政府采購(gòu)法律風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控防范機(jī)制研究

韓 雪

（四川開放大學(xué) 文法學(xué)院， 四川 成都 610073）

政府采購(gòu)，是指具有公共或行政性質(zhì)的行政主體，為了滿足日常政務(wù)或者公共服務(wù)工作需要，使用財(cái)政性資金，依法采購(gòu)國(guó)家所規(guī)定目錄和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。作為一項(xiàng)公共采購(gòu)管理制度，政府采購(gòu)不僅是一種財(cái)務(wù)管理制度，更是一項(xiàng)行政法律制度。厘清政府采購(gòu)中的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)政府采購(gòu)工作內(nèi)控防范機(jī)制，是依法行政的內(nèi)在要求，也對(duì)推進(jìn)政府采購(gòu)深化改革具有重要意義。

一、政府采購(gòu)的法律規(guī)制

1.政府采購(gòu)法律演化

我國(guó)政府采購(gòu)制度起步于20世紀(jì)90年代。隨著政府釆購(gòu)規(guī)模的逐年擴(kuò)大，我國(guó)的政府釆購(gòu)制度也逐漸完善。2002年6月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府釆購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），是我國(guó)第一部專門對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)范的法律。其內(nèi)容全面涵蓋了政府采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)、采購(gòu)主體的權(quán)利義務(wù)以及政府采購(gòu)的方式、采購(gòu)程序等，為我國(guó)政府采購(gòu)行為作出詳細(xì)法律規(guī)制，也進(jìn)一步對(duì)優(yōu)化財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)廉政建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。隨后，為推進(jìn)深入貫徹實(shí)施政府采購(gòu)法，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理法》《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等一系列規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)。此外，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）于2015年3月開始實(shí)施。《實(shí)施條例》在內(nèi)容上對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)一步細(xì)化，為我國(guó)政府采購(gòu)制度的深化改革鋪平道路，也為政府采購(gòu)工作的依法合規(guī)進(jìn)行提供保障。至此，我國(guó)的政府采購(gòu)法律法規(guī)體系相對(duì)健全，政府采購(gòu)基本上做到“有法可依”。

2.政府采購(gòu)法律功能

政府采購(gòu)具有濃重的公共性色彩，因其采購(gòu)主體的特殊性、采購(gòu)資金的公共性以及采購(gòu)目的的公益性，其采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)方式都要受到法律制度的嚴(yán)格規(guī)范。我國(guó)不同層級(jí)的政府采購(gòu)法律制度，均直接或間接地對(duì)政府采購(gòu)發(fā)揮了政策性引導(dǎo)功能。《政府采購(gòu)法》第一條將我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的功能定位為“提高資金的使用效益”和“廉政建設(shè)”，因此在法律條文中對(duì)采購(gòu)的公開透明性、公平公正性作了更嚴(yán)格的規(guī)定。如長(zhǎng)期以來(lái)更偏重于通過(guò)公開招標(biāo)這種周期長(zhǎng)、效率低的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的法律功能定位。

隨著對(duì)采購(gòu)效率需求的增加，以及我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（簡(jiǎn)稱“GPA”）的需要，我國(guó)政府采購(gòu)的政策定位開始更加注重GPA中非歧視透明原則和物有所值原則的實(shí)現(xiàn)。[1]為了提高采購(gòu)效能，我國(guó)通過(guò)一系列政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等一系列多樣化的政府采購(gòu)方式；并推進(jìn)了“放管服”政府采購(gòu)改革，強(qiáng)調(diào)采購(gòu)主體責(zé)任。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十一條對(duì)采購(gòu)人的主體責(zé)任進(jìn)一步明確，要求采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)政策，建立采購(gòu)內(nèi)部管理制度。2018年11月審議通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》也對(duì)強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任作了強(qiáng)調(diào)。這就對(duì)各采購(gòu)主體梳理政府采購(gòu)過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)，建立內(nèi)控防范機(jī)制提出了更高要求。

二、政府采購(gòu)法律風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任梳理

政府采購(gòu)法律風(fēng)險(xiǎn)是指采購(gòu)人或其代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)實(shí)施的過(guò)程中，因違反法律、法規(guī)或規(guī)章制度的規(guī)定而引起的不利的法律后果。廣義的法律風(fēng)險(xiǎn)包括違法行為和法律責(zé)任兩個(gè)方面。文章從采購(gòu)人的角度，分析在采購(gòu)流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)中可能涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)及需要承擔(dān)的法律責(zé)任。

1.政府采購(gòu)流程及法律風(fēng)險(xiǎn)梳理

《政府采購(gòu)法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)的流程及采購(gòu)人的主體責(zé)任作了明確規(guī)定。從政府采購(gòu)活動(dòng)的流程看，法律風(fēng)險(xiǎn)可能存在于整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程和各個(gè)采購(gòu)環(huán)節(jié)之中。我們根據(jù)采購(gòu)流程的實(shí)施階段，可將政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)梳理為采購(gòu)準(zhǔn)備階段的法律風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)實(shí)施階段的法律風(fēng)險(xiǎn)及采購(gòu)后的法律風(fēng)險(xiǎn)。

采購(gòu)準(zhǔn)備階段的法律風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在采購(gòu)前的預(yù)算指標(biāo)及實(shí)施計(jì)劃的編制上。政府采購(gòu)的采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)活動(dòng)的主要依據(jù)，指編制采購(gòu)計(jì)劃的采購(gòu)人所申請(qǐng)的，由政府部門所批復(fù)的用款計(jì)劃。該計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，即具有法律效力。沒(méi)有預(yù)算指標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目將無(wú)法實(shí)施，超出預(yù)算指標(biāo)的報(bào)價(jià)將視為無(wú)效。政府采購(gòu)預(yù)算將資金來(lái)源明晰化，使采購(gòu)單位的采購(gòu)要求公開化，提高了政府采購(gòu)的透明度。

由于政府業(yè)務(wù)流程比較繁雜，采購(gòu)實(shí)施階段的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)比較多。采購(gòu)人一般面臨著以下風(fēng)險(xiǎn)：第一，釆購(gòu)主體需要確認(rèn)一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目是否屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，項(xiàng)目是否符合政府采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)的要求，有無(wú)規(guī)避政府采購(gòu)的嫌疑；第二，采購(gòu)主體需要確認(rèn)采購(gòu)項(xiàng)目釆購(gòu)方式的選擇是否合理，有無(wú)拆分品目規(guī)避公開招標(biāo)或公開競(jìng)價(jià)的嫌疑；第三，在釆購(gòu)需求文件和采購(gòu)文件的提出上，需要關(guān)注對(duì)供應(yīng)商資格性條件設(shè)置是否公平合理，是否涉嫌地域性和行業(yè)性的歧視性和傾向性條款，采購(gòu)文件中實(shí)質(zhì)性釆購(gòu)需求是否體現(xiàn)在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中，分值權(quán)重是否與相關(guān)法律法規(guī)和采購(gòu)需求因素的重要性一致等[2]；第四，在釆購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的選擇和委托上，要注意代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)和對(duì)其代理行為的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

采購(gòu)后的法律風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在采購(gòu)合同的簽訂、履約驗(yàn)收及資金支付上。合同管理的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在合同的簽訂期限的把握、合同內(nèi)部審核以及合同是否與采購(gòu)文件一致上；履約驗(yàn)收及資金支付的風(fēng)險(xiǎn)則主要體現(xiàn)在采購(gòu)人與驗(yàn)收人的職能分工、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與合同文本的一致性以及資金支付與合同金額的一致性上面。

2.采購(gòu)人可能面臨的法律責(zé)任

采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中涉及各種法律風(fēng)險(xiǎn)，因其違法行為會(huì)引起各類法律責(zé)任。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，采購(gòu)人根據(jù)違法行為的性質(zhì)和程度，需要承擔(dān)包括民事、行政和刑事責(zé)任在內(nèi)的各類法律責(zé)任。具體包括：

（1）民事法律責(zé)任。政府采購(gòu)行為實(shí)質(zhì)上也是一種市場(chǎng)行為，涉及到采購(gòu)主體締約能力的認(rèn)定、行政資金的使用和社會(huì)供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)等的行為。此外，采購(gòu)文件的制定與發(fā)布、合同的簽訂與履行，均受到《中華人民共和國(guó)民法典》的制約，如確定供應(yīng)商時(shí)涉及合同成立的要約與承諾、合同訂立與履行時(shí)的締約過(guò)失責(zé)任、違約責(zé)任以及抗辯等。如采購(gòu)人在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中違反法律法規(guī)，擅自與投標(biāo)人協(xié)商談判的，要作撤銷合同處理；不與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同的，要承擔(dān)繼續(xù)履行的法律責(zé)任；在合同履行過(guò)程中因違約給對(duì)方造成損失的，應(yīng)承擔(dān)賠償損失的法律責(zé)任。

（2）行政法律責(zé)任。政府采購(gòu)行為因?yàn)槠洳少?gòu)目的、采購(gòu)主體及使用資金的特殊性，法律法規(guī)對(duì)其采購(gòu)方式及過(guò)程作了嚴(yán)格規(guī)制，對(duì)其采購(gòu)過(guò)程的公開、公平、公正的法律訴求也更加強(qiáng)烈，因此，其采購(gòu)過(guò)程中涉及到一些違法違規(guī)的操作，要受到上級(jí)部門的行政監(jiān)督和處罰。如《政府采購(gòu)法》第71條規(guī)定對(duì)采購(gòu)人規(guī)避公開招標(biāo)采購(gòu)方式、擅自提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等違法行為，做了責(zé)令改正、警告等行政處罰規(guī)定。

（3）刑事法律責(zé)任。為維護(hù)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)秩序，打擊在政府采購(gòu)中的嚴(yán)重違法行為，《政府采購(gòu)法》《刑法》對(duì)采購(gòu)人的一些嚴(yán)重違法犯罪行為作了刑事規(guī)制。如在政府采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者供應(yīng)商之間如果存在惡意串通，則可能構(gòu)成串通投標(biāo)罪；在開標(biāo)前泄露標(biāo)底的，可能構(gòu)成侵犯商業(yè)秘密罪。此外，采購(gòu)人接受賄賂、接受供應(yīng)商金錢及其他物質(zhì)利益的，可能構(gòu)成受賄罪等。

三、政府采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

根據(jù)以上分析，政府采購(gòu)活動(dòng)鏈條長(zhǎng)，在采購(gòu)前、中、后不同的環(huán)節(jié)中都可能涉及不同的法律風(fēng)險(xiǎn)，而產(chǎn)生不同違法違規(guī)問(wèn)題，引發(fā)不同的法律責(zé)任。這就需要采購(gòu)人在采購(gòu)工作中，嚴(yán)格梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確主體責(zé)任，通過(guò)一系列具有控制職能的方法、措施和程序，建立一套合格的內(nèi)部分工明確、職能相互制約的政府采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制。

1.政府采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制目標(biāo)與基本原則

2012年11月29日財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）第十一條第三款將政府采購(gòu)管理情況納入需要建立內(nèi)部控制體系的范疇。2015年3月開始施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》也對(duì)采購(gòu)人建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度提出了具體要求。此外，《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào)）對(duì)強(qiáng)化采購(gòu)人的內(nèi)控管理責(zé)任提出了具體指導(dǎo)，要求實(shí)行“主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、重大事項(xiàng)集體討論、各處室分頭抓落實(shí)”的內(nèi)控建設(shè)責(zé)任制。這一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)采購(gòu)人建立政府采購(gòu)內(nèi)控制度提出了明確的目標(biāo)，即強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，通過(guò)采購(gòu)人內(nèi)部調(diào)整監(jiān)督，做好相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控工作，以保證政府采購(gòu)活動(dòng)的合法合規(guī)性，提高公共資金的使用效率，降低采購(gòu)人廉政風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)控制度建設(shè)，嚴(yán)格控制采購(gòu)過(guò)程和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)，首先要求采購(gòu)人要堅(jiān)持采購(gòu)活動(dòng)的合法性、規(guī)范性原則，具體是指采購(gòu)人在應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)法律、法規(guī)以及規(guī)章，制定采購(gòu)人政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，并嚴(yán)格依法實(shí)施采購(gòu)流程。同時(shí)，內(nèi)控建設(shè)還應(yīng)當(dāng)注意采購(gòu)活動(dòng)的科學(xué)性原則，與政府采購(gòu)基本訴求相適應(yīng)，在主體上，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人內(nèi)部各部門、采購(gòu)人與采購(gòu)監(jiān)督管理部門之間分工合理、相互牽制；在過(guò)程上，實(shí)現(xiàn)對(duì)政采各環(huán)節(jié)的全面規(guī)范，建立事前、事中和事后的過(guò)程控制，以推動(dòng)政府采購(gòu)工作的規(guī)范、透明、高效。

2.完善內(nèi)控制度，明確主體責(zé)任

政府采購(gòu)工作流程復(fù)雜、規(guī)則嚴(yán)格，采購(gòu)人應(yīng)該以內(nèi)控管理目標(biāo)為導(dǎo)向，嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，高度重視科學(xué)合理的采購(gòu)工作內(nèi)控制度體系建設(shè)。首先，在制度建設(shè)上，要做到明確主體責(zé)任，在內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的采購(gòu)部門，在崗位設(shè)計(jì)上堅(jiān)持“不相容崗位分離”的原則，促進(jìn)采購(gòu)崗位之間相互制衡，權(quán)責(zé)明細(xì)，確保采購(gòu)文件的制定與審核、采購(gòu)與驗(yàn)收等崗位相分離，同時(shí)實(shí)施定期輪崗制度，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。其次，在內(nèi)容上，要做到所有采購(gòu)環(huán)節(jié)均有章可循，制度建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)包括采購(gòu)人應(yīng)事先對(duì)采購(gòu)工作的全過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算的編制、采購(gòu)需求論證、采購(gòu)方式的確定、內(nèi)部審核程序等到后期供應(yīng)商投訴處理以及合同的簽訂、履約驗(yàn)收等流程，均需要建立標(biāo)準(zhǔn)操作流程，以做到全程、全方位可控，提升采購(gòu)工作管理水平和工作效率。

3.注重全程留痕，確保流程可控

建立規(guī)范科學(xué)的政府采購(gòu)內(nèi)控體系，需要采購(gòu)人合理規(guī)劃各相關(guān)部門職能分工，科學(xué)銜接采購(gòu)流程，對(duì)采購(gòu)工作通過(guò)全程留痕的方式，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)流程的控制。在采購(gòu)前，可通過(guò)信息化系統(tǒng)，對(duì)科學(xué)編制采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行記錄，通過(guò)內(nèi)部協(xié)同辦公系統(tǒng)，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的計(jì)劃申報(bào)、預(yù)算批準(zhǔn)、立項(xiàng)論證、內(nèi)部審核等流程進(jìn)行可視化操作。[3]在采購(gòu)中，嚴(yán)格完善信息公開制度，在規(guī)定的相關(guān)網(wǎng)站和平臺(tái)上公開采購(gòu)文件、中標(biāo)文件、合同等信息，使采購(gòu)過(guò)程透明化。在采購(gòu)后，建立政府采購(gòu)歸檔制度，對(duì)每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目整個(gè)流程所涉及的資料進(jìn)行歸檔，注重合同履行和驗(yàn)收、入庫(kù)、支付等后續(xù)工作的連貫性。

4.提升采購(gòu)人員素質(zhì)，建立資格認(rèn)證制度

此外，采購(gòu)人還要注重對(duì)采購(gòu)人員的培養(yǎng)工作。一方面要注意提升本單位采購(gòu)人員的政治思想素質(zhì)，深化采購(gòu)人員服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)其對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)、政策、方針、路線的把控能力，促使其形成嚴(yán)格遵守政府采購(gòu)工作規(guī)范的紀(jì)律習(xí)慣；另一方面要提升對(duì)政府采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)機(jī)制，通過(guò)多種培訓(xùn)方式，不斷提高采購(gòu)人員在法律把控、采購(gòu)實(shí)踐技能、貨物與服務(wù)市場(chǎng)調(diào)査、采購(gòu)談判等方面的專業(yè)技能。另外，我國(guó)相關(guān)管理部門可借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)采購(gòu)人員的資格管理制度，通過(guò)專業(yè)考試等認(rèn)證方式，根據(jù)考核結(jié)果，按照采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)對(duì)采購(gòu)人員進(jìn)行不同層次的劃分，不同層次的采購(gòu)人員只能從事本層次內(nèi)的采購(gòu)工作。由此形成一支采購(gòu)技術(shù)業(yè)務(wù)硬、道德素質(zhì)高、執(zhí)業(yè)行為規(guī)范的政府采購(gòu)隊(duì)伍。

5.完善監(jiān)督體系，建立采購(gòu)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

政府采購(gòu)內(nèi)控體系的建設(shè)和實(shí)施需要內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的保障。一方面需要采購(gòu)人建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)等職能部門對(duì)政府采購(gòu)的內(nèi)控制度的健全性、采購(gòu)流程的合理性等進(jìn)行持續(xù)性的評(píng)估和監(jiān)督檢查，對(duì)政府采購(gòu)工作的一些違規(guī)行為進(jìn)行實(shí)時(shí)矯正。另一方面，要建立信息公開機(jī)制，使政府采購(gòu)管理部門和供應(yīng)商甚至社會(huì)各界能夠全面監(jiān)控采購(gòu)過(guò)程，提高采購(gòu)?fù)该鞫取Ｈ绨凑障嚓P(guān)法律要求，在指定平臺(tái)上發(fā)布采購(gòu)信息，建立采購(gòu)信息的公開和披露制度，使?jié)撛诠?yīng)商及時(shí)了解相關(guān)采購(gòu)信息，從而加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)工作的監(jiān)督。同時(shí)，完善供應(yīng)商申訴異議制度，拓寬供應(yīng)商社會(huì)監(jiān)督渠道，建立采購(gòu)問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保政府采購(gòu)工作的合法合規(guī)、透明高效。

政府采購(gòu)作為一項(xiàng)公共財(cái)政制度，其規(guī)范發(fā)展不僅事關(guān)采購(gòu)人的資金使用效益和廉政建設(shè)目標(biāo)，更關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的公平有序。明確采購(gòu)人主體責(zé)任，梳理政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是健全采購(gòu)流程性內(nèi)控防范機(jī)制的前提。深化改革，以法律規(guī)范責(zé)任，以制度規(guī)范權(quán)力，則是政府采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)的題中之意，也是GPA非歧視性原則和透明性原則的基本要求。在現(xiàn)有的“放管服”的政府采購(gòu)改革背景下，采購(gòu)人認(rèn)真梳理采購(gòu)環(huán)節(jié)中的制度漏洞，補(bǔ)平風(fēng)險(xiǎn)短板，借鑒有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)工作規(guī)范、透明、高效的進(jìn)行。