全力推進跨行政區劃檢察改革再上新臺階

徐燕平

三分院成立以來聚焦改革目標，立足檢察職能，通過實實在在的辦案成效，不斷呈現跨行政區劃檢察改革的價值和意義。在刑事檢察方面，辦理了一大批事關人民群眾切身利益、社會關注度高、在上海乃至全國有重大影響的典型案件，如侵犯《流浪地球》著作權案、生產銷售假冒嬰幼兒乳粉案、“11·25”走私疫區牛肉案、侵犯“樂高”品牌玩具著作權案、上海市首例違規披露重要信息案等，辦案成效顯著，美國迪士尼、法國愛馬仕、丹麥樂高等公司均為三分院在營造法治化營商環境中所作的努力送來錦旗和獎牌。在民事檢察方面，注重強化類案監督，促進同類普遍性問題得到解決、根治。如在審查一起金融領域保險合同糾紛案件中，通過類案檢索，發現本市法院對增駕實習期的認定不一致現象較為嚴重，對于增駕實習期內發生交通事故，是否判決保險公司理賠也存在不一致情況。三分院遂向上海市人民檢察院提請抗訴并制發類案監督檢察建議。此案由上海市人民檢察院張本才檢察長親自主辦，經市院檢委會討論后向上海市高級人民法院提出抗訴，并制發類案檢察建議。在行政檢察方面，注重發現行政審判、執行以及行政執法中存在的苗頭性、傾向性、普遍性問題，通過行政訴訟監督年度報告的形式，放大監督質效。撰寫的監督年度報告連續多年入選《上海法治藍皮書》。辦理的多起案件榮獲全國檢察機關行政檢察優秀案件、最高檢2020年度十大行政檢察優秀案例、化解實質性糾紛優秀案例、“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動百強優秀案例等。在公益訴訟檢察方面，提起全市首例民事公益訴訟，辦理了網約車運行安全、走私進口洋垃圾等公益訴訟案，牽頭并直接參與辦理洪澤湖跨省行政公益訴訟案件，開展“保障鐵路旅客舌尖上的安全”“鐵路文物保護”等公益訴訟專項檢察監督活動。多起案件入選上海市、最高檢優秀案例、典型案例，多份檢察建議入選上海市檢察機關優秀檢察建議。

一是檢法改革各有側重。通過對一段時間以來檢法改革的觀察，可以發現：檢法機關的改革各有側重。法院改革更加側重于包括成立專門法院、法庭的外部機構改革，而檢察機關則更加側重于整體性、重構性的內設機構改革。檢法機關的改革重心不一致。法院改革走的是專業化路線，重心在于民商事案件及行政案件，而檢察機關短時間內刑檢業務仍占大頭。檢法機關的改革步伐有待協調。這一點，在跨行政區劃檢察改革試點過程中表現得尤為明顯。原本，這項改革任務是依托鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院現有資源而推行的，但在改革推進過程中，有的鐵路運輸法院被撤銷，有的則加掛了其他的牌子，如此可能會導致未來跨行政區劃改革出現司法資源短缺的情況，一定程度上也加劇了檢察監督的復雜性。

二是監督機構不盡統一。實踐中，在專門法院、法庭的設立方案中也可能模糊規定要接受檢察機關的法律監督。囿于當前跨行政區劃檢察院的有限性，加之跨行政區劃審判機構不斷增多的態勢，實踐中對于后者的法律監督有的是指定給了鐵路運輸檢察院，有的則指定給了行政區劃內的普通檢察院，缺少統一性、規范性。

三是檢察監督力量分散。伴隨法院的專業發展尤其是專門法院、法庭建設，以及審理方式的“三合一”趨勢，檢察機關也開始探索“三合一”的法律監督模式。就三分院而言，對于知識產權法院、金融法院的法律監督職能分別放在了第六檢察部（知識產權檢察部門）和第七檢察部（金融檢察部門）。如此，雖然從形式上看，可能實現了監督職能的統一，但由此可能也會帶來一些問題，比如，如何妥善處理專業化辦案部門與民事檢察部門、行政檢察部門之間的關系？這種檢察機關內設機構之間的職能切割會不會導致檢察機關自身監督力量的分散？再如，如何確保形式上的職能整合最終轉化為監督成效？在原本民行監督力量就亟待加強的情況下，簡單將民行監督職能賦予原刑檢業務部門，能夠在多大程度上實現全方位監督、彰顯監督成效，也存在一定疑問。

四是專業監督能力不足。司法實踐中，由跨行政區劃檢察院的專業化辦案部門履行“三合一”法律監督職責，會存在由于工作重心、辦案人員知識結構等因素影響帶來的監督不均衡問題;行政區劃內普通檢察機關履行相應法律監督職責，也會因為其原本就承擔了行政區劃內對應法院的法律監督工作而無暇顧及其他，實際上難以履行好對專門法院、法庭的法律監督職責。所以，總體而言，當前檢察機關無論是在專業能力上，還是在專業力量配備上，離更好履職，都存在一定差距。

五是常態監督效果不彰。由于上述問題的存在，加之現階段，檢察監督線索來源多依賴于當事人的事后申請，監督線索來源較為單一，缺乏同步動態跟蹤監督機制，導致檢察監督在“量”上難以形成規模效應，在“質”上難以形成示范效應。

一是強化檢法改革協調。之所以在最高檢《2018—2022年檢察改革工作規劃》《法治中國建設規劃（2020—2025》中反復提及要健全法律監督機構，健全對最高人民法院巡回法庭、知識產權法院、互聯網法院、金融法院等的法律監督機制，一定程度上而言，與檢法改革缺少協調不無關系。黨的十九大報告把“著力增強改革系統性、整體性、協同性”作為改革取得重大突破的寶貴經驗。未來，檢法機關在各項改革推進過程中務必遵循這一經驗。

二是持續推進改革任務。為進一步深化跨行政區劃檢察改革，2021年2月最高檢又發布《關于開展跨行政區劃檢察改革試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），明確將“專門法院民事行政訴訟監督案件”納入試點案件類型，除鐵檢院外，林區、農墾、礦區以及監所檢察院亦納入改革試點范圍。這說明最高檢對于這項改革任務在方向上是一以貫之的，在思路上是不斷深化的。我們要做到的就是，鎖定改革目標，持續發力、久久為功。

三是健全監督體制機制。最高檢童建明副檢察長表示，專門法院設立后，沒有專門檢察院對應設置，一定程度上制約了知識產權、金融和互聯網檢察工作的深入開展，根據需要，可以設立綜合對應的專門檢察院，以“一對多”的形式對應相關的專門法院設置。跨行政區劃檢察院就是很好的監督載體。在“一對多”的監督格局下，在理順案件管轄、工作機制的基礎上，要進一步研究如何妥善處理新型專門法院排除刑事案件管轄，以及由此帶來的專門法院與所在省級高級人民法院訴訟關系存在一定滯礙的問題。甚至可以進一步思考，在審議《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院決定（草案）》過程中，全國人大常委會憲法和法律委員會答復委員提議時所說的，在知識產權法院初創階段，可先在省內實施跨區域管轄，待條件成熟后，逐步實行跨省區域管轄，未來再考慮是否也要為跨行政區劃檢察院跨省域管轄預留好端口的問題。

四是提升法律監督水平。實現法律監督提質增效，必須不斷提高法律監督能力水平。一是完善專業化辦案團隊建設。二是健全檢察人員職業培訓制度。三是健全專家咨詢制度。

五是數據賦能檢察監督。大數據是助力監督的“科技翅膀”。根據《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》的要求：“運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案”。執法司法活動產生海量數據，充分掌握大數據，專業、科學運用大數據，就等于掌握了發現問題線索的“放大鏡”“顯微鏡”，會使監督更加精準、有效。未來，可以通過建立多種形式的數據互聯、共享平臺，從海量的數據中智能分析發現監督線索，實現由“人找案（線索）”到“案（線索）找人”的轉變，運用數據賦能新時代法律監督工作，更好參與、助力國家治理體系和治理能力現代化。

（本文系2021年上海市檢察機關重點課題《長三角區域一體化發展背景下跨行政區劃檢察改革深化路徑研究》階段性研究成果）

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