校集群治理機制下，高校作為有機系統中的個體以及由高校有機組成的高等教育體系開始成為政府的治理和服務對象，即政府以生態化、系統化的思維和方法對高校及高等教育整體實施治理。集群機制引導高校以追求公共價值為辦學使命，而建立公共價值及公共理性是高校實現共同利益并從中提高個體辦學收益的內在動力。集群機制有效地彌合了高校及其他相關主體間的隔閡與抵牾，引導各主體以適當方式參與高校生產，并實施有效的合作。總之，通過實施高校集群治理，促使建立起以強化校際合作為基礎的新發展范式，能夠克服長期以來由高功利、高競爭造成的校際關系失衡問題，從而優化高等教育體系、促進高等教育高質量發展，因此可作為我國高等教育治理現代化建設的一個重要向度，具有重要的探索價值。