關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題研究

王雨格

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070）

引言

在世界各國城市化發(fā)展過程中，存在勞動力由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向高經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動的普遍規(guī)律。近年來，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，再加上人口基數(shù)大、城鄉(xiāng)收入差距大等多種綜合因素，勞動力流動呈現(xiàn)出從農(nóng)村向中、大城市流動，從內(nèi)陸向沿海城市流動的基本態(tài)勢。我國參保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系與其勞動關(guān)系密不可分，其發(fā)展轉(zhuǎn)移應(yīng)與勞動關(guān)系同步進(jìn)行，否則會造成參保人的權(quán)益損害。根據(jù)2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國的流動人口高達(dá)2.41億人，人口的高流動性對養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的便攜性提出了更高的要求。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移不能隨著勞動力的流動得到及時(shí)轉(zhuǎn)移，會嚴(yán)重?fù)p害投保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，這會打擊廣大勞動者參保的主動性和積極性。所以，本文通過分析我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的發(fā)展歷程，從制度進(jìn)程等多個方面分析我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移所存在的問題，并對此提出針對性建議。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1996年，《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移問題的通知》中第一次明確提出，企業(yè)職工流動時(shí)，其社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系遷移的具體問題，并明確指出職工在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)實(shí)行流動時(shí)，其社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可能得到遷移，但不能遷移其基金。跨統(tǒng)籌區(qū)域人員流動時(shí)，個人所繳納的部分可隨養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系一起實(shí)現(xiàn)劃轉(zhuǎn)。在1997年，國務(wù)院首次確立了中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。將社會統(tǒng)籌管理與個人賬戶相結(jié)合。1999年也有相關(guān)通知再次進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。2001年，勞動與社會保障部對我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題進(jìn)行補(bǔ)充，職工流動也需要按國家規(guī)定不間斷繳費(fèi)。

2009年，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》再次強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員在流動就業(yè)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，明確提出養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可在勞動者跨地區(qū)流動就業(yè)時(shí)一起進(jìn)行轉(zhuǎn)移。繼《暫行辦法》之后，中央又出臺了相關(guān)通知落實(shí)政策的實(shí)施。2014年，人力資源和社會保障部針對城職保和城鄉(xiāng)低保兩類參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法的通知》。2015年，國務(wù)院對該問題進(jìn)一步分情況進(jìn)行明確，發(fā)布了相關(guān)改革決定。2016年，我國重新明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中較為突出的幾個問題。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題

（一）制度層面存在障礙，多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分軌運(yùn)行

在2014年以前，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涵蓋了四種，每種制度針對的人群、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。這種分割的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移比較困難，參保人在不同制度和不同統(tǒng)籌區(qū)域之間流動困難，每種制度的待遇和繳費(fèi)率并不規(guī)范。直到2014年，我國的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行合并。之后，我國的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，但兩者的養(yǎng)老金待遇水平還存在一定的差距。目前，我國存在多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存的情況，主要有城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這三種制度。不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間分軌運(yùn)行、互不銜接，如表1所示，三種制度在多方面都存在著顯著的差異。當(dāng)勞動者在不同統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)生流動或者存在社會職業(yè)變化時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨之轉(zhuǎn)移，其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益也會發(fā)生相應(yīng)的變化。而我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前分割的狀況，導(dǎo)致勞動者很難在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間流動。因此，探尋我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題涉及多方位主體的權(quán)益有其必要性與重要性。

表1 我國3種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對比

（二）統(tǒng)籌層次低

雖然早在20世紀(jì)末，我國就出臺相關(guān)文件，對養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次提出了更高的要求。但實(shí)際上，我國并沒有真正實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的省級統(tǒng)籌，很多地區(qū)依然處于較低的統(tǒng)籌層次，由于多種因素的影響，統(tǒng)籌層次沒有達(dá)到要求水平，依舊存在地區(qū)分割的局面。不同的統(tǒng)籌區(qū)域有不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇，導(dǎo)致各統(tǒng)籌區(qū)域之間存在利益沖突。為了自身利益最大化，統(tǒng)籌區(qū)域會更多地接納繳費(fèi)能力強(qiáng)的年輕勞動力，而對即將退休的、繳費(fèi)能力較差的勞動力設(shè)置門檻，進(jìn)而對勞動流動產(chǎn)生阻力。

除此之外，從表2能夠看出來，由于各統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同步，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，養(yǎng)老基金收入多，結(jié)余多。而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠佳，養(yǎng)老基金的收入和結(jié)余較少，甚至為負(fù)數(shù)。其主要原因是因?yàn)槲覈鴸|部沿海地區(qū)，位置便利、貿(mào)易往來方便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較快，因此對年輕勞動群體的吸引力較中西部地區(qū)更大，人口結(jié)構(gòu)較中西部地區(qū)年輕化，年輕勞動力繳費(fèi)充足，如北京、廣東等地區(qū)，基金結(jié)余多。而中西部地區(qū)情況相反，養(yǎng)老金支出大，收不抵支，如黑龍江、青海等地區(qū)往往存在缺口。因此，各統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，在多種因素的綜合影響下往往標(biāo)準(zhǔn)不一，進(jìn)一步增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難，對勞動者的就業(yè)和國家的收支平衡帶來不利影響。

表2 2018年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況

數(shù)據(jù)來源：2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》

（三）中央與地方責(zé)任劃分不清

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理制度以中央為領(lǐng)導(dǎo)，地方形成合力。這種管理體制容易造成權(quán)力的分散，地方根據(jù)自身的實(shí)際情況細(xì)化中央政策，形成一套屬于自己地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)地方性法規(guī)，容易造成各統(tǒng)籌地區(qū)的繳費(fèi)率、基金管理等多方面標(biāo)準(zhǔn)不一，加大地區(qū)間的差異，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移存在地區(qū)障礙。除此之外，地方政府機(jī)構(gòu)不精簡、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，容易造成各部門互相推諉，導(dǎo)致辦事難、辦事慢，最后損害的是參保人的權(quán)益。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金通過全國統(tǒng)籌，可以在不同省份進(jìn)行適當(dāng)調(diào)劑，有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但此舉會影響資金流出省份的資金調(diào)配，對其利益造成不利影響。各地方政府更注重自身利益，從養(yǎng)老金流入的省份立場出發(fā)，一味單方面享受其他資金流出省份的福利，易引起逆向選擇。

三、解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的策略和建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，建立銜接制度

我國社會保險(xiǎn)制度起步比較晚，直到20世紀(jì)初才緩慢發(fā)展，有一些臨時(shí)性、缺乏權(quán)威性的規(guī)定，在前幾年才逐漸開始完善相關(guān)細(xì)則，著手進(jìn)行改革。這也導(dǎo)致許多地方性規(guī)定參差不齊，導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系長期存在法律障礙，止步不前。因此，必須繼續(xù)加快相關(guān)立法工作才能有效解決我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系目前面臨的現(xiàn)實(shí)困境，要根據(jù)實(shí)際情況完善現(xiàn)有的管理辦法和具體細(xì)則，明確各主體責(zé)任。同時(shí)，要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度。大部分社會公眾與養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)存在距離，不了解與自己權(quán)益相關(guān)的具體規(guī)定，應(yīng)該利用現(xiàn)代化手段提高其參與度和對法律的認(rèn)識。通過微信公眾號、微博等多平臺發(fā)布最新法律法規(guī)，用民眾更能夠直白理解的方式進(jìn)行普法工作，以此來推動相關(guān)政策的推行。除此之外，利用社區(qū)基層進(jìn)行宣傳，讓干部走進(jìn)群眾生活之中，在小區(qū)內(nèi)定期進(jìn)行各種普法活動，引導(dǎo)居民積極參與，提出建設(shè)性意見，參與法律的制定和實(shí)施。

（二）提高統(tǒng)籌層次，加快完成中央調(diào)劑金制度

提高統(tǒng)籌層次不是一朝一夕就能完成的，而應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，并根據(jù)我國各地的實(shí)際情況分階段進(jìn)行。同時(shí)，必須及時(shí)制定和推行中央調(diào)劑金管理制度，完成改革試點(diǎn)工作，并保證了中央調(diào)劑金的足額。拓寬了各地區(qū)養(yǎng)老的資金來源，并逐漸增加了省人民政府撫恤金的提取比例。在過渡階段，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理可以暫時(shí)繼續(xù)實(shí)行省級統(tǒng)籌，中央政府可以在全國范圍內(nèi)用中央調(diào)劑金進(jìn)行微調(diào)，彈性提高統(tǒng)籌層次，彌補(bǔ)個別省份養(yǎng)老金的缺口，有效化解中央與地方之間的利益沖突。此外，要切實(shí)加強(qiáng)各省的溝通和協(xié)調(diào)，盡量平衡轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地之間的基金關(guān)系，在人員流動的過程中盡量避免給任何一方造成資金流失或負(fù)擔(dān)過重的狀況，發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)和補(bǔ)救的作用，協(xié)調(diào)好各地利益實(shí)現(xiàn)利益與責(zé)任的均衡，試圖尋找一種均衡合作。在保證全國富余的統(tǒng)籌金能得到很好分配的同時(shí)，顧及各統(tǒng)籌地區(qū)自身的利益，達(dá)到中央與地方的利益平衡。

四、厘清央地兩方責(zé)任，共同促進(jìn)政策落實(shí)

由于中央與地方之間責(zé)任界定不明確，容易導(dǎo)致兩者發(fā)生沖突，尤其是實(shí)行全國統(tǒng)籌后，地方管理的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央統(tǒng)籌，但依舊要對本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展情況負(fù)責(zé)，容易引起地方政府的抵觸情緒。處理這個問題，不僅需要地方自身有所作為，也需要中央政府進(jìn)行引導(dǎo)和配合。

針對這個問題，從地方政府角度出發(fā)，地方政府應(yīng)該以大局為重，徹底拋棄地方保護(hù)主義，中央政府和地方政府最終的目標(biāo)是相一致的，應(yīng)積極配合中央的相關(guān)政策。從中央政府角度出發(fā)，第一，中央政府應(yīng)該承擔(dān)主要的財(cái)政責(zé)任，是主要責(zé)任人。從之前的分析看，我國中西部省份大部分處于養(yǎng)老金積累尚缺的困境，單單依靠這些省份自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力來解決明顯不現(xiàn)實(shí)。部分統(tǒng)籌地區(qū)之所以限制外來人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入也是因?yàn)樽陨碡?cái)力有限，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r無法承擔(dān)更多的養(yǎng)老金支出。中央政府應(yīng)該有所作為，適當(dāng)分擔(dān)地方的財(cái)政責(zé)任，如可以適當(dāng)減少遷入地的“顧慮”。第二，簡化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理層次，實(shí)行兩級管理機(jī)制。明確中央與地方的主體責(zé)任，前者主要負(fù)責(zé)制定養(yǎng)老保險(xiǎn)的宏觀政策、基金的日常運(yùn)營和監(jiān)督管理；后者負(fù)責(zé)向參保人員征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，按比例向中央繳納一定的保險(xiǎn)金。在此基礎(chǔ)之上，還應(yīng)以立法形式確定中央與地方的責(zé)任和權(quán)力范圍，提高政策的傳達(dá)效率，加快政策的執(zhí)行進(jìn)度。第三，建立健全科學(xué)的政績評價(jià)體系，促進(jìn)地方利益和中央利益相掛鉤。省級政府提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)服務(wù)的利益，直接影響其政策執(zhí)行的力度和政策執(zhí)行效果，把養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的完成情況，作為一項(xiàng)政府政績考評的指標(biāo)一并納入綜合政績考評系統(tǒng)，有利于直接激勵和有效約束地方政府官員行為，樹立科學(xué)的人民政績觀。第四，明確激勵約束機(jī)制，對于無法有效完成養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的統(tǒng)籌地區(qū)給予處罰，對于完成情況較好的統(tǒng)籌區(qū)給予相應(yīng)的政策獎勵，從而推動中央事務(wù)與地方政府的自身利益相掛鉤，促進(jìn)中央政策更快、更好地落實(shí)。