“碳中和”背后的戰略博弈

夏國涵

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2021年11月1日至11月12日，第二十六屆全球氣候大會（COP26）在英國蘇格蘭格拉斯哥舉行，由英國中央政府（聯同蘇格蘭自治政府）與意大利政府合作舉辦。本次會議共合并三個國際公約締約國會議——《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約國會議、《京都議定書》第16次締約國會議（CMP16）以及《巴黎協定》第三次締約國會議（CMA3），簡而言之，COP26的目的就是給各個國家定下具體的減碳份額和時間表。縱橫君希望借此時機聊一聊“碳中和”這件事。

近幾年來，明顯能感覺到全球氣候變化加劇，洪水、旱災、臺風甚至疫情都可能直接或間接來源于氣候誘因。全球“碳中和”治理的理論前提是：由于工業革命以來人類大量燃燒化石能源，釋放大量二氧化碳，導致地球“溫室效應”加劇，如果不加以有效控制，2060年地球的平均溫度將比工業革命前提高4°C，約等于發生一次核大戰，屆時全球人類都將受災。

2015年12月12日，聯合國195個成員國共同簽署《巴黎氣候協定》，取代《京都議定書》，以期共同遏阻全球變暖趨勢。《巴黎協定》規定：把全球平均氣溫上升控制在較工業化前不超過2°C之內，并爭取控制在1.5°C之內，并在2050年—2100年實現全球“碳中和”目標，即溫室氣體的排放與吸收之間的平衡。為此，各國需制定碳排放減排目標，即“國家自主貢獻”（NDC），每五年更新一次減排進展。

但《巴黎協定》只是達成了全球共識，并未具體規定各國減排目標及時間表，隨后，一些主要國家和地區陸續宣布了明確的減排目標：

2018年9月，美國加利福尼亞州州長杰里·布朗簽署了碳中和令，該州同時通過了一項法律，在2045年前實現電力100%可再生。

2019年6月，法國國民議會投票將凈零目標納入法律，2021年6月的報告中，新成立的氣候高級委員會建議法國必須將減排速度提高三倍，以實現 “碳中和”目標。

2020年1月，奧地利聯合政府宣誓就職后，承諾在2040年實現“氣候中立”，在2030年實現100%清潔電力，并以約束性碳排放目標為基礎。

2020年3月，歐盟委員會公布《歐洲氣候法》草案，決定以立法的形式明確，歐洲到2050年實現“碳中和”，即溫室氣體凈排放量到2050年降為零。草案要求，歐盟所有機構和成員國都采取必要措施以實現上述目標。根據2019年12月公布的“綠色協議”，歐盟委員會正在努力實現整個歐盟2050年凈零排放目標，該長期戰略于2020年3月提交聯合國；

2020年9月，中國領導人習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和，該目標寫入“十四五”規劃中。

2020年10月，日本首相菅義偉在向國會發表首次施政講話時宣布，日本將在2050年實現溫室氣體凈零排放，完全實現碳中和。

2020年10月28日，韓國總統文在寅也表示將在2050年完成碳中和。

針對氣候暖化治理的立場分野，按照意愿和能力主要可分為五類：

第一，主動支持氣候治理卻無實際能力參與的國家，主要指分布在太平洋和中美洲的海島/海島群國家。對他們而言，氣候暖化是關乎生死的問題，因為溫室效應造成南北極冰川融化，以至地球海平面上升，可能直接讓他們居住的島嶼遭受“滅頂之災”。但由于國家體量太小、國際影響力過弱等原因，這些國家雖然堅定支持氣候治理，但并無能力左右國際決策。一旦有什么風吹草動，他們很可能第一時間淪為“氣候難民”。

第二，主動支持氣候治理也有能力制定規則的發達國家，如法國、德國和民主黨執政的美國。無疑，對 “碳中和”治理最熱心的國家群體無疑是法、德為代表的歐洲，同時民主黨（克林頓、奧巴馬、拜登）執政的美國也是氣候變化的擁躉，因為他們一方面已經完成了工業化且國內中低端制造業產業鏈早已轉移，“碳中和”治理的成本收益比高，另一方面也希望借氣候治理的殼子制定未來新的國際規則。

第三，主動支持氣候治理也有能力治理，但強調責任區分的發展中國家，典型的代表就是中國。中國實際上是除歐盟外最堅定的“碳中和”治理的支持者，核心原因有三：一是中國已經基本完成基礎工業化，正在向更高級的產業鏈轉型，需要借“碳中和”契機倒逼自身產業升級；二是中國需要借“碳中和”治理參與甚至部分主導基于該框架的新國際規則制定，絕不能讓歐美在該領域再次取得壟斷性的規則制定權；三是中國作為發展中國家的代表，在碳治理場域中更是天然的代言人，中國強調氣候治理的責任區分，是對發展中國家整體負責，畢竟如果完全讓歐美定規矩，那么廣大發展中國家未來就一丁點機會都沒有了。

第四，被迫支持氣候治理但處境尷尬的發展中國家，最典型的代表就是印度。不得不說，“碳中和”治理框架下可能被坑得最慘的就是以印度為代表的，尚未完成基礎工業化的發展中國家。因為“碳中和”治理會將其置于一個尷尬的“發展困境”：如果繼續利用“人口紅利”承接國際產業鏈轉移搞工業化，那么必然會提高碳排放，也就意味著將繳納高昂的“碳稅”；如果放棄工業化去追求原生態了，那么就相當于徹底“躺平”，未來只能由人擺布。

第五，被迫支持氣候治理但實際立場完全相反的資源國，典型代表是俄羅斯。這個邏輯非常簡單——“碳中和”必然伴生清潔能源的崛起，也即以石油為代表的化石能源的沒落，以俄羅斯、沙特阿拉伯、委內瑞拉等為代表的靠石油為生的國家自然反對。俄羅斯甚至從根本上懷疑地球溫度升高與人類工業活動之間有關系，很多俄羅斯專家認為地球氣候變化是有周期的，其主要影響因子是自然因素，人類工業化的影響幾乎可以忽略不記。但這些資源國大多已經陷入所謂“資源陷阱”，且在全球治理領域他們并不能起主導作用。

第一，“碳中和”的本質是發達國家針對人類未來工業發展權的份額分配。

“碳中和”邏輯閉環的基礎是通過所有國家的努力將2060年的地球升溫幅度控制在1.5°C ～2°C，從而可以倒推出從現在至2060年這40年間可以容許的全球碳排放總量。而搶先做出“碳中和”份額承諾和減排時間表的國家相當于率先切了蛋糕，這樣留給其他國家的剩余份額和時間空當就越來越小，換言之，越早行動的國家越主動，越晚行動的國家越被動，等新的全球碳治理規則完全成型，恐怕有些國家伐自家的樹都要給國際社會上稅了，君不見，COP26剛剛通過了《格拉斯哥領導人森林和土地利用宣言》，涉及總面積超過1300萬平方英里森林，這個決定對于富林資源的巴西等國顯然十分不友好——亞馬遜森林是全地球的肺，你巴西人怎么能因為你自己的發展而杵了地球的肺管子呢？

第二，新的“綠色貿易壁壘”：歐盟“碳邊境”調節機制（CBAM）。

歐盟委員會于2019年12月11日通過《歐洲綠色協議》，規定到2030年末，歐盟的溫室氣體排放計劃在1990年的水平上減少50% ～ 55%。歐盟認為其他與歐盟碳排放目標不一致的國家將造成碳泄露的風險，即貿易全球化背景下，一個區域更嚴格的氣候政策會導致高碳產品以及相關碳排放轉移到另一區域。為防止由此產生“碳泄露”問題，歐盟以“碳邊境”調整機制來替代歐盟排放交易系統（EU-ETS），以期通過對來自歐盟以外的“碳足跡”商品征收進口碳關稅來抵消“碳泄露”風險。歐盟將對從碳排放限制相對寬松的國家和地區進口的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁征收碳關稅。CBAM 計劃于2023 年1 月1 日起開始實施，并設置了三年過渡期，將于2026 年1 月1 日起正式開始征收碳關稅。

碳邊境調節機制的實施方式為歐盟各成員國主管部門向各國高排放商品的進口商按需出售CBAM證。CBAM的覆蓋行業為水泥、鋼鐵、鋁、化肥、電力等。碳關稅的本質是貿易措施，伴隨CBAM 的公布及未來的實施，碳排放核算規則、碳關稅設置規則必將成為全球貿易規則制定的一個新熱點。“碳邊境”調節稅將大大增加中國等出口型國家對歐盟含碳產品出口的成本，從而在中歐貿易間形成“綠色貿易壁壘”。

歐盟碳邊境調節機制并不能有效促進全球減排，本質上是以氣候之名的“綠色貿易保護”措施。歐盟在“碳排放交易”體系市場建立后，碳密集型產業的交易成本便不斷攀升，企業的盈利空間也相應下降。“碳邊境”調節稅作為強制性減排措施，會增加減排國生產環節和交易環節的成本，從而降低其資本收益率，導致其能源密集型產業失去競爭優勢。因此，在全球價值鏈格局下，歐盟等發達國家將傾向于將一些能源密集型產業和污染產業轉移到其他發展中國家，即所謂“污染跨境轉移”。這些承接國本來可以利用自身的某些比較優勢，如追求勞動密集型或資源密集型產業發展獲益，出口高耗能、高含碳、低附加值的產品。但“碳邊境”調節稅一旦實行，上述國家產品成本將大大上升，最終導致其出口產品在歐洲市場份額降低。長此以往，將對發展中國家高碳排放的企業產生明顯抑制作用。

第三，建立全球統一的跨境碳交易市場：中國擁有10年追趕期。

2021年7月16日，歷經7年試點，中國的全國碳排放交易機制正式啟動，這是中國爭取減少溫室氣體排放，在2030年前碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和目標的重要步驟之一。首個履約周期涉及2225家發電行業的重點排放單位，占全國排放量的30%，將覆蓋約40億噸二氧化碳。中國碳交易機制的啟動使全球納入交易的碳排放比例增加了一倍，今后，中國碳市場有望發展成為全球規模最大的碳市場。

目前全球已建立碳交易市場的國家大都集中于發達國家經濟體，如美國、加拿大、新西蘭等，歐盟則是開啟最早，目前規模最大、體系也最成熟的市場。當前尚未形成國際統一的碳交易體系，各碳交易體系更多是立足其國內。中國是極少數作為發展中國家積極建立碳中和市場的經濟體。

相比于歐盟，中國在碳交易領域仍是后來者，從自身發展階段和碳中和時間表來看中歐之間都存在“發展時間差”，而歐盟正在利用這個時間差提前布局跨區域的國際碳交易市場，進而試圖以歐盟標準塑造未來全球統一的跨境碳交易市場。如果該謀劃得以實現，歐元將成為國際碳交易領域的主要結算貨幣，歐盟也將獲得國際跨境碳交易系統的標準制定權。

筆者判斷，一旦歐盟達成某個標志性排碳目標，則會馬上試圖在全球范圍內推廣歐盟標準的規模性碳跨境交易體系。目前看來，2030年是一個非常重要的時間節點。因此，2021年—2030年這10年是中國在碳中和領域的加速追趕期，中國必須保證在2030年前后也擁有一套標準成熟并形成一定規模的跨境碳交易網體系。

第四，COP26最大的亮點：中美達成協議——中美歐三家“斗地主”式的碳博弈關系。

西方媒體普遍認為，COP26會議過程中最大的亮點就是中美“意外”地達成協議，為本次聯合國氣候大會“賦予了現實意義”，使之不致淪為“空談館”。

為什么媒體對中美達成“碳中和”治理協議的評價如此高呢？因為從戰略博弈的角度看，“碳中和”領域的三個最重要的參與者——歐盟、美國、中國——之間的關系類似于“斗地主”，但歐盟才是那個“地主”，而中美在某種程度上更像“農民”：歐盟是“碳中和”規則制定領域最具先發優勢的，技術和法規方面都最為成熟，且政策連貫性也很好，某種程度上說，法、德將歐盟的重新崛起途徑錨定了“碳中和”；中國明顯屬于“后發者（new player）”，雖然在技術、規則方面資歷尚淺，但碳排放體量極大（減排效果自然最明顯，碳交易市場關聯的體量也最大），未來潛力也極大；美國則屬于“反復橫跳”、“三心二意”的選手，與其說“碳中和”是美國國策，還不如說是民主黨國策，當初民主黨的克林頓加入《京都議定書》，共和黨的小布什退出，民主黨的奧巴馬加入《巴黎氣候協議》，共和黨的特朗普退出，現在民主黨的拜登重回《巴黎協定》，但目前看來他很難連任，而特朗普支持率又創新高，三年后美國再次退出《巴黎協定》也未可知。

綜上，決定“碳中和”未來的三巨頭是中、美、歐，而三者之間的關系又無比錯綜復雜，中美合作可以有效“制衡”歐盟的“碳霸權”，同時，歐盟雖然有氣候治理的技術優勢、規則優勢和政策優勢，但由于制造業轉移，致使其碳排放份額占比很小，因而還是中美兩國攜手可以在碳治理的現實層面施加更大影響。怎么打好這盤碳治理的“斗地主”需要很高的戰略智慧。

那么，“碳中和”對中國的戰略意義如何呢？

第一，中國內部經濟轉型需要。

中國經濟發展正面臨重要過渡期，正在經歷從量增到質增的轉變，“既要金山銀山，也要青山綠水”。之前相當長的時間內，中國都是以自身的廉價勞動力、環境破壞污染等為代價換取國際制造業產業鏈轉移，才成為“世界工廠”。現在，中國已完成資本積累與技術積累階段，下一步要求是整體工業體系升級，提升在全球產業鏈層級中的位置，同時也祛除更多下游污染企業，重塑環境生態。

第二，參與國際規則制定。

自成為“世界工廠”以來，中國也自然成為世界第一大二氧化碳排放國，為此飽受發達國家環保主義者詬病。2021年5月6日，美國智庫榮鼎咨詢 （Rhodium Group）發布的報告顯示，中國溫室氣體排放量在2019年占全球的27%，超過發達國家的總和，遠超越排名第二的美國（11%）和排名第三的印度（6.6%）。根據上文邏輯，自2015年《巴黎氣候協定》簽署以來，在限制碳排放領域，雖然看似是發達國家群體因搶先自我設限，而并未給發展中國家設以明確減排目標，但實際上，以歐盟為代表的發達經濟體越是優先控碳，留給發展中國家整體的碳排放份額就越小，相當于直接限制了這些國家（尚未開啟工業化進程或只是初級工業國）未來的發展空間，變相使得世界分工階層結構更加固化，讓發達國家永遠保持對發展中國家的先進性。所以，中國作為最大的發展中國家必須積極參與“碳中和”行動，甚至以發達國家限碳標準要求自己，旨在參與新的國際規則制定，維護自身未來的發展權。

第三，中國能源轉型需要。

眾所周知，碳中和行動中歐洲幾乎是發達國家群體中積極性最大的。一個重要原因就是歐洲整體與中國的能源結構類似，都是貧油國，其石油天然氣資源高度依賴進口，所以亟需改變能源結構，早日擺脫對化石能源依賴。因此，歐盟對于新能源轉型的需求更甚于石油儲量豐沛的美國。這也是為什么歐洲（以法國為代表）對《巴黎氣候協定》極為執著而美國則搖擺不定。

中國在能源領域面臨的情境同歐洲十分類似，石油資源超過六成依賴進口，天然氣資源更是幾乎全部依賴進口，且相關物流通路的安全亦時有堪憂。中國自身的能源儲量和能源結構都以煤炭為主，而煤炭燃燒制造的二氧化碳污染又是碳中和的大敵。所以，中國也亟需通過推進碳中和來重塑能源結構，大力發展核能以及光伏等新能源。

第四，“碳中和”帶動新領軍行業有望彎道超車。

碳中和將大量限制鐵路基建、鋼鐵、水泥、煤炭等傳統產業，同時也會催生新的產業，且中國有望在某些新領域彎道超車，獲得世界級的競爭機會。其中最有代表性的產業就是新能源車。

眾所周知，中國在傳統汽車領域一直總體落后于歐美日韓等發達經濟體，但“碳中和”背景下的新能源車可能成為中國在新時代汽車領域“彎道超車”的典型案例。不過這一領域中歐將面臨新的競爭。據悉，歐洲正在成為全球電動汽車的先驅。根據麥肯錫管理咨詢公司最新發布的“電動汽車指數”，2020年，歐洲電動汽車銷售量達到140萬輛，較上一年增加138%，超過中國和美國。目前，歐洲占全球市場份額的43%，略高于中國的41%，遠高于美國的10%。

第五，后美元時代的新貨幣錨？

布雷頓森林體系建立以后，美元由于綁定黃金而一直扮演著國際貨幣的角色；“尼克松沖擊”之后，美元與OPEC綁定，從此憑借“石油美元”收取全球鑄幣稅。今時今日，自美國從阿富汗和中東逐漸撤出，世界迎來“后石油美元時代”，目前美國將美元與美債綁定，這顯然并非一個好的貨幣錨。

對于歐盟和中國來說，未來將歐元或人民幣推向國際化的基于窗口可能有兩個——“碳結算”與“數字主權貨幣”。現在看來，歐元很可能未來將錨定“碳結算”作為新的貨幣錨以推進歐元國際化；中國這方，數字人民幣已經施行，作為最大的碳排放國如果未來錨定“碳排放權國際結算”也是情理之中。

綜上，碳交易和碳國際結算可能成為未來歐元和人民幣國際化的新貨幣錨。

（選自公眾號 《縱橫策》）