數字政府建設中的政務服務

黃建偉 陳東強

摘? ? ? ? 要：本文基于新公共管理和新公共服務兩大理論的學理分析，剖析了數字政府建設中政務服務效能提升的制約瓶頸并提供了相應的對策建議。分析結果表明：分散的政務服務抑制了服務效能、異向的政務數據影響了業務協同、失衡的供給能力制約了發展水平。研究結論認為，優化政務服務基礎平臺、完善政務信息共享機制、提高政務服務供給能力是數字政府建設中政務服務效能提升的主要路徑。

關? 鍵? 詞：數字政府;政務服務;政務數據;線上政務;數字弱勢群體

中圖分類號：D63? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2022）02-0023-12

收稿日期：2021-09-19

作者簡介：黃建偉，南京財經大學公共管理學院二級教授，碩士研究生導師，博士，南京財經大學政府管理研究中心主任，研究方向為政府治理;陳東強，南京財經大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政府治理。

基金項目：本文系江蘇高?！扒嗨{工程”中青年學科帶頭人培養對象資助項目、江蘇省研究生科研創新計劃資助項目的階段性成果，項目編號：KYCX21_1408。

近年來，在新一代信息技術的推動下，全國各地積極推進數字政府建設，加快進行政務服務改革，政府的行政效率得到進一步提升。我國“十四五”規劃綱要明確指出要加快數字政府建設，提升政務服務的數字化和智能化水平。政務服務效能關乎到公眾的幸福感與滿足感，同時也是建設具有公信力數字政府的根本保證?，F階段我國數字政府還處于發展階段，數字政府建設難免會遇到一些技術性和管理性問題，導致政務服務還存在不盡如人意的地方。因此，在數字政府建設中如何進一步提升政務服務水平、優化政務服務方式、規避政務服務缺位風險、實現政務服務與公眾需求相匹配，從而保障政務服務效能得到顯著提升，成為各地政府關注的重點問題。本文基于新公共管理和新公共服務兩大理論，通過對數字政府建設中政務服務效能提升的學理分析，剖析了數字政府建設中政府服務效能提升的制約瓶頸，探討了數字政府建設中政務服務效能提升的路徑。

一、學理分析：數字政府建設中政務服務效能提升的理論基礎

數字政府建設是國家的一項巨大工程，這在本質上會改變傳統的政府職能結構。傳統的命令型、主導型政府在逐漸地向服務型政府過渡，服務型政府有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。政務服務，是指政府相關部門以及事業單位根據相關的法律法規要求，為社會機構和公眾提供與約束主體行為和滿足主體需求等有關的行政服務。總體而言，政務服務事項主要包括行政權力事項和公共服務事項。供給政務服務是政府部門履行職能的最主要途徑，同時與政府的形象和政府公信力密切相關。隨著數字政府建設的深入，數字政府建設中政務服務效能問題愈發重要，基于新公共管理和新公共服務的學理分析恰好能為其政務服務效能評價提供契合的學術理論。

（一）新公共管理理論的應用：以“顧客”信息需求為導向

數字政府建設對政府職能、服務方式和組織制度提出了更高要求。基于政府的受托責任觀，政府在新公共管理理論視角下扮演著企業的角色，而公眾則充當著顧客的角色，這就要求政府轉變其社會職能，在提供政務服務的過程中要以“顧客”需求為導向，滿足“顧客”的信息需求。[1]據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第48次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021年6月，我國網民規模達到10.11億，互聯網普及率達71.6%，[2]公眾、企業利用PC、移動端獲取政務服務越來越普遍。因此，在統一的政務服務平臺下，政府間進行政務信息共享，對涉及到企業、公眾的信息及時準確進行公開，一方面可以滿足公眾對政務信息的需求，增強國家主人翁意識;另一方面，跨地區、跨部門、跨層級政府間可以利用信息進行業務協同，從而提升政務服務水平，增強政府的公信力。

政府利用信息技術加快政務系統建設，搭建為社會群體提供信息的政務服務平臺，社會群體可以更便捷地獲取政務服務。同時，政府通過在平臺中搜集公眾信息，從而精準提供政務服務。隨著信息技術在政務系統中的應用，改變了傳統的垂直型政府結構，縮短了信息在各層級政府鏈條中傳遞的時間，提升了政務信息的真實性，從而降低了社會群體利用信息時進行信息甄別的能力要求，可以更好地滿足公眾的政務服務需求，這種現象在遇到突發狀況時的作用更為明顯。比如，2020年新冠疫情期間，公眾和企業直接通過瀏覽政務服務網站了解經過審核和確認的政務信息，然后通過“皖事通”“我的南京”等APP來獲取政務服務。

但是，有時線上和線下政務服務平臺發布的信息存在不一致、不同步的現象，使得公眾難以充分利用政務信息來獲取政務服務，這在一定程度上會削弱政府的公信力。新公共管理理論以“顧客”的需求為導向要求數字政府在提供政務服務時要做到精準便捷、及時高效，要充分關注公眾對政務服務信息的需求，同時要注意所提供信息的質量以及提升政務服務效能。從全國范圍內數字政府建設來看，政府利用信息技術升級政務服務系統通常以公眾和企業對高質量政務服務效能的需求為導向，而高質量政務效能又更多地依賴高質量的政務服務信息。

（二）新公共服務理論的應用：以線上線下政務服務為平臺

新公共服務理論是西方國家在探討社區、公民與政府之間的關系中得出的理論，是對新公共管理理論的批判和完善，“管理”變為“服務”意味著政府和公民身份的轉變。[3]新公共服務理論的核心理念是政府的角色為“服務者”而非“掌舵者”，[4]這與數字政府建設中政府提供政務服務的角色相契合。

在數字政府建設中，政府通過搭建政務服務平臺，以此來與公眾進行溝通。政府在了解到公眾的需求后，及時采取措施來滿足公共利益需要，為公眾提供服務。政府充分利用信息技術進行數字政府建設，既順應了政府在第四次工業革命中的發展趨勢，又對政府提出了更多的要求。信息技術融入政務系統要求政務信息更加公開透明、政府在制定戰略時要推動公眾參與、注意提升公眾的自豪感和參與感。在數字政府建設中，通過搭建信息共享和業務協同的一體化政務服務平臺，增加了跨地區、跨部門、跨層級的政府部門間進行信息共享和業務協同的機會。如長三角地區政務服務“一網通辦”，上海市、浙江省、江蘇省以及安徽省共同搭建一體化的政務服務平臺，實現了政務服務數據的資源共享。同時又推進長三角“12345”政務熱線服務咨詢和投訴一體化，大大提升了長三角地區各地方政府的政務服務水平。政府部門工作人員在利用政務服務平臺提供政務服務時注重維護集體榮譽以及扮演服務型人員角色，符合新公共服務理論對提供政務服務部門人員的要求。隨著數字政府建設的推進，線上政務服務幾乎占據了政府人員全部的工作時間，在一定程度上也提升了政務服務效率。但與此同時，在社會生活中也產生了一批“數字弱勢群體”。[5]如湖北一名行動不便的94歲老人被人抬到銀行進行社會保障卡激活的人臉識別，[6]又如湖北宜昌一名老人冒雨繳納醫保，卻被窗口人員以不收現金拒絕。[7]數字政府不應只是注重線上政務服務效率，也應關注線下政務服務水平。以線上政務服務平臺為主，線下政務服務平臺為輔，保證社會中的所有群體都能享受到數字政府建設中所提供的政務服務，這樣才能實現1+1>2的政務服務協同效能。這一舉措正是滿足了新公共服務理論既重視生產效率又重視關心人的原則。新公共服務理論與我國建設服務型政府的理念相吻合，為提升數字政府建設中的政務服務效能提供了理論支持。

信息技術對于政府和治理具有本體論和工具論的雙重意蘊，[8]數字政府建設借用信息技術的優勢提高了政府運行效率，人們在信息技術不斷發展和變革的社會中生存，自身的需求也在潛移默化地受到影響，因此必然會對政府提出更高的要求，最終會促使政務服務進行改革。由信息技術變化催生的政府線上政務服務，社會上的每一個人都可以自由地利用信息，破除了原來信息不對稱性導致的政務服務不公平，使得每個人都能在數字政府建設中享受到由于數字政府建設帶來的政務服務便利。但是對于網絡化、平臺化的政務服務帶來的倫理問題，也需要給予關注，真正體現數字政府建設中的政務服務“以人民為中心”的理念。數字政府“以人民為中心”，將信息技術引入政府內部，從機構內部優化政務服務平臺、完善信息共享機制，這將會大幅度提升政務服務數字化智能化水平。在此情形下，政府提供政務服務將會使更多尋求政府服務的企業和公眾受益。此外，還會進一步提升政府的形象和公信力。

二、問題剖析：數字政府建設中政務服務效能提升的制約瓶頸

精準高效的政務服務可以助力全面推進“放管服”改革。[9]數字政府建設的快速推進對政務服務的效能問題提出了更高要求。與此同時，在數字政府建設中政務服務難以惠及部分群體的弊端也逐漸顯現，過于“滯后”和過于“超前”的矛盾并存?！胺殴芊备母锉尘跋氯绾蝺灮辗帐窃跀底终ㄔO中各地政府都在深入思考和積極探索的問題。有的地方推出“只進一扇門、最多跑一次”的政務服務改革，取得了良好的成效，也得到了大部分公眾的認同。但是，也頻繁地發生一些過度“數字化、信息化”的現象，使得一些弱勢群體難以適應這樣的政務服務方式，出現了一些道德倫理問題，引起了對政府行為和理念的質疑。之所以存在過于“滯后”和過于“超前”矛盾的現象以及難以惠及部分群體的問題，究其原因，主要是分散的政務服務、異向的政務數據、失衡的供給能力以及滯后的組織管理制度等因素所致。

（一）分散的政務服務抑制了服務效能

隨著新一代信息技術融入政務服務系統，使得政府可以整合同一地區的政務服務資源，搭建高效便捷的一體化政務服務基礎平臺，實現政務服務效能提升的目標。但是，當前還存在一些分散的政務服務抑制政務服務效能提升的情況。分散的政務服務主要是指政務服務平臺和政務服務資源的分散，平臺的分散阻礙政務服務數據的共享，進而影響業務協同;資源的分散降低政務服務效率，進而影響公眾和企業的滿意度。這兩種分散的政務服務抑制政務服務效能的具體表現如下：

第一，分散的政務服務平臺影響了政務服務效能。自黨的十九屆四中全會首次明確提出推進數字政府建設以來，全國各地加快推進數字政府建設，深化政務服務改革?，F階段，全國各省內部已經形成了統一的政務服務平臺。但是，在全國一體化政務服務平臺中，省際之間政務服務平臺尚未完全實現聯通，阻礙了政務服務資源共享和政府部門間的業務協同。同時，公眾尋求跨省政務服務的難度比較大，這在無形之中增加了社會群體獲取政務服務的成本。另外，政務服務平臺的分散還表現為在同一地區搭建多個具有相同功能的線上政務服務平臺和門戶網站，并且分別由不同的機構進行管理。據《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告（2020）》顯示，在全國32個重點城市中，有11個城市采取多平臺（多門戶）提供網上政務服務，占比達到34.38%。[10]事實上，相關政府部門的業務在性質上相差無異，但是這些部門對于信息技術標準的選擇以及在信息共享上尚未完全達成一致意見，同一地區不同政務部門在提供政務服務時，有的還存在著競爭關系，違背了搭建線上政務服務平臺進行業務協同的初衷。這在一定程度上會削弱公眾在獲得政務服務時的滿意度，同時還會抑制政府服務效能的提升。

第二，分散的政務服務資源抑制了政務服務效能。政務服務資源是提供政務服務的各部門開展工作的保障，是提供政務服務的各部門權力的體現。當前，數字政府建設如火如荼，同時也在不斷推動政務服務變革。但是，政務服務變革過程中不能很好地整合政務服務資源，給政務服務效能的提升帶來了一些不利影響。主要表現為：一些政務服務部門對自己搜集到的資源占為己有，不愿意在政務服務系統內進行資源共享，使得系統內部各政務服務部門不能實現資源和業務的整合，最終導致公眾和企業在尋求政務服務時，不能體驗到高效率的政務服務，降低了獲取政務服務的滿意度。另外，基層政府為了精準提供政務服務，將政務服務向基層延伸，形成了市-區（縣）-街道（鄉鎮）三級政務服務系統。這種舉措雖然可以提高政務服務的可達性，但是一些鄉鎮沒有能力充分利用政務服務資源，造成政務服務資源的閑置與浪費。當前，我國城鄉之間的互聯網普及率存在較大差距。截止2021年6月，我國城鎮網民規模達7.14億，占網民整體的70.6%，而農村地區的網民規模為2.97億，占網民整體的29.4%。[11]目前，鄉鎮一級政務服務部門存在一種普遍現象，即雖然搭建了政務服務網站，但是網站界面設計簡單，功能不齊全，難以實現供給政務服務的目標。此外，還有很多鄉鎮尚未搭建政務服務網，也未開通政務微信和政務微博;還有一些地方政府采取“一刀切”的政策，將所有政務服務業務全部下放。但是，由于基層政務服務人員業務水平的限制，對很多向基層延伸的政務服務無能為力。由于不能很好地利用分散的政務服務資源而造成了資源的浪費，從而抑制了政務服務效能的提升。

（二）異向的政務數據影響了業務協同

在如今互聯網、大數據得到高度應用的社會，數據資源是最具隱性和顯性雙重價值的公共物品。數據資源的隱性價值主要體現為政府部門恰當利用政務數據資源，精準提供政務服務，從而增強政府的公信力;數據資源的顯性價值更多地體現為數據的經濟價值，比如政府服務效率的提升以及政務服務成本的降低。異向的政務數據來源，使得這些數據資源的價值得不到體現，進而影響政務部門間的業務協同。異向的政務數據一方面是指由于差異化的政務服務基礎平臺帶來數據的搜集、整理、利用等方面的標準存在差異;另一方面是指對不同來源渠道的政務數據在共享時存有顧慮，從而阻礙政務服務部門在一體化平臺上共享政務數據。異向的政務數據影響業務協同主要表現為以下兩種形式：

第一，差異化政務服務基礎平臺帶來的政務數據阻礙了業務協同。雖然各地政務服務部門提供的政務服務在性質上并沒有區別，但是各地政府在搭建政務服務平臺時具有一定的決定權，通常情況下會根據本地區的特點來設置政務系統。具有不同功能的業務系統，無形之中就出現了信息壁壘。比如安徽省的政務APP“皖事通”和湖北省的政務APP“鄂匯辦”里面的功能就有很大的差別。因此湖北省和安徽省的政務服務部門難以充分利用共享的政務信息，從而影響了業務協同能力。又如“皖事通”政務APP沒有關于交通出行和辦理出行卡的專欄，而“我的南京”智慧政務APP上就有專門的交通出行專欄。這樣，即使在“我的南京”上能搜集到相關信息資源，也未必能與“皖事通”進行業務協同。另外，不同地區利用政務服務平臺搜集政務數據資源的標準也存在差異。政務數據的標準不同會影響數據資源的整合和共享，進而影響業務協同。雖然日常的政務服務主要涉及教育、醫療、社保、稅收等方面，但是由于各地在經濟和歷史等方面的不同，各地政務服務部門在條件允許的情況下會自主設定政務服務標準而提供服務。因此，政務服務平臺由于標準不同而造成了政務數據存在差異，最終影響了業務的協同。

第二，不同政務部門間對共享數據的顧慮影響了業務協同。由于政務服務數據來源不同，政務服務信息多數情況下只實現本地區政府各部門間的共享，跨地區、跨部門之間還存在共享屏障，跨域協同治理的目標尚未達成。通常情況下，政務服務部門會認為擁有數據和使用數據象征著一種“權力”，當數據整合共享后，部門數據的特性和特權在數據跨地區、跨部門流通應用過程中將不再明顯，會弱化擁有數據部門的主體地位，這在某些部門看來是一種部門權力的流失和削弱。[12]基于此，許多市級政府僅僅將其行政區劃范圍內的各層級政務系統實現聯網進行政務數據共享，而未將市政務服務系統同步至省政務服務統一平臺?！妒〖壵椭攸c城市網上政務服務能力調查評估報告（2020）》通過對32個重點城市的相關市直部門在數據同源方面的表現情況進行調查，了解到目前依然存在150多個部門的網站在發布線上政務服務信息方面未與省級線上政務服務基礎平臺做到同源，占比達到48.12%。[13]因此，同一地區雖實現了業務協同，但跨地區政務部門因未實現數據的共享，加大了業務協同的難度。另外，地區間的數據資源壁壘阻礙了政務部門服務方式的優化以及服務水平的提高，最終抑制了政務服務效能的提升。

（三）失衡的供給能力制約了發展水平

從數字政府建設推行以來，全國各地政府也相繼進行了政務服務改革。但是，政務服務供給能力還存在一定的差異，從而抑制了政務服務效能的提升。失衡的服務供給能力，一方面是指因受經濟發展水平的制約致使政務服務基礎平臺完善度方面存在一定差距，從而使得政務服務供給能力在全國范圍內存在一定的差異;另一方面是指城鄉信息化水平發展不平衡導致兩者政務服務的能力存在較大差異。失衡的政務服務供給能力制約政務服務發展水平主要表現為以下兩個方面：

第一，區域經濟發展水平的失衡制約了政務服務整體效能的提升。從橫向來看，地區間由于經濟發展水平的不同，致使政務服務供給平臺的完善度還存在一定差距。在浙江省、廣東省這樣的沿海發達省份，可憑借自身經濟發展的優勢，充分利用本地區的信息化、數字化技術大力發展線上政務服務，從而使政務服務水平在全國處于領先水平。同時，線上政務服務平臺建設還需要一定資金支持，對政務服務人員的服務水平要求也比較高，這樣會要求地方政府提供更多資金用于人員培訓。所以，有些地方政府只能做到以線下政府服務為主、線上政務服務為輔，最終結果就是線上政務服務的覆蓋面不夠廣，無法滿足人民群眾要求提供便捷線上政務服務的需求。據調查，省級政府線上政務服務供給能力較強的主要分布在經濟較為發達的地區，比如北京、上海、江蘇、浙江等，排名靠后的主要是新疆、青海、甘肅、西藏等經濟欠發達地區。[14]政務服務在地區間供給能力上存在的差異，阻礙了全國一體化政務服務平臺實現最初設定的政務服務供給目標，抑制了政務服務效能整體提升。

第二，城鄉信息化水平的失衡抑制了政府服務供給能力的提升。從縱向來看，地區內部不同層級政府提供政務服務的能力也存在一定差異。隨著新一代信息技術融入政務系統，各地政府將提供政務服務的權力逐級下放，不同層級政府對下放的政務服務平臺進行自我管理。但是，由于城鄉政務服務平臺的建設程度不同，這種分散提供政務服務的方式反而擴大了城市和農村獲取政務服務的差距。根據第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》的數據，很多農村地區的公眾還未能使用線上政務服務。[15]當前，諸多農村地區僅僅設置了線下便民服務站來為公眾提供政務服務咨詢，即使搭建了線上政務服務平臺，政務網站也不能實時更新政務信息。此外，各種新形式的在線政務程序、政務微博、政務微信多數情況下還處于零的狀態，線上政務服務通常情況下的實現率比較低。因此，農村地區的公眾難以像城市公眾那樣利用線上政務服務平臺來獲取便捷高效的政務服務。城鄉地區間失衡的政務服務供給能力，在一定程度上會降低基層公眾的滿足感，削弱政府的公信力，抑制政務服務效能的提升。

（四）滯后的組織管理制度弱化了監管能力

“互聯網+政務”服務建設在我國已經推行了很多年，也取得了一些成效。但是，通過對政策的梳理發現，我國的政務服務改革更多地體現在服務流程的優化和行政審批事項的精簡，而很少在政務組織制度方面采取措施。滯后的組織管理制度主要是指在政務服務中采取分散式管理制度以及低效封閉的“重政府部門參與監管、輕公眾參與監管”的監管制度，其削弱了政務數據監管能力。滯后的組織管理制度弱化監管能力的具體表現如下：

第一，政務數據分散管理的制度弱化了監管機構的監管能力。數字政府將信息技術融入政務系統，信息技術的運用提升了線上政務服務的效率。但是，線上政務服務在帶來便利的同時，也帶來了諸多隱患。政府部門通過線上政務服務平臺搜集全國8.43億互聯網政務服務用戶的信息，線上政務服務平臺尚不能完全保護公眾的個人信息。政務服務部門對搜集到的政務數據資源采取分散化管理的制度，使得一些沒有能力管理數據資源的政務部門也參與了管理。近年來，針對個人信息泄露、盜用等事件時有發生。如2020年5月湖南某基層政務服務網站因不當發布公眾的身份信息，造成公眾的信息泄露，甚至還帶來了直接經濟損失。另外，對政務數據采取分散化管理的制度，增加了相關機構對政務服務部門借助政務服務平臺搜集、保存、利用政務信息全過程進行監管的難度。在對眾多分散管理的政務服務平臺進行監管時，監管機構出于成本和效率的考慮，會自動降低監管的精細度，致使監管機構不能很好地發揮監管職能。

第二，過度依賴政府部門內部監管的制度弱化了公眾的外部監管能力。通常情況下政務服務部門主要依賴政府部門對政務服務系統的內部監管，以此來規避系統中可能存在的風險。但是，政府部門展開的內部監管從申請到執行往往要經過層層審批，繁瑣的程序會錯過最佳的監管時機，造成監管效能大幅下降。有的政府部門出于對監管權力的考慮，不愿意讓外部監管人員參與政務系統的監管，其所帶來的后果就是公眾只能利用線上政務服務平臺獲取政務服務的部分信息，而對政務服務部門提供政務服務的過程是否規范、對搜集到的政務信息是否做到安全妥善保管、是否能夠合法合規使用政務服務數據資源等一無所知。與此同時，由于公眾無法獲取有關政務服務部門提供政務服務的相關信息，致使公眾難以參與政府部門主導的內部監管，最終弱化了公眾對數字政府建設中政務服務的外部監管能力。

三、對策建議：數字政府建設中政務服務效能的提升路徑

如何打破數字政府建設中政務服務效能提升的制約瓶頸，針對上述問題，各級、各地政府應把優化政務服務基礎平臺、完善政務信息共享機制、提高政務服務供給能力、創新政務服務制度安排等提上議事日程。

（一）優化政務服務基礎平臺

“互聯網+政務”通過平臺化思維構建惠民、利民、便民的開放性服務體系，打通了政府、企業、事業單位之間的數據壁壘，在很大程度上提升了各級政府的市場監管和社會治理能力。[16]通過線上政務服務平臺來提供政務服務越來越普遍，與此同時，公眾和企業對政務服務效能提升的期待值也在逐漸提升。但是，當前的政務服務平臺與公眾需求還存在一定差距，政務服務部門可以通過以下兩種舉措來優化政務服務基礎平臺。

第一，效率導向，完善一體化的政務服務平臺。一方面，可以通過增加技術資源投入來實現全國一體化政務服務平臺設定的目標。首先，借助先進的技術進一步完善已有的全國一體化政務服務平臺，在此基礎上實現信息數據整合共享;其次，利用技術手段來實現政務服務平臺功能優化，滿足公眾多樣化的需求;最后，利用技術手段來精簡使用線上政務服務平臺獲取政務服務的操作，以實現高效率的目標。比如，2020年新冠疫情期間，全國一體化政務服務平臺借助阿里巴巴的先進技術，不僅完成了全國一體化疫情防控健康碼系統在支付寶APP中的搭建，而且各個省級政府也能夠利用自身的政務APP來實時獲取全國政務服務一體化平臺上顯示的疫情信息。公眾只需要在疫情防控系統進行簡單的操作就可以獲取全國和本省的疫情信息。另一方面，各地政府應根據自身的要求，打造既統一又分散的政務服務平臺，即“1+N”政務服務平臺。省級政府建立一個統一的政務服務平臺，全省范圍內各個市級、縣級政府搭建具有自身特點的一體化政務服務平臺，然后將全省范圍內所有市級、縣級的一體化政務服務平臺與省級政府的政務服務平臺相連接，公眾和企業只需要在統一的政務服務平臺中獲取政務服務。如浙江省的“最多跑一次”、江蘇省的“不見面審批（服務）”、山東省的“一次辦好”、福建省的“一趟不用跑”和“最多跑一趟”等。[17]

第二，需求導向，完善基層線上政務服務。將政務服務向基層下沉，要能保證基層政務服務部門能夠發揮線上政務服務的優勢。然而，基層政務服務部門由于不能很好地適應數字政府建設中政務服務的變革，使得線上政務服務的優勢得不到充分發揮。目前，針對基層線上政務服務中存在的問題，如政務網站信息更新不及時而形同虛設，政務微博、政務微信未開通等情況，可以通過向基層輸送專業的政務服務人員，協助當地政務服務部門工作人員來搭建基層線上政務服務平臺。針對政務服務人員利用線上政務服務平臺提供政務服務時存在操作不熟練、執行不利等情況，可以加大對基層政務服務人員定期進行專門業務培訓的力度，使基層公眾利用線上政務服務平臺獲取政務服務的需求得到滿足。

（二）完善政務信息共享機制

政務部門利用自己搜集到的政務信息只能提供有限的政務服務，而信息共享可以提升政務服務效能。政務信息共享是一個復雜的過程，政務服務部門可以從以下幾個方面著手完善政務信息共享機制。

第一，完善政務服務信息共享基礎平臺。政務服務平臺作為搜集和共享政務信息的載體，它的完善度與政務服務效能提升息息相關。完善政務服務平臺，首先，要突破政務服務平臺只在同市范圍內聯通的限制，實現市級政務服務平臺與省級政務服務平臺聯通，保證政務服務相關信息的同源發布。另外，要積極推動搭建區域間一體化政務服務平臺，共享政務信息，實現1+1>2的協同效應。其次，要注意維護政務服務平臺內共享政務信息的安全。各級政府可以共同加大技術資源的投入，搭建多層級的政務服務網，從源頭保障公眾和企業的信息安全。另外，政務服務部門應在線上政務服務平臺中設置信息安全預警系統，當出現信息泄露、信息被不合理使用時及時發出警示，第一時間將信息安全損失降到最低。

第二，設立統一的政務信息共享標準和方式。目前，全國范圍內線上政務服務發展水平參差不齊，協調共享的政務信息難度較大。因此，要在政務信息共享之前設立統一的標準，兼顧到省際之間、省市之間的差異，使各政務服務部門既可以利用共享政務服務信息實現政務服務效能的提升，又可以使線上政務服務發展水平不同的地區保留對信息管理的權力。另外，考慮到各地區政務服務部門在提供政務服務時水平和能力的不同，在共享方式的選擇上應兼顧政務服務能力較低的地區，隨著各地政務信息共享能力的逐步提升再不斷完善政務信息共享方式。

第三，建立高效的共享數據組織管理機構。對政務平臺中與公眾、企業相關的數據信息進行整合，在信息共享的同時，實現政務數據的統一管理。當前，很多地區存在對政務信息多頭管理的現象，? 這不利于發揮共享政務服務信息的價值。因此，在同一地區可以由市級政務信息管理機構負責本地區的政務信息的管理，這樣既方便對政務信息進行分析，也可精準提供政務服務。由市級政務服務部門統一管理政務信息，可以有效降低政務信息系統開發成本和運行維護管理成本，便于政府統一組織與信息化企業合作。借助互聯網企業先進技術對政府搜集到的信息資源進行深度開發，從而使政府可以精準提供政務服務。如杭州市政府積極推進與阿里巴巴的合作，利用阿里的技術優勢對政府搜集到的信息進行深度分析，了解公眾的政務需求和對政務服務平臺的適應情況，進而改進政務服務平臺的不足，實現平臺優化和公眾滿意的雙重目標。

（三）提高政務服務供給能力

根據一站式公共服務的特征，服務供給能力反映的是政府運用互聯網提供全面、標準、協同化服務的能力，其主要包括目錄覆蓋能力、應用整合能力和服務貫通能力。[18]政務服務供給能力因經濟發展水平的不同存在一定差異，提高當前發展較差地區線上政務服務供給能力，才能從整體上提升政務服務效能。政務服務部門可以從以下兩個方面來提高政務服務供給能力。

第一，完善線上政務服務發展較差地區的供給要素。針對地區間線上政務服務供給能力存在的差異，可以鼓勵線上政務服務發展較好地區對口支援較差地區，提供技術和人員培訓方面的支持。一方面，幫助其構建完善的一體化政務服務平臺，將標準化全程無縫嵌入網上辦事大廳系統，推進審批事項標準體系與網上辦事大廳審批系統的有機融合。[19]另一方面，免費對線上政務服務發展較差地區的政務服務人員進行技術和業務培訓，減少經濟欠發達地區政府成本投入。這些從思想和業務兩方面接受數字化技能培訓的政務服務工作人員，能夠為政務服務管理團隊注入新鮮血液，提高政務服務部門線上政務服務的供給能力。如在數字化政府建設初期，甘肅省選派一些優秀的基層骨干去浙江省學習線上政務服務供給和線上政務服務平臺管理維護經驗，取得了較好的效果。

第二，提升農村地區線上政務服務供給實現率。對于城鄉之間政務服務存在的差異，一方面，可以加大資金和技術投入，以完善農村智能化、數字化基礎設施，提升線上政務服務供給水平。農村地區55.9%的互聯網普及率遠遠低于全國70.4%這一平均水平，很多農村地區的公眾還未能使用線上政務服務。[20]倘若政府部門能夠積極搭建農村地區的線上政務服務平臺，如政務服務網站的維護更新以及政務微博、政務微信的宣傳推廣，可使公眾能夠及時了解本地區政府可以提供哪些線上政務服務。另一方面，在農村地區普及一些關于使用線上政務服務平臺接受政務服務的技能知識，以提高農村地區利用平臺接受政務服務的水平。農村地區存在大量的“數字弱勢群體”，倘若政府部門能夠對這一群體定期開展關于線上政務服務操作的系列培訓活動，特別是那些與公眾的生活息息相關的事項，其便利性將逐步提高線上服務需求，線上政務服務的供給能力也會隨著需求的增加而提高。最終，城鄉之間的線上政務服務差距將逐步縮小，整體的政務服務效能也會隨之提升。

（四）建立創新政務服務制度

數字政府建設中提升政務服務效能，應注重創新政務服務制度。以往采取的政務服務制度在數字政府建設的背景下有時會出現不相適應的情況，這不僅不利于政務服務變革，也會降低公眾和企業對所提供的政務服務的滿意度。在新信息技術與政務服務系統深入融合的情況下，政務服務部門應抓住數字政府建設機遇，及時采取以下措施創新政務服務制度。

第一，建立政務服務幫辦代辦制度。幫辦制度是指政務服務人員帶領需要辦理業務的公眾到指定窗口或指定平臺進行辦理;代辦制度是指政務服務人員直接替公眾辦理業務。這兩種舉措的目的都是為了公眾辦理業務時能夠“少跑腿”，高效滿意地獲得政務服務。各地政務服務部門利用線上政務服務平臺搜集需要幫辦代辦的業務申請，同時線下政務服務中心也要做好記錄。此后，利用技術手段對搜集到的信息進行分析，了解哪些業務最需要幫辦代辦，以此來培養精準專業的幫辦代辦政務服務人員，優化政務服務供給，提升政務服務效能。如青島市積極推動幫辦代辦政務服務制度，使企業和公眾體驗到保姆式的“一對一”貼心幫辦代辦服務，實現由原本“企業公眾辦”轉變為如今“政府辦”的模式，盡可能地減少辦事企業和公眾尋求政務服務時的跑腿次數，不斷優化政務服務和營商環境。[21]

第二，建立公眾廣泛參與監管制度。政府部門專設的監管機構在以往對政務服務平臺的監管中發揮著重要作用，但公眾通常只能了解政務服務平臺展示的政務服務項目，而對政務部門能否合法保管并且恰當使用政務服務平臺搜集到的政務信息一無所知。這一龐大的用戶規模給政府完善政務服務、提升政務服務效能提供了強大的動力和機遇。因此，針對政務服務的監管，應從政府共享政務信息的原則、提供政務服務的能力、共享政務服務平臺的管理、數據開放的負面清單、開放共享政務資源的標準和評估政務服務平臺的風險等方面來完善既有的政府數據管理的法律法規。[22]同時，應鼓勵公眾參與到營造良好的政務服務環境工作中，對政府線下提供政務服務時的缺位予以舉報和投訴，對線上提供政務服務時遵守政務服務原則的情況和利用相關共享信息進行業務協同的情況予以監督，從而提升數字政府建設中的政務服務效能。

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（責任編輯：馬海龍）

Government Service in the Construction of Digital Government

Huang Jianwei，Chen Dongqiang

Abstract：Based on the theoretical analysis of the two theories of new public management and new public service，this paper analyzes the restrictive bottleneck of improving the efficiency of government services in the construction of digital government，and provides corresponding countermeasures and suggestions.The results show that decentralized government services inhibit service efficiency，different government data affect business collaboration，unbalanced supply capacity restricts the development level.The conclusion is that optimizing the basic platform of government service，perfecting the government information sharing mechanism and improving the supply capacity of government service are the main ways to improve the efficiency of government service in the construction of digital government.

Key words：digital government;government services;government data;online government affairs;digital vulnerable groups