退回補充調查和自行補充偵查制度探討

孫曙生 高邢榕

摘? ? ? 要：在出臺《監察法》和修訂《刑事訴訟法》的基礎上，補充偵查的內涵外延及有關結構都有了較大調整，故有必要重新辨析補充偵查的本質屬性，建構監察體制改革下補充偵查相關制度和機制。新語境下，辦理職務犯罪案件過程中自行補充偵查隸屬檢察機關偵查權范疇，而退回補充調查并非廣義上的補充偵查，正確區分二者間的關系，制度設計上應將證明標準和執行證據裁判規則統一起來，程序上要依法應用補充偵查提綱、介入和指導自行補充偵查。

關? 鍵? 詞：監察體制改革;退回補充調查;自行補充偵查

中圖分類號：D925.2? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）02-0086-08

收稿日期：2021-07-13

作者簡介：孫曙生，中共江蘇省委黨校法政教研部副教授，研究方向為法理學、監察法學;高邢榕，中共江蘇省委黨校碩士研究生，研究方向為憲法學、行政法學、監察法學。

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“紀檢監察機關與刑事司法機關辦案標準與程序銜接機制研究”的階段性成果，項目編號：16BFX067。

一直以來，檢察機關出于對涉嫌職務犯罪的偵查、逮捕、審查起訴而受到學界的質疑。《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）頒布施行后，檢察機關的反貪、反瀆職、預防職務犯罪等相關職能劃轉至新成立的監察機關統一管理，轉隸對退回補充調查制度和自行補充偵查制度的格局產生重大的影響。我國監察體制改革背景下，在辦理涉嫌職務犯罪案件中退回監察委員會補充調查和人民檢察院自行補充偵查作為實現監檢銜接的重要環節，既是國家監察機關審查起訴工作的職責所在，也是強化監檢配合與制約的一項制度設計。職務違法犯罪案件由監察委員會調查終結，調查結果移送人民檢察院審查起訴的階段，兩個機關的有序對接對于案件接下來的辦理舉足輕重。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）規定，被調查人涉嫌犯罪問題已經移送到檢察機關，檢察機關將依法審查移交的案件卷宗，如果案件需要則退回監察機關補充調查或由檢察人員自行補充偵查。檢察機關自偵或者退補完畢后，再依法決定是否對犯罪嫌疑人提起公訴或者不起訴。檢察機關將案件退回補充調查，即程序回流會涉及到諸多問題，如卷宗移送、換押、在案件所處程序階段是否繼續適用刑事強制措施、辯護人能否行使辯護權等。犯罪嫌疑人可能會遇到辦案期限延長的困境，面臨監察機關與檢察機關雙重的審查風險，任何環節偏差都會直接影響到犯罪嫌疑人的權益。因此，必須對審查起訴階段補充偵查權現狀進行分析并完善，從而使補充偵查權更好地發揮監督作用，促進我國司法改革的向前發展。

一、制度與分析：退回補充調查制度和自行補充偵查制度

（一）《監察法》出臺前的自行補充偵查

《監察法》出臺前，《刑事訴訟法》第一百七十一條明確了審查起訴環節退回補充偵查的主體、形式、次數、期限以及補偵后的處理。對比舊《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑事訴訟規則》），2019年第三次修訂后的《刑事訴訟規則》順應了深化監察體制改革的要求，但是對補偵的原則性要求和程序并沒有作太大的改變，只分別規定了不同訴訟階段的補充偵查工作。人民檢察院公訴部門審查移交的涉嫌犯罪問題的案件后，認為出現需要補充偵查的情形，如犯罪事實不清楚、證據材料尚不充分或遺漏罪行、同案犯罪嫌疑人等，應向偵查部門書面列出補偵意見，連同案件卷宗一起退回偵查部門，必要時也可自行偵查或者請求偵查部門協助。可見，《監察法》出臺前，職務犯罪案件的退回補充偵查內容明確、程序簡易、操作方便，雖然偵查與公訴兩個部門承擔審查起訴階段中的職責不同、互不隸屬、各自獨立，但是在權力運行上穩定、權力結構上均衡，同屬一個機關對需要程序回流的案件方便業務交流，共同完成追訴犯罪的控訴任務。

（二）《監察法》出臺后的退回補充調查和自行補充偵查

我國監察體制改革之后，職務違法犯罪案件程序中部分表述有所改變，“偵查”變“調查”、“退回補充偵查”變“退回補充調查”。《刑事訴訟法》還相應地規定了適用退回補充調查與自行補充偵查的條件。《監察法》在《刑事訴訟規則》的基礎上進一步明確了退回補充調查的形式和內容，界定了監察調查權的的基本性質，厘清了監察調查權和審查起訴權之間的權力關系，即經審查，檢察機關認為存在需要核查的情形時，應退回補充調查，必要時可自行補充偵查。補充調查應在一個月內完畢，二次為限。從法條變動的角度看，退回補充偵查與退回補充調查幾乎無異。“補充調查”作為一項制度設計，初衷是幫助檢察機關在審查起訴環節充實證據，避免和修正在調查過程中可能發生或已經發生的過失和紕漏，以準確適用法律。

法律法規限制了退回補充調查和自行補充偵查的順序以及二者的范圍，《〈中華人民共和國行政監察法〉釋義》表明監察機關移送的案件敏感、政治性強，只有已經查明基本犯罪事實，符合特定情形的才由檢察院自行補充偵查。[1]2018年4月，國家監察委員會和最高人民檢察院聯合制定的《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》在第五章中詳細地規定了退回補充調查和自行補充偵查的運行程序①。

（三）退回補充調查和自行補充偵查的制度分析

隨著《監察法》的頒布，補充偵查的內涵外延以及有關結構都有了較大調整，對補充偵查的基本理論進行反思和厘清迫在眉睫，當務之急就是界定補充調查權和自行偵查權的性質。在職務犯罪偵查方面，法律明確規定監察機關辦理職務犯罪案件的調查權衍生出來補充調查權，而檢察機關對刑事案件的起訴審查權衍生出來自行偵查權。《刑事訴訟法》修訂后的補充偵查范疇有了擴大，其包含退回補充偵查與自行補充偵查這是不爭的事實，關鍵在于退回補充調查是否歸屬于補充偵查，這是一個值得研究和討論的問題。在監察體制改革的語境下，補充調查與補充偵查大相徑庭，沒有從屬關系，否則修訂后的《刑事訴訟法》第一百零八條就不會特意區分調查與偵查。

首先，從案件階段來看，即便人民檢察院審查案件完畢并退回補充調查，被調查人也已經轉變成“犯罪嫌疑人”，案件訴訟進程仍處在審查起訴階段。依照法律規定，監察機關完成調查并對涉嫌犯罪案件移送審查起訴后，對被調查人適用留置措施的，檢察機關對被調查人先行拘留，且檢察機關需在10日內決定是否逮捕。從適用強制措施的角度看，案件訴訟活動已進入司法程序，補充調查應在一個月內完畢，二次為限。補充調查結束后，案件卷宗仍須移送檢察機關進行審查，由檢察機關決定是否提起公訴。根據工作性質與目的，補充調查是對部分事實情況進一步調查和證據補充，且案件也已進入審查起訴階段，將補充調查包含在審查起訴階段可以防止相同案件處理流程反復的弊端，降低訴訟效率，且程序之間來回流轉也不符合訴訟經濟的原則。因此，一旦案件進入刑事訴訟程序范圍，《監察法》所規定的調查措施就不再適用。其次，《監察法》規定，律師不得參與調查環節，當案件處于移送檢察機關審查起訴階段時，涉案嫌疑人完成從被調查人到犯罪嫌疑人的轉變。此時，被調查人有權委托辯護人，辯護人可以會見、閱卷、要求變更強制措施等。若把退回補充調查環節包含在監察程序，在此階段禁止辯護人介入，那么當事人將無法求助于辯護人，并再次陷入孤立無助的境地。留置與其他刑事強制措施的變化不僅僅是強制措施之間的轉換，而且關系到對其合法權益的保護。在審查起訴階段，對犯罪嫌疑人合法權益的保護更加細致和全面。如果由于補充調查程序的啟動，對犯罪嫌疑人的強制措施又一次發生變化，本質上是在侵害犯罪嫌疑人的合法權利，無疑會增加犯罪嫌疑人的心理壓力。第三，《刑事訴訟規則》第三百四十三條規定用“人卷分離”的方式處理退回監察機關補充調查的案件，已經采取的強制措施不需要轉化為留置，將案件卷宗退回即可。實踐中，很多地方也采取了不換押、不重新留置的做法。[2]這一規定表明，立法者認為退回補充調查應歸為刑事訴訟程序，但是“人卷分離”的辦案手段也有問題。有學者認為，“人和案卷相分離、只退還案卷不退人”的制度缺乏法理正當性。[3]在制度改革的初期階段，為了使程序銜接更加順暢可以將這種方式作為權宜之策。可見，廣義的補充偵查并不包括退回補充調查，而補充調查更適宜劃分至刑事訴訟中的審查起訴階段。

二、障礙與挑戰：退回補充調查和自行補充偵查制度的實踐困境

（一）退回補充調查存在的問題

⒈退回補充調查的適用條件模糊。《刑事訴訟法》第一百七十一條規定，“需要補充偵查的”案件才退回補充調查。“需要補充偵查的”這一抽象規定使得檢察機關享有自由裁量權的同時，也使其濫用退回補充調查權，案件久拖不決，降低訴訟效率，無法最大限度地保障犯罪嫌疑人合法權益。監察機關移送案件沒有達到起訴標準，檢察機關退補的時間與判決證據不足而作出不起訴決定的時間界限不明確。但是不起訴與補充偵查的法律效力卻存在著較大差異：作出不起訴的判決后應解除犯罪嫌疑人強制措施，而補充調查強制措施不取消。不起訴代表案件終結，訴訟程序到此為止;補充調查代表案件需要進行多次證據的收集和補充核實，提高了犯罪嫌疑人擔責的可能性。從《監察法》出臺后實施的具體情況看，檢察機關會很謹慎地適用不起訴，補充調查有可能成為不起訴的替代方案，這會使部分犯罪嫌疑人一直肩負訴累。

職務犯罪案件中的補查分為退回監察機關補充調查和人民檢察院自行補充偵查。退回補充調查涉及到檢察機關和監察機關的對接，監察機關將再次管轄已經送達檢察機關的案件。相比退補，檢察機關更傾向于簡便的自偵，給犯罪嫌疑人帶來的消極影響較小。通過《刑事訴訟法》第一百七十八條規定①可以看出，貪污受賄等職務犯罪補查以退回補充調查為主，檢察機關自行補充偵查為輔，且《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第三百四十四條明確了三種檢察機關自行補充調查的情形②。對于監察機關可能存在的刑訊逼供、非法取證等問題條文沒有規定，這些情形人民檢察院自行補偵更為適當。

⒉犯罪嫌疑人的權利規定模糊。其一，犯罪嫌疑人在補充調查程序中的知情權缺位。犯罪嫌疑人的知情權源于程序主體性理論，是其他權利實現的基礎，是控辯平衡的需要。在補充調查階段，關于律師會見的問題，由于案件已經從檢察機關退回監察機關，應中止辯護律師會見，退查重新提交后，檢察機關另行通知辯護律師會見。首先，犯罪嫌疑人及其辯護人無權提出補充偵查的申請;其次，檢察人員決定補充偵查后的告知說明義務尚未充分確立，故犯罪嫌疑人充分行使知情權缺少現實依據，更不用說提出異議與申請復議。在職務犯罪的調查活動中，監察機關問訊被調查人，移送被調查人至檢察機關審查起訴后變成犯罪嫌疑人并由檢察人員訊問。補充調查活動結束，經監察人員再次問訊，如果被調查人不清楚自己的程序流程會使法律為其設置的權利成為一種擺設，故應當建立補充調查程序中的權利告知制度，切實保障犯罪嫌疑人自身程序知情權的實現。其二，補充調查環節辯護律師能否行使辯護權言之模糊。根據《刑事訴訟法》的相關規定，在初次被訊問時或被采取強制措施后，犯罪嫌疑人享有委托辯護人的權利。部分犯罪嫌疑人在之前的訴訟程序中已經委托辯護律師，退回補充調查階段辯護律師的各項權利也應得到繼續保障。然而，目前的法律規范并沒有對此作出詳細的規定，辯護律師在履行各項辯護權利方面還存在諸多問題。在退回補充調查階段中，現行法律禁止辯護律師介入初次調查，但是沒有規定在程序回流時辯護律師是否享有辯護權和向哪個機關主張權利。此外，《刑事訴訟法》）規定，需經人民檢察院同意非律師辯護人才能行使會見權與通信權，但是對于補充調查階段是否需經監察機關同意并無詳細規定。

⒊退回補充調查程序復雜，配合制約不明。監察體制改革對職務犯罪退回補充調查產生的影響較大，改革前審查起訴活動發生在檢察機關內部兩個部門之間，改革后補充調查發生在兩個機關之間。案件退補后，檢察機關是否可以介入并引導調查，適用何種方式引導以及監察人員怠于履行法定職責，檢察機關如何有效進行監督還存在法律制度上規定的缺位。與原來檢察機關內部的配合銜接相比，補充調查需要兩個機關更加正式的協商配合。

（二）自行補充偵查存在的問題

一是檢察人員精力有限。審查起訴階段的處理案件時限較短，自行補充偵查一方面擠占審查起訴階段的處理案件期限，另一方面使得案件承辦人的工作量劇增。公訴部門正常情況案多人少，長期在超負荷的情況下承受辦案的壓力，案件的承辦人為規避風險容易選擇退回監察機關補充調查。若法律能夠明確規定自行補充偵查不擠占審查起訴期限，將會強化檢察人員自行補充偵查的意愿。二是偵查能力不足。原有檢察機關內部的反貪、反瀆職部門等人員轉隸至監察機關，削弱了檢察機關內部偵查力量。三是啟動程序缺乏規范。監察體制改革后，員額檢察官有決定是否自行補充偵查的裁量權，法律法規尚未明確自行補充偵查的程序，一定程度上增加了隨意啟動自行補充偵查的可能性。

三、程序與方式：退回補充調查和自行補充偵查制度的完善路徑

（一）完善退回監察機關補充調查制度

⒈規范監察機關與檢察機關的權力行使。一是禁止檢察人員在補充調查階段接觸嫌疑人。盡管在補充調查程序中，刑事強制措施仍然適用于嫌疑人，但是人卷分離，檢察機關應當維持中立。在這個階段，無論是對案件事實的認定還是對證據的搜集都是監察機關職責所在，檢察人員不能為方便開展后續訴訟活動而會見和詢問犯罪嫌疑人。就對嫌疑人的訊問，檢察機關應當為監察機關提供便利，訊問場所為看守所，且禁止兩個機關的工作人員同時進行訊問。二是在監察機關進行補充調查活動中，要對檢察機關的干涉嚴格限制。為此，應當就《人民檢察院刑事訴訟規則》第二百五十六條進行修正，在監察機關進行案件調查時，對檢察機關協助的內容進行規范，且協助應當限制為建議性質。在退回補充偵查時，檢察機關應制作補查提綱。補充調查提綱作為指導材料，要重視其質量，提高其可操作性，并說明目的理由、要求、方法和期限。在補充調查中，監察機關碰到疑難問題時可以咨詢檢察機關，但是不應商請檢察機關介入其中，檢察機關應保持中立。

⒉細化退回補充調查的適用條件。刑事程序倒流作為帶有挽救性質的權衡，其主要作用是彌補公訴權行使錯誤，也存在侵犯被追訴人合法權益的可能性。補充偵查的標準應該是犯罪嫌疑人的基本犯罪事實已經查清且依法應當追究刑事責任，但是存在部分情節證據不充分、部分事實矛盾的情形。有些案件沒有辦結但是調查期間快要結束，監察機關便將案件移送至檢察機關要求檢察機關退回補充調查來延長辦案期限，在實踐中要防止退回補充調查功能異化。

⒊健全犯罪嫌疑人的權利保障。一是保證犯罪嫌疑人的程序知情權。在案件由檢察機關退回到監察機關之后，當事人及其辯護人應當被告知退回補充調查的緣由。之所以保障犯罪嫌疑人對案件流程的知曉，一方面有利于加強犯罪嫌疑人的正當防御能力最大限度地維護其合法權益，另一方面能夠增強調查的透明度促進刑事訴訟相關制度的完善。二是明確辯護人的權利。案件在被退回補充調查之前，嫌疑人的辯護人有權就卷宗進行查閱，所以就卷宗而言，調查階段無需進行保密，辯護人可以通過申請、復制等方式進行查閱。針對監察機關調查階段的保密性，在補充調查階段對于卷宗進行增加的部分，辯護人是無權查閱的。辯護人有權查閱案卷、行使會見通信權的時間點為案件在補充調查終結之后。但是在辯護人為非律師的情況下，其欲對嫌疑人通信會見時，為避免串通和作偽證等情形的出現，不僅需要監察機關的同意，也應當征得檢察機關的同意。

⒋增強對補充調查活動的監督。檢察機關應當從源頭上防范，降低退回補充調查次數，從審查起訴的立場指導監察機關補充調查，提供的調查提綱應當被嚴格執行。檢察人員可以就補充調查的實際情況進行詢問并提出建議。補充調查中涉及非法取證或其他違法違規行為時，可由檢察機關自行補偵商請監察機關提供支持，其也可建議更換調查人員促使其改正。同時，犯罪嫌疑人及其辯護人可以通過申訴的方式維護自身的權利。監察機關或者檢察機關在收到申訴時，應當調查被申訴的問題，在調查結束之后，應當將調查結果向被調查人或者其辯護人反饋，再就調查結果和反饋情況來認定取證行為的性質和證據的證明能力。在補充調查終結之后，針對監察機關再次移送的案件材料，檢察機關應當依法嚴格審查，注意比對原始調查材料，嚴格把握法律法規，決定二次補充調查或者起訴，從而實現程序法治和民主，維護犯罪嫌疑人的合法權益。

（二）完善檢察機關自行補充偵查制度

除了具體退回補充調查措施，還要嚴格執行“起訴”的關卡以準確地追訴犯罪。在監察體制改革的背景下，有必要充分運用和整合目前的司法資源，健全自行補充偵查制度。若自我監督具有內在缺陷，則檢察機關可以通過自行補充偵查來核實證據的合法性，收集證明犯罪嫌疑人罪與非罪的證據。一是健全制度規范，細化自行補充偵查的適用范圍，賦予檢察機關根據案件具體情況自行補充偵查的裁量權。確定檢察機關自行補充偵查的標準時，應從自身工作能力以及案件特殊性把握，準確查明案件事實，從補充完善證據、排除非法證據、增加法律監督等方面對適用條件和范圍加以明確和限制。二是強化基礎設施建設，保障程序監督。首先是檢察機關統一業務應用系統應及時更新，增設自行補充偵查模塊，及時發覺修正問題。其次是引入先進的檢驗、檢測設備。再次是建立大數據保障平臺，保證提供及時有效的信息。四是善于調用措施，推動檢察機關偵查資源有效整合。2018年12月，中央正式印發的《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》取消了偵監廳和公訴廳，規定原則上可以由檢察機關自行偵查的14類犯罪由市一級檢察機關立案偵查。根據內設機構改革的需要，在未來的辦理案件模式中，相同的檢察機關辦案組或檢察官負責審查、起訴和監督的全過程，對同一個刑事案件的審查逮捕、審查起訴、偵查監督和補充偵查等負責。因此，整合現有的偵查資源勢在必行。改革明確規定，檢察機關具有偵查職權的部門劃轉至監察機關，但文件中并沒有要求劃轉這些部門的設備和偵查資源。保留下來的偵查設備和技術系統可以向整合自行補充偵查的資源提供物質支撐。此外，在自偵案件中檢察機關培養了大量的偵查人才，這些人后來被分配到各個部門。因此，仍有一些具有職務犯罪辦案經驗的人員沒有隨著監察體制改革而轉隸。今后，在調整內設機構的同時，應充分整合這部分偵查資源，從而保障自行補充偵查權的行使更有效率。此外，還可以對檢察機關人員進行業務和技能方面的培訓，使其在原有的基礎上提高偵查技能，充分勝任未來自行補充偵查和監督補充調查的工作。

【參考文獻】

[1]中華人民共和國國家監察委員會法規室.《中華人民共和國監察法》釋義[M].北京：中國方正出版社，2018：214-215.

[2]袁曙光，李戈.監察調查與刑事訴訟的銜接與協調[J].濟南大學學報（社會科學版），2019，（6）：120-126.

[3]程雷.刑事訴訟法與監察法的銜接難題與破解之道[J].中國法學，2019，（2）：167-182.

（責任編輯：苗政軍）

On the system of Self-Supplementary Detection and

Returning Supplementary Investigation

Sun Shusheng，Gao Xingrong

Abstract：On the basis of the promulgation of the supervision law and the revision of the criminal procedure law，the connotation，extension and relevant structure of supplementary investigation have been greatly adjusted.Therefore，it is necessary to re analyze the essential attributes of supplementary investigation and construct the relevant systems and mechanisms of supplementary investigation under the reform of supervision system.In the new context，the self supplementary investigation in the process of handling job-related crime cases belongs to the investigation power of the procuratorial organ，while returning the supplementary investigation is not a supplementary investigation in a broad sense.We should correctly distinguish the relationship between the two，unify the standard of proof and the rules of executing evidence judgment in the system design，and apply the outline of supplementary investigation，intervene and guide the self supplementary investigation in accordance with the law.

Key words：supervision system reform;return for supplementary investigation;self supplementary investigation