“監管沙盒”中國化運作
——英國“監管沙盒”的啟示

張惠清

（河南大學經濟學院，開封 475004）

引 言

金融與科技的融合發展深刻影響金融業態并重塑金融商業模式，但也會帶來技術風險、數據風險、壟斷風險等諸多問題，傳統監管模式對此存在監管法律滯后和監管真空等問題。如何在推動金融創新與防范風險間探尋平衡點，是近年來我國監管部門關注的重點課題。作為全球最早遭受金融科技沖擊的國家之一，英國經常要快速處理金融科技創新效益與金融高效監管問題，確保監管環境盡可能地推動金融創新。英國金融行為監管局（FCA）對創新實行鼓勵和監管并行的制度，開辟了一條集容錯性、試驗性、前瞻性于一體的道路。2015年11月，FCA正式推出“監管沙盒”的新型監管方式，在控制金融風險和維護消費者權益的前提下，逐步放寬監管規則限制，為金融創新企業提供合適的“安全空間”，最終推動金融創新與金融監管的有機統一。

2017年5月，中國人民銀行成立金融科技委員會，開始研究和統籌協調金融科技工作，我國對金融監管的創新逐步從被動轉為主動，將鼓勵創新與防范風險作為新監管的核心理念。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出：“完善現代金融監管體系，補齊監管制度短板，在審慎監管前提下有序推進金融創新，健全風險全覆蓋監管框架，提高金融監管透明度和法治化水平。”這表明在發展金融科技的同時，應針對性地強化創新型監管的重要功能。本文對英國“監管沙盒”的邏輯實質進行分析，揭示“監管沙盒”的本質特征，并在此基礎上分析對我國“監管沙盒”構建帶來的啟示，最后對“監管沙盒”中國化運作的戰略構想進行了嘗試性探索。

一、英國“監管沙盒”：運作模式、異質性特征及邏輯實質

（一）英國“監管沙盒”的運作模式

“監管沙盒”在本質上屬于監管機構、金融科技企業、消費者三方共治的監管方式，其消除監管的信息不對稱，推進金融監管與金融創新平衡，優化動態監管和全程監管，最終實現金融風險防范與金融科技創新的動態可持續平衡，以及監管者與金融創新主體的合作共贏。

“監管沙盒”的運作模式體現為：①主體確定。“監管沙盒”運作的邏輯是充分借助于測試來有效預判、化解技術創新給金融業造成的影響，通過放寬對測試主體的要求，進一步調動金融科技企業的創新熱情。金融科技企業是否可適用“監管沙盒”進行測試，應立足于其是否有測試積極性和明細化的測試目的，金融創新產品能否推動金融業的發展，以及金融創新能否為消費者、投資者帶來便利。②項目選擇。依靠測試高效傳遞金融監管的新思維，優化主體間的監管互動功能和高效協調監管者、企業、消費者之間的利益關系，并在此基礎上不斷優化各參與主體間的協同機制。③測試啟動。監管機構在確定測試主體、測試項目之后，就開始對目標企業進行測試。首先，監管機構陸續公布測試申請流程及審核標準，金融科技企業在遵循規章制度、測試目標、基本原則的基礎上進行測試。若通過審核，則對下一步金融創新產品的測試日期、方案及其市場運作規則進行科學設計，反之則意味著測試結束。其次，監管機構必須全方位監控測試進程，如果測試處于健康運作狀態，再約定測試的結束日期，反之則及時結束測試。最后，申請企業把對金融創新產品進行測試的總結交給監管機構，若監管機構認定其符合“監管沙盒”標準，則申請企業便可制定進一步金融發展戰略，反之結束測試（見圖1）。

圖1 監管沙盒的運作模式示意圖

（二）英國“監管沙盒”的異質性特征

相比于傳統的審慎監管，FCA創設的“監管沙盒”凸顯出多重的異質性特征。

（1）風險甄別能力較強。作為前置、獨立的監管體系，“監管沙盒”在問世之前，金融監管機構對金融科技產品的監管一般體現為銷售、售后處理環節（事中、事后監管）。尤其是在上市準入階段選擇審核制或備案制，甚至在個別地方直接上市，這不易察覺金融科技產品存在的風險，需經運營一段時間之后，風險才會凸顯。“監管沙盒”位于金融科技新產品研發成功之后，正式上市運營之前。當金融科技產品出現風險時，能在早期予以發現，從而采取相應的措施進行應對。

（2）靈活度較為顯著。“監管沙盒”給金融科技創新規劃出具有靈活性的“安全空間”，依靠合理設定標準統一的準入門檻，公平對待不同類型的金融科技企業，借助于支持創新、容錯試錯糾錯的方式，對監管規則進行局部性甚至全部性的創新，最終實現差異化的監管。

（3）提供權益保護。“監管沙盒”的測試過程應特別強調保護金融消費者的相關權益。這不僅體現為測試機構必須準確告知項目測試時間、潛在風險及風險補償機制，而且體現為測試機構應盡可能地確保消費者對項目測試的控制力，還體現為漸漸提升金融科技企業的服務水平，從而為金融消費者提供相對優質的服務。

（4）消除監管壁壘。“監管沙盒”充分依靠新穎的監管理念來突破監管困境，對消費者、監管者反饋的信息進行反饋，并在此基礎上對政府與市場二者之間的關系進行重新審視。這既能在進一步促進金融創新的前提下兼顧金融風險預防，又能強化金融監管的效率，進而為金融創新提供一個相對自由的環境。

（5）強化信息共享。依靠“監管沙盒”測試的項目能陸續優化支付清算、投融資管理、保險等領域的統計數據，且以此為基礎，高效實現信息共享。而監管機構能在立足于測試企業反饋信息的基礎上，強化二者的溝通和信息互動，合理地塑造針對性的風險預警管理機制，進而大幅度增強監管的準確性，推動金融創新的合規化。

（三）英國“監管沙盒”的邏輯實質

FCA創設“監管沙盒”的重點體現為在控制風險的前提下鼓勵創新，為實現金融可控與鼓勵創新的有機平衡，其邏輯本質體現為以下兩個層次。

第一，針對金融科技的監管安全級別適度合理地降低。金融科技風險通常體現在消費者權益領域。“監管沙盒”依靠促使創新產品在上市之前就具備相對健全的消費者保護措施，從而為金融消費者帶來較大收益的金融創新成果，然后將其推向市場，從而確保金融創新的合法性和合理性，最終實現風險的高度控制。

第二，產品質量測試機制。“監管沙盒”借助于構建監管機構主導的創新產品公開測試機制，能有效防止在金融商品零售環節中發生危害金融消費者權益的行為。“監管沙盒”以產品生命周期為切入點，將監管范圍延伸至金融產品的研發、銷售、售后處理等諸多環節，及時發現問題并制定產品干預的一系列標準。

二、“監管沙盒”的中國化運作

（一）“監管沙盒”中國化的創新性思維

1.新理念：圍繞金融產品創新，推進監管服務于產品創新

金融發展的國際化競爭日趨激烈，金融產品、服務的革新層出不窮，這對監管理念提出了更高的創新性要求。要想有效突破金融監管滯后發展、低效甚至無效的問題，就應逐步優化金融監管理念。監管機構應與創新主體開展全方位、多層次、寬領域的合作，根據產品、服務的特殊性有效制定沙盒測試的標準、框架、期限等。“監管沙盒”凸顯“監管服務于創新”的主動接觸思路，要求監管者必須轉換思維，積極接觸市場，并以此為基礎大幅度創新“監管上位—產品下位”的慣性思維，實現從金融監管的“守門員”到“引導員”的高效轉變。金融監管者和企業的融洽合作可在一定程度上突破金融創新信息不對稱的困境，進而塑造高效協調機制。同時，金融科技企業可借助于金融監管者的良性溝通，縮短創新周期，減少產品商業化運作的監管成本。

2.新思路：圍繞創新金融產品，全方位規則指引風險釋放

我國的金融監管往往表現為以規則導向為主，而監管規則制定具有“被動”的特征，從而導致P2P、數字貨幣等一系列創新金融產品在面世時，就存在典型的真空狀態。P2P領域的監管規則雖然在一定程度上能起到規范金融市場秩序和抵御金融風險的功能，但需要注意的是當前龐大的企業用戶群和資產在很大程度上增加了革新經營模式的難度，會進一步增加這些企業的合法合規成本。尤其是“先發展后規范”式監管的市場反應通常會凸顯規則導向型監管的很多問題。與“先發展再規范”相比，“監管沙盒”作為一套較為明確的監管規則，其能為金融創新企業提供相對穩定的監管環境，把金融科技及創新企業置于非常穩定、可預期的監管環境之中進行全方位檢驗，能進一步激發企業的可持續創新。

3.新舉措：著力發展監管科技，推動監管的持續、高效發展

監管若要形成準確、及時的判斷，則高度依賴于對數據的跟蹤、收集、推理、提煉及總結，并且應依靠自動化的技術來分析數據。監管者在傳統監管模式下，難以與科技創新者同步獲得新技術及其應用的動態信息，嚴重缺乏充分的技術支撐獲得必需的數據，并在此基礎上進行高效監管。作為監管科技的一種，“監管沙盒”不僅能實時把握金融數據的動態變化，推動監管的高效化發展，并為監管科技的可持續發展提供應用市場，而且致力于依靠使用創新科技來高效監控、轉化及遵守監管標準，并提出涵蓋數據分析、監管報告、風險管理方面在內的一整套自動化解決方案。

4.新目標：實現鼓勵創新與防范風險的動態平衡

監管層對金融機構監管的目的在于促進金融服務實體經濟的能力，引導金融機構健康、有序的發展，同時防范金融機構在發展中所引發的金融風險。對金融機構“管得太嚴”雖然可以實現防范風險的目的，穩定金融發展格局，但是會造成金融讓行業發展緩慢；“管的太少”雖然可以在一定程度上促進金融行業創新性發展，但是會引發系統性風險。因此，監管層在二者之間很難權衡。“監管沙盒”機制對金融領域的創新構建“實驗區”，既能保證金融創新得以進行，又能保證金融風險可控，促進金融行業快速發展，從而實現雙重監管目標。此外，“監管沙盒”運作模式的核心在于測試主體與監管層共同為測試產品或服務等制定測試和評估方案，從而可充分考慮測試企業的需求，更好地完善監管體制，使監管體制不是“凌空在上”，而是更加“接地氣”和具有針對性，進而形成監管層致力于打造的原則性監管與規則性監管相統一的局面。

5.新價值：推進金融市場化改革和消除“偽金融”現象

盡管我國的監管層在一定上程度上允許金融機構進入市場，以及金融業務向市場推廣，但是仍造成金融機構發展參差不齊，金融產品之間的風險、收益差異較大，且可供居民選擇投資的金融品種較少，金融領域市場化改革動力不足。通過引進“監管沙盒”機制，金融產品風險得到控制，監管效率得到提升，面向金融市場的產品與服務等增多，從而提高了金融機構的市場準入程度，加大了金融業務創新力度，拓寬了面向市場的推廣度，進而深化金融行業的市場化改革。此外，我國金融行業出現了一些假借金融創新之名的“偽創新”現象，這些不良創新在本質上與金融創新的實質相違背，其目的在于進行監管套利。引進“監管沙盒”機制，在這些金融創新項目面向市場之前進行“過濾”，可以直擊創新項目本質，判斷其對金融市場的風險大小，促進金融創新回歸服務于消費者及市場的本質目的。

（二）“監管沙盒”中國化運作的理念設想

我國經濟規模龐大，區域金融發展水平不協調，金融監管體系、框架顯然與英國存在很大差異，無法在國家層面推廣統一的沙盒監管，特別是在監管要求尚未適應的情況下急切推廣“監管沙盒”模式，容易出現應接不暇的窘境。因此，可嘗試在一些經濟相對發達的金融中心城市進行率先試點，待機制成熟后再適時在全國范圍內推廣。

實際上，我國在局部范圍內實行過與“監管沙盒”相似的制度設計。例如，改革開放初期的經濟特區、最近幾年先后設立的自由貿易試驗區、溫州金融改革試驗區等，均可對一些法律法規進行變通執行。尤其是上海銀行業監督管理委員會充分利用自貿區的試驗平臺創立銀行業務創新監管互動機制，從而為現有政策不完善、無覆蓋、不清晰的領域，提供先行先試的“綠色通道”，前端介入創新訴求且對凸顯正面影響的個案進行監管支持。

此外，北京市政府以北京互聯網金融安全示范產業園作為試驗地，對產品、服務進行“監管沙盒”試驗，這非常相似于在“監管沙盒”中金融監管機構對法律的適度放寬甚至豁免的發展思路。差異之處體現為，這些試驗區總體上是以行政區域為發展邊界，而“監管沙盒”通常是以創新產品為發展邊界。

我國在引進“監管沙盒”機制時應由區域試點逐步轉為產品試點，圍繞金融科技產品的創新性、市場份額、消費者權利保障、風險控制措施等塑造監管試驗場和安全港。鑒于此，我國的“監管沙盒”在試驗探索路徑方面，應選擇上海自貿區“互助機制”的發展經驗，在某些金融科技相對活躍的改革試驗區沿著“先行先試—由簡至繁—由點到線再到面”逐層推進的路徑發展。需注意的是，“監管沙盒”是“雙峰監管”理念下行為監管的主要體現。英國是全球第一個開展“監管沙盒”試點的國家，在很早便已開設行為監管的運作。當前，我國實施的是審慎監管，行為監管的色彩還較為薄弱。這是“監管沙盒”中國化必須考慮的首要問題。

在具體的制度架構方面，我國不僅可借鑒“監管沙盒”運作機制中申請測試主體和測試項目的要求、基本流程、測試期限等理念，還可有效借鑒沙盒測試中的授權、客戶數量、金額的限制等思想，尤其是應充分吸收沙盒運作中國消費者權益的保護措施、規則動態調整等內容。

具體而言，申請測試項目應凸顯較強的創新性，摒棄偽創新，而測試期限亦不能太長或太短，即使金融科技的創新產品能快速入場測試，也需騰出風險充分暴露的時間。限制客戶數量、金額總額是非常客觀并具有操作性的預防風險擴散的最為直接的方式，而消費者權益保護措施應主要包括對創新主體相應的賠償機制和有關風險保險險種的推出和購買等。至于對規則的動態調整，則被視為“監管沙盒”的深層次推進預留的空間。

此外，在詳細的專業制度架構設計方面，監管層能按照自身的監管經驗和專業知識，充分吸收英國“監管沙盒”的經驗，并且有效結合國情使之本土化。