全力推進跨行政區(qū)劃檢察改革再上新臺階

徐燕平

三分院成立以來聚焦改革目標，立足檢察職能，通過實實在在的辦案成效，不斷呈現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察改革的價值和意義。在刑事檢察方面，辦理了一大批事關(guān)人民群眾切身利益、社會關(guān)注度高、在上海乃至全國有重大影響的典型案件，如侵犯《流浪地球》著作權(quán)案、生產(chǎn)銷售假冒嬰幼兒乳粉案、“11·25”走私疫區(qū)牛肉案、侵犯“樂高”品牌玩具著作權(quán)案、上海市首例違規(guī)披露重要信息案等，辦案成效顯著，美國迪士尼、法國愛馬仕、丹麥樂高等公司均為三分院在營造法治化營商環(huán)境中所作的努力送來錦旗和獎牌。在民事檢察方面，注重強化類案監(jiān)督，促進同類普遍性問題得到解決、根治。如在審查一起金融領(lǐng)域保險合同糾紛案件中，通過類案檢索，發(fā)現(xiàn)本市法院對增駕實習(xí)期的認定不一致現(xiàn)象較為嚴重，對于增駕實習(xí)期內(nèi)發(fā)生交通事故，是否判決保險公司理賠也存在不一致情況。三分院遂向上海市人民檢察院提請抗訴并制發(fā)類案監(jiān)督檢察建議。此案由上海市人民檢察院張本才檢察長親自主辦，經(jīng)市院檢委會討論后向上海市高級人民法院提出抗訴，并制發(fā)類案檢察建議。在行政檢察方面，注重發(fā)現(xiàn)行政審判、執(zhí)行以及行政執(zhí)法中存在的苗頭性、傾向性、普遍性問題，通過行政訴訟監(jiān)督年度報告的形式，放大監(jiān)督質(zhì)效。撰寫的監(jiān)督年度報告連續(xù)多年入選《上海法治藍皮書》。辦理的多起案件榮獲全國檢察機關(guān)行政檢察優(yōu)秀案件、最高檢2020年度十大行政檢察優(yōu)秀案例、化解實質(zhì)性糾紛優(yōu)秀案例、“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動百強優(yōu)秀案例等。在公益訴訟檢察方面，提起全市首例民事公益訴訟，辦理了網(wǎng)約車運行安全、走私進口洋垃圾等公益訴訟案，牽頭并直接參與辦理洪澤湖跨省行政公益訴訟案件，開展“保障鐵路旅客舌尖上的安全”“鐵路文物保護”等公益訴訟專項檢察監(jiān)督活動。多起案件入選上海市、最高檢優(yōu)秀案例、典型案例，多份檢察建議入選上海市檢察機關(guān)優(yōu)秀檢察建議。

一是檢法改革各有側(cè)重。通過對一段時間以來檢法改革的觀察，可以發(fā)現(xiàn)：檢法機關(guān)的改革各有側(cè)重。法院改革更加側(cè)重于包括成立專門法院、法庭的外部機構(gòu)改革，而檢察機關(guān)則更加側(cè)重于整體性、重構(gòu)性的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。檢法機關(guān)的改革重心不一致。法院改革走的是專業(yè)化路線，重心在于民商事案件及行政案件，而檢察機關(guān)短時間內(nèi)刑檢業(yè)務(wù)仍占大頭。檢法機關(guān)的改革步伐有待協(xié)調(diào)。這一點，在跨行政區(qū)劃檢察改革試點過程中表現(xiàn)得尤為明顯。原本，這項改革任務(wù)是依托鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院現(xiàn)有資源而推行的，但在改革推進過程中，有的鐵路運輸法院被撤銷，有的則加掛了其他的牌子，如此可能會導(dǎo)致未來跨行政區(qū)劃改革出現(xiàn)司法資源短缺的情況，一定程度上也加劇了檢察監(jiān)督的復(fù)雜性。

二是監(jiān)督機構(gòu)不盡統(tǒng)一。實踐中，在專門法院、法庭的設(shè)立方案中也可能模糊規(guī)定要接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。囿于當(dāng)前跨行政區(qū)劃檢察院的有限性，加之跨行政區(qū)劃審判機構(gòu)不斷增多的態(tài)勢，實踐中對于后者的法律監(jiān)督有的是指定給了鐵路運輸檢察院，有的則指定給了行政區(qū)劃內(nèi)的普通檢察院，缺少統(tǒng)一性、規(guī)范性。

三是檢察監(jiān)督力量分散。伴隨法院的專業(yè)發(fā)展尤其是專門法院、法庭建設(shè)，以及審理方式的“三合一”趨勢，檢察機關(guān)也開始探索“三合一”的法律監(jiān)督模式。就三分院而言，對于知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院的法律監(jiān)督職能分別放在了第六檢察部（知識產(chǎn)權(quán)檢察部門）和第七檢察部（金融檢察部門）。如此，雖然從形式上看，可能實現(xiàn)了監(jiān)督職能的統(tǒng)一，但由此可能也會帶來一些問題，比如，如何妥善處理專業(yè)化辦案部門與民事檢察部門、行政檢察部門之間的關(guān)系？這種檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的職能切割會不會導(dǎo)致檢察機關(guān)自身監(jiān)督力量的分散？再如，如何確保形式上的職能整合最終轉(zhuǎn)化為監(jiān)督成效？在原本民行監(jiān)督力量就亟待加強的情況下，簡單將民行監(jiān)督職能賦予原刑檢業(yè)務(wù)部門，能夠在多大程度上實現(xiàn)全方位監(jiān)督、彰顯監(jiān)督成效，也存在一定疑問。

四是專業(yè)監(jiān)督能力不足。司法實踐中，由跨行政區(qū)劃檢察院的專業(yè)化辦案部門履行“三合一”法律監(jiān)督職責(zé)，會存在由于工作重心、辦案人員知識結(jié)構(gòu)等因素影響帶來的監(jiān)督不均衡問題;行政區(qū)劃內(nèi)普通檢察機關(guān)履行相應(yīng)法律監(jiān)督職責(zé)，也會因為其原本就承擔(dān)了行政區(qū)劃內(nèi)對應(yīng)法院的法律監(jiān)督工作而無暇顧及其他，實際上難以履行好對專門法院、法庭的法律監(jiān)督職責(zé)。所以，總體而言，當(dāng)前檢察機關(guān)無論是在專業(yè)能力上，還是在專業(yè)力量配備上，離更好履職，都存在一定差距。

五是常態(tài)監(jiān)督效果不彰。由于上述問題的存在，加之現(xiàn)階段，檢察監(jiān)督線索來源多依賴于當(dāng)事人的事后申請，監(jiān)督線索來源較為單一，缺乏同步動態(tài)跟蹤監(jiān)督機制，導(dǎo)致檢察監(jiān)督在“量”上難以形成規(guī)模效應(yīng)，在“質(zhì)”上難以形成示范效應(yīng)。

一是強化檢法改革協(xié)調(diào)。之所以在最高檢《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025》中反復(fù)提及要健全法律監(jiān)督機構(gòu)，健全對最高人民法院巡回法庭、知識產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院等的法律監(jiān)督機制，一定程度上而言，與檢法改革缺少協(xié)調(diào)不無關(guān)系。黨的十九大報告把“著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”作為改革取得重大突破的寶貴經(jīng)驗。未來，檢法機關(guān)在各項改革推進過程中務(wù)必遵循這一經(jīng)驗。

二是持續(xù)推進改革任務(wù)。為進一步深化跨行政區(qū)劃檢察改革，2021年2月最高檢又發(fā)布《關(guān)于開展跨行政區(qū)劃檢察改革試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），明確將“專門法院民事行政訴訟監(jiān)督案件”納入試點案件類型，除鐵檢院外，林區(qū)、農(nóng)墾、礦區(qū)以及監(jiān)所檢察院亦納入改革試點范圍。這說明最高檢對于這項改革任務(wù)在方向上是一以貫之的，在思路上是不斷深化的。我們要做到的就是，鎖定改革目標，持續(xù)發(fā)力、久久為功。

三是健全監(jiān)督體制機制。最高檢童建明副檢察長表示，專門法院設(shè)立后，沒有專門檢察院對應(yīng)設(shè)置，一定程度上制約了知識產(chǎn)權(quán)、金融和互聯(lián)網(wǎng)檢察工作的深入開展，根據(jù)需要，可以設(shè)立綜合對應(yīng)的專門檢察院，以“一對多”的形式對應(yīng)相關(guān)的專門法院設(shè)置。跨行政區(qū)劃檢察院就是很好的監(jiān)督載體。在“一對多”的監(jiān)督格局下，在理順案件管轄、工作機制的基礎(chǔ)上，要進一步研究如何妥善處理新型專門法院排除刑事案件管轄，以及由此帶來的專門法院與所在省級高級人民法院訴訟關(guān)系存在一定滯礙的問題。甚至可以進一步思考，在審議《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院決定（草案）》過程中，全國人大常委會憲法和法律委員會答復(fù)委員提議時所說的，在知識產(chǎn)權(quán)法院初創(chuàng)階段，可先在省內(nèi)實施跨區(qū)域管轄，待條件成熟后，逐步實行跨省區(qū)域管轄，未來再考慮是否也要為跨行政區(qū)劃檢察院跨省域管轄預(yù)留好端口的問題。

四是提升法律監(jiān)督水平。實現(xiàn)法律監(jiān)督提質(zhì)增效，必須不斷提高法律監(jiān)督能力水平。一是完善專業(yè)化辦案團隊建設(shè)。二是健全檢察人員職業(yè)培訓(xùn)制度。三是健全專家咨詢制度。

五是數(shù)據(jù)賦能檢察監(jiān)督。大數(shù)據(jù)是助力監(jiān)督的“科技翅膀”。根據(jù)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》的要求：“運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案”。執(zhí)法司法活動產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，充分掌握大數(shù)據(jù)，專業(yè)、科學(xué)運用大數(shù)據(jù)，就等于掌握了發(fā)現(xiàn)問題線索的“放大鏡”“顯微鏡”，會使監(jiān)督更加精準、有效。未來，可以通過建立多種形式的數(shù)據(jù)互聯(lián)、共享平臺，從海量的數(shù)據(jù)中智能分析發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，實現(xiàn)由“人找案（線索）”到“案（線索）找人”的轉(zhuǎn)變，運用數(shù)據(jù)賦能新時代法律監(jiān)督工作，更好參與、助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（本文系2021年上海市檢察機關(guān)重點課題《長三角區(qū)域一體化發(fā)展背景下跨行政區(qū)劃檢察改革深化路徑研究》階段性研究成果）

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