PPP模式下創(chuàng)新政府隱性債務風險的審計方法

賴子怡　張麗

近年來，一種新型的項目投融資模式——政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP模式）得到大力推廣，在PPP模式被運用的同時，政府隱性債務問題也由此孕育而生。本文以青海省M縣違規(guī)舉債為例，發(fā)現(xiàn)政府隱性債務風險容易導致項目失敗和惡化信用環(huán)境，而傳統(tǒng)政府隱性債務審計方法落后，審計信息披露不全面，無法應對風險。在此研究基礎上提出創(chuàng)新政府隱性債務的審計方法，健全財政預算管理，以及對債務實施合理監(jiān)管的對策和建議。

自2015年起，PPP模式在我國投融資體制改革中開始了它的規(guī)范化發(fā)展，PPP模式即政府與社會為提供公共產(chǎn)品或服務而建立起的公私合作模式（Public-Private-Private Partnership，簡稱PPP）。在發(fā)改委和全國工商聯(lián)的支持下PPP模式涉及市政、公路、軌道交通、機場、水利、能源等多個領域。然而，地方政府性債務風險和各地方的經(jīng)濟、政治有著系統(tǒng)性關聯(lián)狀態(tài)，若PPP模式運用不當，一旦政府隱性債務的規(guī)模超出可控范圍，則容易造成“一著不慎，滿盤皆輸”的后果，對我國各地方的經(jīng)濟、政治以及社會民生問題產(chǎn)生嚴重的負面影響。本文以政府隱性債務風險問題為切入點，深入挖掘分析政府隱性債務的審計中存在的風險因素，并提出對策和建議，以促進我國政府審計工作健康有序發(fā)展。

一、隱性債務的含義以及違規(guī)舉債的表現(xiàn)形式

（一）隱性債務的含義

隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口，或是因自身財政實力不足，且在政府法定債務限額以外違法違規(guī)舉借的債務等。這些債務缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強，已成為地方債務風險的主要出險區(qū)。

（二）違規(guī)舉債的表現(xiàn)形式

通過整理近兩年重大政策落實跟蹤審計中對于地方政府性債務的審計情況，審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)舉債形式主要有7種，向企業(yè)借款、簽訂基金投資協(xié)議、企事業(yè)單位出資墊付、融資平臺公司、政府購買協(xié)議、向金融機構貸款以及公益性資產(chǎn)售后回租，詳情見下圖1所示。為了拓寬資金的來源渠道、提高資金運行效率，PPP模式在鐵路、公路等基建方面以及公共事業(yè)和公共服務的招投標、建設、運營、維護等方面建立多元化的收入模式，吸引社會資金對政府建設項目進行投資，以解決政府財政負擔沉重和建設資金保障難、運營效率低等問題。政府與社會資本合作模式（即PPP模式）有其利好的一面，同樣也存在漏洞，其中青海省M縣違規(guī)舉債的行為為代表的違規(guī)行為。

二、青海省M縣違規(guī)舉債例證分析

（一）青海省M縣違規(guī)舉債概要

1.M縣漏報地方隱性債務問題

經(jīng)核查，2018年10月M縣政府隱性債務統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，由于項目應付款項未納入政府隱性債務管理，且未制定隱性債務清償計劃，導致存在5.34億隱性債務漏報。截至2020年5月末，應付工程款余額2.27億元，新增融資貸款1億元，合計3.27億元，均未納入政府隱性債務控制體系。

2.M縣人民醫(yī)院整體搬遷違規(guī)舉債問題

經(jīng)審計，M縣人民醫(yī)院整體搬遷項目所產(chǎn)生的債務由縣醫(yī)院會同施工單位以融資的方式償還1億元，利息由縣政府和縣醫(yī)院共同承擔，共計欠款1.1億元。2019年4月、5月，由項目建設單位青海平興建設集團有限公司分兩次向農(nóng)行M縣支行融資借款1億元，用于償還拖欠的應付工程款。

三、PPP模式下政府隱性債務引發(fā)的風險以及審計的必要性

（一）政府隱性債務引發(fā)的風險

1.存在導致項目失敗的可能性

PPP項目的建設過程中，信息不透明、不公開且項目經(jīng)營者為隱瞞實際存在的債務，未按照合同規(guī)定來披露項目中的信息，也未披露政府財務報告的具體內(nèi)容，隱性債務的存在沒有得到真實的披露，利益相關者能夠得到的信息較片面，從而很難做出科學合理的決策，因此隱性債務成為PPP項目建設存在風險的原因之一。與此同時，由于隱性債務的存在，在實施項目的過程中各項資源未能得到充分利用，在一定程度上影響了項目的完成效率和效果，容易導致項目的失敗。

2.惡化信用環(huán)境

政府信用是社會信用的基石，地方政府總體舉債規(guī)模超出實際償債能力，基建項目投資周期長，回報慢且收益不穩(wěn)定，地方政府通過PPP項目向社會的借款無法及時清償?shù)惹闆r還直接損害了不少企業(yè)的利益。2017年中央開始嚴控利用PPP項目方式變相舉債，并公開問責。PPP項目建設之初是希望通過引入社會資本，高效、低成本地完成基礎設施建設，然而，非但無法達到低成本的目的，還使得隱性債務規(guī)模無法控制，導致地方政府償債壓力增加，同時因其固有回報慢等特點損害企業(yè)利益，甚至給地方政府帶來信用危機。

3.加劇地方政府的財政風險

PPP項目之下為地方政府的舉債增加了新的方式和途徑，債務結構也因此發(fā)生改變，不良債務的規(guī)模雖不可摸清但預估不少，真正的企業(yè)債流轉，增加了地方政府的支出責任。隱性債務沒有被納入預算控制中，加之各地方政府逐一向上疊加的地方債務，地方政府償債壓力大，債權人基于風險考慮，有可能停止持續(xù)性的信貸投放，導致在建項目停工、政府與金融機構發(fā)生沖突等，致使系統(tǒng)性財政風險的發(fā)生。

以青海省M縣為例，2018年10月M縣政府隱性債務匯總統(tǒng)計顯示，應付工程款未計入隱性債務管理中，也未制定化解隱性債務的計劃，導致隱性債務被低估了5.34億。隱性債務沒有被納入預算控制之中，被低估的隱性債務如若地方政府無力償還，則需要通過“借新還舊”等極端手段填補缺口，長期高杠桿率不僅會影響到政府在公眾的信用，損害其公信力，還會給地方財政帶來負擔。

（二）政府隱性債務審計的必要性

隱性債務固有的難以預測性和高杠桿率等特點，且地方政府隱性債務和政治、經(jīng)濟和社會民生存在著關聯(lián)關系，使得地方政府隱性債務成為影響我國經(jīng)濟、政治甚至社會民生穩(wěn)定的一個風險因素。因此，若地方政府隱性債務的規(guī)模發(fā)展到不可控時，不但對地方財政資金安全造成負面影響，同時也影響著國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和發(fā)展。當然，地方政府隱性債務不能單純追求規(guī)模小，而是需要平衡舉債規(guī)模和償付能力，適當?shù)恼畟鶆找?guī)模，可以幫助經(jīng)濟穩(wěn)中向好、好中有進地運行。

基于以上，國務院對政府地方性債務的審計工作也越來越重視。國家審計機關對會計賬目進行獨立檢查，具有強制性的特點，專業(yè)的審計人員作為獨立的第三方，能夠客觀、公正地對地方財政審計進行監(jiān)督，審計工作能夠有效地促進政府隱性債務管理體系的完善，對PPP 模型給政府的隱性政府債務帶來的風險進行評估和提出應對措施。

四、PPP模式下政府隱性債務風險審計的不足之處及應對措施

（一）PPP模式下政府隱性債務風險審計的不足之處

1.審計信息披露不全面

以青海省M縣違規(guī)舉債審計為例，2019年6月開始審計工作，審計結果2021年第一季度在審計署官網(wǎng)上公告披露。現(xiàn)階段重大政策落實跟蹤審計中的地方性債務審計結果公示僅僅披露重大違規(guī)地區(qū)、事項和金額，對具體情況并未作出具體公示。地方政府性債務審計信息披露不全面，讓社會公眾和債務信息的需求者、使用者摸不著頭腦，進而可能影響投資者和企業(yè)的決策，不利于社會公眾了解地方政府舉債的合法性和實施有效監(jiān)督，影響地方政府經(jīng)濟的有序發(fā)展。

2.傳統(tǒng)審計方法難以跟蹤審查

國家審計制度的設計是基于審計客體舞弊為基本假設，國家審計的本質(zhì)是監(jiān)督。而在PPP模式下，隱性債務具有透明度低、沒有信息披露等特點，傳統(tǒng)的審計方法已經(jīng)不能全面地對政府隱性債務進行監(jiān)督和管理。同時我國政府隱性債務風險審計工作尚處于起步階段，面對日益增長的政府隱性債務規(guī)模，政府隱性債務的動態(tài)管理和監(jiān)測機制還未健全，隱性債務難以全面、系統(tǒng)地被地方審計機關所排查和披露。此外，地方審計機關在審計過程中審查出的問題難以向上級部門傳達，本就存在缺陷的審計方式在審計效果上更是大打折扣，從而審計中出現(xiàn)的問題得不到全面的整改。與此同時，政府隱性債務風險的審計程序和法律體系尚不完善，由于缺乏相關領域的高素質(zhì)審計人員，造成審計的效率和質(zhì)量都比較低。以青海省M縣人民醫(yī)院整體搬遷為例，利用PPP模式進行融資仍是大多數(shù)地方政府取得資金的方式，所以更加需要創(chuàng)新審計方法，對融資項目進行獨立地監(jiān)管，從而使其向好的一面發(fā)展。

（二）PPP模式下政府隱性債務風險審計的應對措施

1.完善項目審計程序，加強對PPP項目隱藏的債務風險披露

審計工作順利開展需要充分、真實的財務資料做支撐，完善審計程序首先要強化地方政府和地方國有資產(chǎn)公司擔保和隱性擔保、體制外支出和相關的借貸情況的披露與監(jiān)管，全面摸清隱形債務的規(guī)模，建立起一套監(jiān)測、預警體系以評估地方債務的總體風險，控制隱形債務的過快增長。

2.完善審計結果運用機制

建立健全審計與各行政執(zhí)法部門的工作協(xié)調(diào)機制，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來，對審計發(fā)現(xiàn)的PPP項目中存在的違規(guī)舉債等問題，審計機關要依法及時移送有關部門和單位，有關部門和單位要認真核實查處，對審批整改的各個環(huán)節(jié)負責，并及時向審計機關反饋查處結果，定期披露項目整改的相關進展狀況。在PPP項目存續(xù)期間，從評估審核、啟動運行到竣工結算的全過程信息都需按照審計部門的工作需求予以公開，并在全國范圍內(nèi)動態(tài)調(diào)整項目庫，將隱性債務問題落實到具體負責人，確保政府擔保的落實到位，減少隱性債務的出現(xiàn)。

3.擴大審計范圍，改進債務隱性風險的應對措施

首先，我國審計機關要加大對政府隱性債務審計的力度，對于隱性債務需要有針對性地開展監(jiān)督監(jiān)管工作，突出國家審計強制性和權威性的特點，把握住隱性債務的風險指向。其次是審計機關要合理利用績效審計法，在PPP項目實施過程中將項目中債務資金的使用和管理情況視作審計工作開展的重點，在審計過程中關注PPP項目中舉債程序和舉債目的是否合規(guī)、合法、合理。審計機關通過績效審計（如抽樣和案例研究法、統(tǒng)計分析法和比較分析法等方法）得出結論，提高審計結果的使用率和有效解決審計中出現(xiàn)的問題，從而確保PPP項目建設質(zhì)量，提高PPP項目中債務資金的使用效率以及有效控制隱性債務的規(guī)模。最后，在審計工作完成后，針對PPP項目中政府隱性債務風險的問題和PPP模式下存在的缺陷，為各級政府提供改進防范債務隱性風險的措施，進一步提出切實可行的審計建議，以促進 PPP 項目的合規(guī)化運行。此外，審計機關需對PPP項目的事后監(jiān)督提高關注度，落實續(xù)審回訪，在審計結論和處理決定發(fā)出后，對原審計事項進行后續(xù)跟蹤監(jiān)測。拓寬審計的范圍和加深審計的深度，從而為相關部門及時糾正不當行為提供可行建議和監(jiān)管基礎，有助于提高審計結果的利用率。

4.對地方政府的舉債規(guī)模和償付能力進行衡量，健全財政預算管理機制與債務管理體制

2017年5月初，財政部、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布了嚴禁地方政府利用PPP項目變相舉債的通知。為實現(xiàn)政府隱性債務審計的長遠發(fā)展，審計部門在實施審計時可以通過衡量舉債規(guī)模與償付能力之間是否相匹配，使編制好的財政預算在執(zhí)行時保證其合理性，敦促各部門建立相應的問責機制，明確問責的對象、范圍、內(nèi)容和方式，追究具體項目責任人的行政責任，使政府隱性債務的形成成本提高，以制約隱性債務規(guī)模的不合理擴張和限制地方政府的舉債權力，還可以利用審計結果反向界定政府的財政支出需求，從而進一步健全財政預算的管理機制，建立政府隱性債務控制機制。此外，要提高地方政府財政收支的透明度，公布各級政府部門的相關城建項目、PPP項目等政府項目的預算執(zhí)行情況，在審計工作進行向下監(jiān)管的同時，利用社會公眾向上監(jiān)督，將政府的借款范圍限制在合法合規(guī)的借款范圍之內(nèi)，減少政府非法舉債和大規(guī)模隱性債務發(fā)生的可能性，減少腐敗事件的發(fā)生。

本文通過對青海省M縣違規(guī)舉債進行分析，挖掘了在PPP模式下國家審計的必要性和不足，并針對發(fā)現(xiàn)問題提出相應的對策，首先要完善審計程序，擴大審計范圍;其次要對審計結果合理運用，最后則是衡量地方政府的舉債規(guī)模和償付能力，從項目開始至后續(xù)跟進，防止隱性債務對地方財政帶來過大的風險，達到保障政府公信力以及維護政治、經(jīng)濟和社會民生穩(wěn)定的目的。