論立法體制的完善

摘? ? ?要：推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制。在職權(quán)立法體制中，應(yīng)明確權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、人大與人大常委會(huì)之間、權(quán)力機(jī)關(guān)上下級(jí)之間和行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間立法職權(quán)的劃分。在授權(quán)立法體制中，應(yīng)明晰全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，全國人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，全國人大及其常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定以及配套立法等事項(xiàng)。

關(guān)? 鍵? 詞：立法體制;職權(quán)立法;授權(quán)立法;科學(xué)立法

中圖分類號(hào)：D921? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2022）02-00101-08

收稿日期：2021-07-01

作者簡介：向忠誠，桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榱⒎▽W(xué)、行政訴訟法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2018年廣西地方法治與地方治理研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“科學(xué)立法研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GXDFFZ2018006。

一、我國立法體制的發(fā)展歷程

立法體制是關(guān)于立法機(jī)關(guān)的設(shè)置、立法權(quán)限的劃分以及立法權(quán)運(yùn)行的基本原則和基本制度的總稱，[1]其要解決的是立法權(quán)限在享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)之間如何進(jìn)行分配的問題。我國的立法體制有職權(quán)立法體制和授權(quán)立法體制兩種，經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

第一個(gè)階段（1949—1953年）? 此階段立法體制的特點(diǎn)為法定集中、實(shí)際分散。依照1949年9月27日全國政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》和1949年9月29日全國政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)是唯一具有立法權(quán)的法定機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上，當(dāng)時(shí)不同解放區(qū)的實(shí)際情況并不相同甚至存在較大差異，中央統(tǒng)一立法存在很大的難度，加之各地建立民主政權(quán)、恢復(fù)并發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)急需因地制宜進(jìn)行立法，故各地政府實(shí)際上享有很大的立法權(quán)，且地方立法主體也較為多元化。

第二個(gè)階段（1954—1978年）? 此階段立法體制的特點(diǎn)為立法權(quán)國家高度集中。依照1954年9月20日第一屆全國人大第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和1978年3月5日第五屆全人大第一次會(huì)議通過的《憲法》的規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使修改憲法、制定法律、監(jiān)督憲法和法律實(shí)施等職權(quán);國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，雖然全國人大于1955年和1959年授權(quán)全國人大常委會(huì)部分行使國家立法權(quán)，但地方立法幾乎停滯。

第三個(gè)階段（1979年至今）? 此階段的立法體制因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展有了很大程度的變化。在國家立法層面，依照1982和12月4日第五屆全國人大第五次會(huì)議通過的《憲法》規(guī)定，全國人大和全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、國務(wù)院部委分別行使國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定權(quán);1984年和1986年，全國人大授權(quán)國務(wù)院擬定有關(guān)稅收的條例、有關(guān)改革開放方面的暫行規(guī)定和條例;2000年3月15日第九屆全國人大第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）擴(kuò)充了部門規(guī)章的制定主體，除國務(wù)院部委以外，還包括行使行政管理職能的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、中國人民銀行、審計(jì)署。在地方立法方面，按照1979年7月1日第五屆全國人大第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方人大和地方政府組織法》）的規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī);1981年，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，福建、廣東兩省人大及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī);1982年，按照《地方人大和地方政府組織法》（1982修正）的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市政府、省會(huì)所在地的市政府、省級(jí)政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章;1986年，按照《地方人大和地方政府組織法》（1986修正）的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)、省會(huì)所在地的市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī);2000年，《立法法》肯定了《地方人大和地方政府組織法》的上述兩次修改;2015年，按照《立法法》（2015修正）的規(guī)定，所有的設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)和市政府都有權(quán)制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

綜上可知，我國的立法主體是多元且多級(jí)的，這有利于充分發(fā)揮中央、地方兩個(gè)方面的積極性，有利于整體性和局部性的統(tǒng)一。但應(yīng)看到，地方立法主體的擴(kuò)大亦有可能使不同立法主體的權(quán)力模糊化，進(jìn)而影響法制統(tǒng)一原則的實(shí)現(xiàn)。為此，2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要完善立法體制，明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。新時(shí)代，要使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)，關(guān)鍵在于完善立法體制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。

二、職權(quán)立法體制之完善

職權(quán)立法是指立法主體依照憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)進(jìn)行的立法。依照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，立法主體包括一定范圍內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。其中，權(quán)力機(jī)關(guān)包括全國人大及其常委會(huì)、省級(jí)人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，自治縣人大亦有權(quán)制定自治條例和單行條例;行政機(jī)關(guān)包括國務(wù)院、國務(wù)院部門、省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府。可以看出，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大及其常委會(huì)除自治縣人大外不享有立法權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府、省級(jí)及以下政府部門也不享有立法權(quán)。鑒于實(shí)踐中個(gè)別相關(guān)職權(quán)立法的規(guī)定不明晰或不合理，有必要對(duì)立法主體的立法職權(quán)進(jìn)行更為詳細(xì)的劃分。

權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間立法職權(quán)的劃分? 就國家層面而言，制定法律是全國人大及其常委會(huì)的職權(quán)，制定行政法規(guī)是國務(wù)院的職權(quán)。二者之間劃分立法職權(quán)就是要明晰哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法律、哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定行政法規(guī)。應(yīng)以“人大主導(dǎo)立法”為原則，全國人大及其常委會(huì)在立法職權(quán)上居于主導(dǎo)地位，國務(wù)院基于全國人大及其常委會(huì)的立法進(jìn)行實(shí)施性或者補(bǔ)充性的立法，至于國務(wù)院自主性立法僅適用于純屬行政管理的事項(xiàng)。實(shí)踐中，《憲法》和《立法法》雖未對(duì)全國人大及其常委會(huì)制定法律提出具體要求，但就國務(wù)院制定行政法規(guī)提出了以下要求：一是要根據(jù)憲法和相關(guān)法律;二是可以規(guī)定的事項(xiàng)為二類，即為執(zhí)行法律規(guī)定需要而制定行政法規(guī)的執(zhí)行性立法和針對(duì)國務(wù)院職權(quán)事項(xiàng)而進(jìn)行的創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法是對(duì)法律中較為原則的規(guī)定的細(xì)化，不得抵觸法律規(guī)定;創(chuàng)制性立法只能針對(duì)全國人大及其常委會(huì)尚未立法且屬國務(wù)院職權(quán)的事項(xiàng)。若國務(wù)院對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行創(chuàng)制性立法后，全國人大及其常委會(huì)就該事項(xiàng)制定了法律，國家院對(duì)該行政法規(guī)中與法律相抵觸的內(nèi)容應(yīng)及時(shí)予以修改或者廢止。總體上看，國務(wù)院主要行使的是行政權(quán)，既要發(fā)揮其行使行政法規(guī)制定權(quán)的積極作用，又要防止其集立法權(quán)與行政權(quán)于一身可能帶來的負(fù)面影響。就地方層面而言，省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)行使地方性法規(guī)制定權(quán)，省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府行使地方政府規(guī)章制定權(quán)，二者皆可進(jìn)行執(zhí)行性和創(chuàng)制性立法，立法權(quán)限在范圍上存在交叉。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，地方創(chuàng)制性立法在一般情形下應(yīng)以制定地方性法規(guī)為宜，創(chuàng)制性的地方政府規(guī)章僅適用于涉及具體行政管理的事項(xiàng);地方執(zhí)行性立法則根據(jù)執(zhí)行的是法律規(guī)定事項(xiàng)還是行政法規(guī)規(guī)定事項(xiàng)來確定制定主體。[2]亦有學(xué)者認(rèn)為，制定地方性法規(guī)主要包括涉及基本政治制度的規(guī)范和公民基本權(quán)利、涉及本轄區(qū)司法機(jī)關(guān)活動(dòng)、涉及政府在實(shí)施行政法規(guī)和法律過程中進(jìn)行監(jiān)督、涉及公民人身權(quán)利和民主權(quán)利、創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)、具有長遠(yuǎn)性和全局利益等情形;制定地方政府規(guī)章主要包括法律和憲法明確規(guī)定、只涉及行政行為、涉及政府運(yùn)行過程、涉及行政機(jī)關(guān)自身管理、不需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)、針對(duì)短期性和局部利益等情形。[3]筆者認(rèn)為，根據(jù)“人大主導(dǎo)立法”原則，通常情況下應(yīng)由省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)，制定地方性法規(guī)。省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府的主要職責(zé)是執(zhí)法而非立法，如必須制定地方政府規(guī)章，執(zhí)行性立法要以上位法的明確規(guī)定為依據(jù)，創(chuàng)制性立法須同時(shí)具備以下幾個(gè)條件：一是屬于本轄區(qū)具體的行政管理事項(xiàng);二是只能約束該地方政府行政機(jī)關(guān)，不能約束其他國家機(jī)關(guān);三是同級(jí)地方性法規(guī)和其他上位法對(duì)該事項(xiàng)沒有作出規(guī)定;四是對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利或者義務(wù)如無上位法的依據(jù)不得予以減損或者增加。

人大與人大常委會(huì)之間立法職權(quán)的劃分? 就國家層面而言，依照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，基本法律由全國人大制定，其他法律由全國人大常委會(huì)制定;在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)可對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。實(shí)踐中，因?qū)螢椤盎痉伞睙o明文規(guī)定，且對(duì)“不得同該法律的基本原則相抵觸”在認(rèn)識(shí)上并不統(tǒng)一，導(dǎo)致全國人大與全國人大常委會(huì)之間的立法權(quán)在劃分上略為雜亂。因此，有必要對(duì)只能由全國人大制定的基本法律的范圍作出明確規(guī)定。考慮到現(xiàn)實(shí)的因素、歷史的視角，可將《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》確定為基本法律，只能由全國人大行使立法權(quán);不屬于基本法律的，全國人大和全國人大常委會(huì)皆可行使立法權(quán)。全國人大的立法應(yīng)由其自行修改和補(bǔ)充，確須由全國人大常委會(huì)在全國人大閉會(huì)期間進(jìn)行修改或補(bǔ)充的，不僅不能同該法律的基本原則相抵觸，而且全國人大常委會(huì)要在翌年的全國人大上提出報(bào)告，通過后始得生效。就地方層面而言，《立法法》規(guī)定“本行政區(qū)域內(nèi)特別重大的事項(xiàng)”由享有立法權(quán)的地方人大立法。因這一規(guī)定較為模糊、抽象和原則，實(shí)踐中享有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)基本上“包辦”了地方性法規(guī)的制定，一定程度上影響到地方性法規(guī)制定權(quán)的權(quán)威性和正當(dāng)性。相較于全國人大及其常委會(huì)制定的法律，享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)僅起補(bǔ)充作用，故不能采用全國人大與全國人大常委會(huì)立法職權(quán)從立法事項(xiàng)上劃分的辦法。筆者認(rèn)為，可從程序規(guī)則上對(duì)享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)立法職權(quán)加以劃分，即對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)立法的事項(xiàng)由地方人大立法還是由地方人大常委會(huì)立法應(yīng)經(jīng)地方人大主席團(tuán)作出決定，如此既能體現(xiàn)地方人大主導(dǎo)立法的原則，亦能使地方人大常委會(huì)行使立法權(quán)具有正當(dāng)性。

權(quán)力機(jī)關(guān)上下級(jí)之間立法職權(quán)的劃分? 就全國人大及其常委會(huì)與享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系而言，制定法律是全國人大及其常委會(huì)享有的立法職權(quán)。《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項(xiàng);（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;（四）犯罪和刑罰;（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;（七）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用;（八）民事基本制度;（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;（十）訴訟和仲裁制度;（十一）必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。”換言之，對(duì)以上事項(xiàng)包括地方人大及其常委會(huì)在內(nèi)的其他享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)不能立法。筆者認(rèn)為，《立法法》第八條的規(guī)定還有可商榷之處：一是從《憲法》中關(guān)于地方政府與同級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系定位來看，地方性法規(guī)依當(dāng)?shù)貙?shí)際需要賦予同級(jí)政府特定的職權(quán)是具有正當(dāng)性的，但依《立法法》第八條第二款的規(guī)定此種情況只能通過法律進(jìn)行規(guī)定;二是《立法法》第八條第三項(xiàng)和第四項(xiàng)僅規(guī)定了基本的政治制度和刑事基本法律制度，但并未規(guī)定基本的文化制度和社會(huì)制度;三是《立法法》第八條第五項(xiàng)只涉及公民的政治權(quán)利和人身自由，對(duì)公民的其他基本權(quán)利并未提及;四是《立法法》第八條第八項(xiàng)和第九項(xiàng)規(guī)定的民事基本制度和基本經(jīng)濟(jì)制度在外延上并不明晰。需要注意的是，對(duì)地方性法規(guī)有權(quán)進(jìn)行立法的事項(xiàng)，全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法并不違法。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)可以針對(duì)行政法規(guī)或者法律予以執(zhí)行的事項(xiàng)和屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)進(jìn)行職權(quán)立法，前提和基礎(chǔ)是不得與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸。目前，法律或者行政法規(guī)予以執(zhí)行的事項(xiàng)一般有較為明確的依據(jù)，判斷起來并不困難，但何為“地方性事務(wù)”在理解上容易產(chǎn)生分歧。因此，有必要對(duì)“地方性事務(wù)”這一概念加以明確。就省級(jí)人大及其常委會(huì)與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系而言，除受《立法法》第八條的限制以及對(duì)法律或者行政法規(guī)予以執(zhí)行的事項(xiàng)和屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)的相關(guān)限定外，在立法上并未對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)有更為具體的范圍限制，對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)則有歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)與管理等方面的限定。在學(xué)界，學(xué)者們從不同的角度對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)立法事項(xiàng)進(jìn)行了解釋，但對(duì)于設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)所限事項(xiàng)的“等”是“等內(nèi)”的“等”還是“等外”的“等”在認(rèn)識(shí)上尚存在爭議。通說認(rèn)為應(yīng)作“等內(nèi)”理解，理由是如作“等外”理解，那么設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)與省級(jí)人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)實(shí)際上就不存在區(qū)別，《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)立法權(quán)限的專門規(guī)定也就沒有意義了。[4]可見，省級(jí)人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)立法職權(quán)劃分的關(guān)鍵在于就歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)與管理等事項(xiàng)如何劃分二者的立法權(quán)限。筆者認(rèn)為，這些事項(xiàng)原則上應(yīng)由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，若有以下情形之一則應(yīng)由省級(jí)人大及其常委會(huì)立法：一是該事項(xiàng)已經(jīng)超出設(shè)區(qū)的市的范圍;二是該事項(xiàng)不存在設(shè)區(qū)的市的地方特色，在全省范圍內(nèi)具有共通性;三是該事項(xiàng)在本省內(nèi)屬于重大事項(xiàng)。

國務(wù)院、國務(wù)院部門、地方政府之間立法職權(quán)的劃分? 國務(wù)院行使行政法規(guī)的制定權(quán)包括針對(duì)國務(wù)院行政職權(quán)事項(xiàng)所進(jìn)行的創(chuàng)制性立法和針對(duì)法律規(guī)定事項(xiàng)予以執(zhí)行所進(jìn)行的執(zhí)行性立法，無論創(chuàng)制性立法還是執(zhí)行性立法都應(yīng)依據(jù)憲法和相關(guān)法律。因部門規(guī)章是對(duì)國務(wù)院的決定和命令、行政法規(guī)、法律的規(guī)定在本部門職權(quán)范圍內(nèi)所作出的更為細(xì)致、具體的規(guī)定，故國務(wù)院部門行使部門規(guī)章的制定權(quán)屬執(zhí)行性立法，如無上位法的依據(jù)，部門規(guī)章對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利或者義務(wù)不得予以減損或者增加，對(duì)本部門的權(quán)力或者職責(zé)不得予以增加或者減輕。地方政府規(guī)章分為省級(jí)地方政府規(guī)章和設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章。省級(jí)地方政府和設(shè)區(qū)的市政府行使地方政府規(guī)章制定權(quán)可進(jìn)行創(chuàng)制性立法和執(zhí)行性立法，前者適用于對(duì)省級(jí)地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律予以執(zhí)行的事項(xiàng)，后者適用于具體行政管理事項(xiàng)。可進(jìn)行創(chuàng)制性立法是地方政府規(guī)章與部門規(guī)章的差別所在。與行政法規(guī)創(chuàng)制性立法針對(duì)的事項(xiàng)不同，地方政府規(guī)章創(chuàng)制性立法針對(duì)的是“具體行政管理事項(xiàng)”而非其“行政職權(quán)事項(xiàng)”。地方政府規(guī)章、部門規(guī)章皆可進(jìn)行執(zhí)行性立法，二者之間立法權(quán)限的劃分應(yīng)根據(jù)以下規(guī)則：一是執(zhí)行省級(jí)地方性法規(guī)的，制定地方政府規(guī)章;二是執(zhí)行國務(wù)院決定、命令的，一般制定部門規(guī)章;三是執(zhí)行行政法規(guī)或法律的，除有明確規(guī)定外，執(zhí)行性的地方政府規(guī)章適用專屬于地方事務(wù)的事項(xiàng)，部門規(guī)章適用專屬于國務(wù)院部門管理的事項(xiàng)。與部門規(guī)章一樣，如無上位法的依據(jù)，地方政府規(guī)章對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利或者義務(wù)不得予以減損或者增加。省級(jí)地方政府規(guī)章制定權(quán)和設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章制定權(quán)的立法職權(quán)劃分可參照前述省級(jí)人大及其常委會(huì)與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法職權(quán)劃分原則。

三、授權(quán)立法體制的完善

授權(quán)立法包括兩種情形：一是按照職權(quán)立法的規(guī)定對(duì)某一立法事項(xiàng)享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)將該事項(xiàng)委托給另一機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，此為授權(quán)立法的一般情形;二是依法律、法規(guī)規(guī)定進(jìn)行的配套立法。

全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)? 《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”第十條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見;需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定。”第十一條規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。”第十二條規(guī)定：“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。”第六十五條第三款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。”筆者認(rèn)為，對(duì)于全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)可從以下幾個(gè)方面加以細(xì)化：一是授權(quán)主體具體化。授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)時(shí)，應(yīng)根據(jù)授權(quán)立法的事項(xiàng)來確定授權(quán)主體是全國人大還是全國人大常委會(huì)。二是擴(kuò)充不得授權(quán)的事項(xiàng)。除有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)外，有必要將涉及國家主權(quán)、民族自治、國家機(jī)構(gòu)的組織等國家制度的立法事項(xiàng)以及所有涉及公民基本權(quán)利限制的事項(xiàng)列入不得授權(quán)的事項(xiàng)。三是提高授權(quán)門檻。《立法法》規(guī)定的“尚未制定法律則可授權(quán)”過于寬泛，應(yīng)將“法律尚未制定且制定法律的時(shí)機(jī)和條件還不成熟、因行政管理需要急需立法”作為授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的條件。四是縮短授權(quán)立法期限。授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)是因行政管理需要急需立法，且全國人大或者全國人大常委會(huì)制定法律的時(shí)機(jī)和條件不成熟，但這種不成熟狀態(tài)不可能無限期存在，故應(yīng)規(guī)定國務(wù)院在授權(quán)立法決定作出后兩年內(nèi)制定行政法規(guī)。

全國人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)? 《立法法》第七十四條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。”第九十條第二款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”在筆者看來，上述規(guī)定過于簡單，應(yīng)從以下方面加以完善：一是授權(quán)主體可作變通。依照《立法法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)應(yīng)由全國人大授權(quán)。實(shí)際上，授權(quán)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是一種變通性的授權(quán)立法，需要變通法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的規(guī)定，故應(yīng)根據(jù)所變通的是法律還是行政法規(guī)抑或是地方性法規(guī)來確定授權(quán)主體。如制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)需變通的是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，以國務(wù)院作為授權(quán)主體即可，沒有必要由全國人大或全國人大常委會(huì)授權(quán)。二是明確前提條件。對(duì)法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)進(jìn)行變通制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，是要為經(jīng)濟(jì)特區(qū)充分發(fā)揮改革開放實(shí)驗(yàn)田作用提供法律保障，故應(yīng)將“因經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放的需要，有變通法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)規(guī)定之必要”作為授權(quán)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的前提條件。三是明確禁止授權(quán)事項(xiàng)和限制性條件。現(xiàn)行立法并未規(guī)定制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的禁止授權(quán)事項(xiàng)和限制性條件，對(duì)此可借鑒全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)禁止授權(quán)事項(xiàng)的規(guī)定以及民族自治地方制定自治條例和單行條例限制性條件的規(guī)定對(duì)其作詳細(xì)規(guī)定。四是明確程序規(guī)則。制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)前，被授權(quán)主體應(yīng)向授權(quán)主體提出申請(qǐng)，經(jīng)授權(quán)主體審查并作出授權(quán)決定后方可進(jìn)行。

全國人大及其常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定? 在學(xué)界，基于《立法法》所規(guī)定的立法不僅指法的制定，也指法的修改和廢止，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定可視為是法律修改或者廢止的一種特殊形式，故多數(shù)學(xué)者認(rèn)為此種情形屬于“授權(quán)立法模式的新常態(tài)”。[5]全國人大及其常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律部分規(guī)定同授權(quán)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)一樣須以改革需要為前提，但二者有明顯區(qū)別：前者僅限于行政管理事項(xiàng)，后者并不限于行政管理事項(xiàng);前者在我國境內(nèi)部分地方實(shí)施，但并不一定是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，后者則只在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。《立法法》第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”筆者認(rèn)為，此條款過于抽象，應(yīng)就以下問題作出具體規(guī)定：一是在適用條件上，“根據(jù)改革發(fā)展的需要”這一條件主觀性太強(qiáng)，應(yīng)以“目前法律修改的條件還不成熟，因改革發(fā)展的需要須先行嘗試為修改法律累積經(jīng)驗(yàn)”為適用條件。二是在適用范圍上，應(yīng)明確列舉法律的哪些規(guī)定不可以暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用。三是在“暫時(shí)”的時(shí)間限制上，最長期限不應(yīng)超過五年，期滿后不再繼續(xù)授權(quán)。

配套立法? 配套立法即授權(quán)立法中的法條授權(quán)立法。[6]《立法法》第六十二條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對(duì)配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)說明情況。”嚴(yán)格說來，配套立法并非立法過程中的正常現(xiàn)象。筆者建議，原則上不進(jìn)行配套立法，確有必要的應(yīng)明確規(guī)定配套立法的時(shí)間要求和立法程序。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

On the Perfection of Legislative System

Xiang Zhongcheng

Abstract：The key to promoting scientific legislation is to improve the legislative system. In the legislative system of in-service power，we should clarify the division of legislative powers between power organs and administrative organs，between the people's Congress and the Standing Committee of the people's Congress，between the upper and lower levels of power organs and between the upper and lower levels of administrative organs. In the authorized legislative system，it should be clear that the National People's Congress and its Standing Committee authorize the State Council to formulate administrative regulations，the National People's Congress authorizes the provincial and municipal people's congresses and their standing committees where the special economic zones are located to formulate special economic zone regulations，and the National People's Congress and its Standing Committee authorize the temporary adjustment or suspension of some provisions of applicable laws and supporting legislation.

Key words：legislative system;legislative authority;enabling legislation;scientific legislation