域外的退休與養老金改革

李忠東

借鑒域外養老金改革經驗

由于醫療進步和更健康的生活方式，世界上許多國家的平均預期壽命一直在穩定增長。與此同時，生育率卻持續下降。這種態勢對社會保障體系的可持續性構成了威脅，其中之一就是養老金體系。不少國家都在廣泛討論延遲退休的可行性，逐步提高官方退休年齡，另外還將養老金改革等提到議事日程上。

2020年，德國10年來首次未實現人口凈增長，這給養老金體系帶來了巨大壓力。德國養老金體系主要由法定養老金體系、企業養老金體系和私人養老金體系三大支柱構成，其中法定養老金是絕大多數退休者的主要生活來源，籌資模式采用現收現付制，即由當前勞動力繳納的養老金支付退休者的養老金。人口老齡化加劇，意味著向法定養老金體系支付養老金的勞動力越來越少，同時法定養老金領取者卻越來越多。德國人口老齡化加劇，加上新冠肺炎疫情對經濟和就業的沖擊，進一步加大了德國養老金體系的籌資壓力。

如何緩解這一籌資壓力？首先，在現行的養老金體系下，德國采取延遲退休的辦法。由于受人口結構沖擊大，加上嚴重依賴出口，不能大幅增加繳費率，因此延遲退休會在一定程度上解決養老金融資難的問題。德國的退休年齡過去幾十年一直在緩慢提高，聯邦政府自2012年起決定將法定退休年齡從當時的65歲逐步提高至67歲，這一政策將在2029年之前適用于所有退休人員。根據德國聯邦經濟和能源部咨詢委員會開發的“退休年齡與預期壽命的動態擬合”模型，如果對當前德國人口預期壽命預測正確的話，該國法定退休年齡可以在2042年提高到68歲。

其次，德國在政府公共財政層面通過增加稅收、提供財政補貼的方式，來彌補養老金體系的赤字。早在1997年，赫爾穆特·科爾領導的聯邦政府將增值稅提高了1個百分點（從15%提高到16%），以此來填補養老金的收入與支出間的缺口。1998年至2005年，格哈德·施羅德任德國總理，引入生態稅為養老金提供財政補貼。由于養老金的收支差距逐年拉大，政府補貼額度也在不斷加大。2005年安格拉·默克爾任總理，由于2009年開始提高了勞動者個人繳費比例，政府的補貼開支得以縮減至24%左右。近年來，隨著歐洲經濟的復蘇與德國經濟向好，就業率創歷史新高，德國政府對于養老金的補貼進一步縮減至23%。但是，政府補貼占政府支出的比例只在2008～2013年低于20%，其余時期均高于20%。由此可見，養老金補貼一直都是德國財政的巨大開支項目，這一基本特征并未發生根本性改變。2020年，為養老金提供的財政補貼達1060億歐元，這意味著聯邦政府近26%的財政補貼都投入到了養老金體系中。到2040年，這一比例將升至44%。

意大利是人口老齡化問題最為嚴重的國家之一，男性的預期壽命為81歲，女性則達到85.3歲，65歲以上人口比例上升至23.2%。近年來該國的經濟發展遭遇瓶頸，社會問題凸顯，人口老齡化帶來養老和就業等一系列衍生問題，未來較長一段時間內會影響該國經濟增長與社會福利間的平衡。

意大利政府正在采取一系列舉措對退休及養老金制度進行改革，例如給養老金設定“峰值”、調低能取用的養老金標準、根據養老金高低實施分級增幅和推出“配額100”機制等。其中特別值得一提的是“配額100”機制，它允許勞動者從62歲開始領取養老金，但條件是申請人的年齡和繳稅年數相加總和需要達到“100”（如年齡62歲加上繳稅38年）。政府在具體實施時，針對五種情況區別對待。

一是女性有特例。根據意大利的退休金機制，普通女性職工繳稅達到35年，能在58歲退休，自己當老板做生意的可以59歲退休。雖然法律在年齡上支持提前退休，但拿到的退休金卻會按一定比例減少。與達到“配額100”機制的女性相比，提前退休的普通女職工、在公共部門上班的女公務員和自己當老板的女性退休金分別減少14%、19%和23%。

二是“早期工作者”。這批人是18歲就開始工作的公民，大概有14500人。截止到2026年，只要符合以下條件的勞動者就可在59歲退休并拿到退休金。在18歲開始工作時繳納一年的稅，或者是因為身體殘疾達74%以上需要被照顧。“早期工作者”只要繳納41年的稅，即可在59歲時退休，并拿到退休金。

三是年齡和繳稅年數的總和目前暫時達不到，但是再過3年就可以湊到“100”的公民。這種情況需要用人單位出示所需員工人數以及離職和新入職人數的比例，與工會協調。在該比例符合國家級別規定的前提下，如果用人單位福利基金足夠支撐提前退休員工的退休金，員工可提前退休。

四是按舊政策“早退”的人員。按照以前的政策，工人可以提前7年退休，稱為早退。這種情況下，員工所在單位雇傭人數至少15人，而且提前退休的這7年的退休金要由用人單位墊付。“配額100”出臺后，2020年之前用人單位仍然可以接受勞動者提前7年早退，以后將最多接受提前4年早退，并且女雇員繳稅年數至少為34年零10個月，男雇員繳稅年數至少為35年零10個月。

五是失業者。60歲失業的公民可使用早期的臨時補充養老金，退休前以月度或季度的時間段領取基本生活保障。達到62歲并且繳稅年數達到20年時可退休。如果該公民失業達到24個月，可在57歲時退休。

挪威目前不存在養老金支出缺口，但是從長期來看，預期壽命延長和人口老齡化趨勢疊加將成為該國養老金支出面臨的主要挑戰。挪威人均預期壽命已提高至84歲，同時人口生育率已降到1.7（指一年出生活嬰數與同期平均育齡婦女人數之比）。長壽和少子化因素將導致贍養比（非勞動年齡人口對勞動年齡人口數之比）上升，由2010年每4.8個年輕人養1個老人，變成2060年每2.5個年輕人養一個老人，甚至更少，給養老金支出的可持續性帶來長期壓力。

這次是挪威政府自2011年以來推動的第三輪養老金改革，其中“選擇性延退”是最大的亮點。改革前法定退休年齡為67歲，工作滿40年可以領取養老金。改革后雇員從62歲起即可自愿申請退休，并允許他們在領取養老金的同時繼續全職工作，方式十分靈活且權益有保障。在把“延退”選擇權交給個人的同時，增加“早退”成本，形成“晚退”的有效激勵。另外，政府對特殊人群如法定退休年齡前已喪失勞動能力、在軍隊服役的年輕人、在家照護6歲以下幼童的父母等采取特殊安排，以確保所有的公民都能夠公平地獲得福利。

年齡和養老金政策涉及很多人的利益，尤其是年輕人受到的影響較大，他們需要工作更長時間以增加養老金儲蓄或投資來確保未來的養老金儲備。實踐證明，改革后的“選擇性延退”制度以及結構性政策變化產生了積極作用，形成了“延遲退休→勞動力供給增加→生產力提高→稅基擴大→養老金支出可持續性提升”的良性循環。由于就業率更高，工作時間更長帶來稅基的擴大，因此有效緩解了財政支出壓力。

挪威的養老金改革之所以能夠順利推進，主要在于充分發揮了政府、雇主協會、工會三方協商機制的作用，經過集體協商達成社會共識。支撐該國社會信任的是高度透明的政府體系、客觀可靠的數據和統計體系、專業中立的執行機構以及有公信力的養老金體系。挪威統計局基于客觀、透明、可靠的數據建立模型，對養老金運行情況進行客觀描述，提出養老金體系運行面臨的問題，作出分析報告提交財政部。

挪威養老金改革還得益于一系列政策與制度的保障，比如實施老年人積極就業政策，專門設立老年政策中心，積極推動以鼓勵老年人就業為目的的各類活動，促進政府、企業、工會、社會組織之間形成合力。在財稅政策方面采取減免稅、遞延征稅等稅收優惠政策，鼓勵老年人延遲退休和工作更長時間，為社會做出更多貢獻。挪威為促進老年人就業提供立法保障，《挪威工作環境法》明確規定雇主要為老年人提供平等的就業環境和待遇，禁止雇主僅以達到法定退休年齡為由解雇70歲以下的雇員，目前，挪威正在討論把這一年齡限制提高到75歲。

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