治理視野中的長(zhǎng)三角高等教育一體化：進(jìn)展、困境與突圍

盧 威

區(qū)域化既是全球高等教育發(fā)展的重要趨勢(shì)，也是我國(guó)現(xiàn)階段高等教育改革的關(guān)鍵議題。2022年1月26日，教育部等三部委印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出在“十四五”時(shí)期“立足服務(wù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)高校融入?yún)^(qū)域創(chuàng)新體系”“加快形成區(qū)域高等教育發(fā)展新格局”[1]。在區(qū)域高等教育發(fā)展中，長(zhǎng)三角高等教育一體化日益引人關(guān)注。長(zhǎng)三角高等教育一體化是重新配置區(qū)域高等教育資源，推動(dòng)區(qū)域高等教育要素流動(dòng)、合作共建、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的進(jìn)程，旨在形成與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的高等教育布局，為區(qū)域發(fā)展提供知識(shí)和人才支撐，并促進(jìn)區(qū)域高等教育自身高質(zhì)量發(fā)展。這一進(jìn)程在加速推進(jìn)的同時(shí)也面臨亟待突破的瓶頸。長(zhǎng)三角高等教育一體化本質(zhì)上是涉及不同主體權(quán)力和利益的治理問(wèn)題，所以從治理創(chuàng)新的角度加以破解至關(guān)重要。區(qū)域合作其實(shí)就是不斷協(xié)調(diào)各主體權(quán)力和利益的過(guò)程，諸如協(xié)作會(huì)商、行政協(xié)議等機(jī)制均屬于協(xié)調(diào)權(quán)力和利益的治理工具。并且，長(zhǎng)三角高等教育一體化的成敗與得失，還在很大程度上取決于宏觀國(guó)家治理體制。因此，在一體化過(guò)程中，從技術(shù)層面進(jìn)行政策改進(jìn)雖然是必要的，但若不從治理角度調(diào)整權(quán)力和利益關(guān)系，就很難觸及問(wèn)題的深層和實(shí)質(zhì)。為此，本文將主要立足于治理的視野，探討長(zhǎng)三角高等教育一體化的進(jìn)展、困境和出路。當(dāng)然，長(zhǎng)三角高等教育一體化也是全國(guó)區(qū)域高等教育發(fā)展的縮影，其遇到的問(wèn)題某種程度上也是其他區(qū)域共同面臨的問(wèn)題。在此意義上，本文也可視為以長(zhǎng)三角為典型個(gè)案的研究。謀劃長(zhǎng)三角高等教育高質(zhì)量一體化的治理改革之策，對(duì)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)推進(jìn)區(qū)域高等教育合作或許亦有參考價(jià)值。

一、長(zhǎng)三角高等教育一體化的治理變遷與主要進(jìn)展

高等教育系統(tǒng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的子系統(tǒng)。長(zhǎng)三角高等教育一體化主要是經(jīng)濟(jì)一體化帶動(dòng)的產(chǎn)物，其歷史進(jìn)程和治理變遷，只有放在宏觀的長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化整體進(jìn)程中才能得到更深刻的理解。長(zhǎng)三角一體化是在改革開(kāi)放后隨著計(jì)劃體制松動(dòng)和市場(chǎng)力量發(fā)育而破冰的。市場(chǎng)為了自身發(fā)展本能地要求突破行政壁壘的非必要限制，從而令其成為一體化的根本動(dòng)力。長(zhǎng)三角一體化的核心是市場(chǎng)一體化，由市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。當(dāng)前，長(zhǎng)三角一體化的根本問(wèn)題來(lái)自行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的制約。通過(guò)體制機(jī)制改革破除行政壁壘，形成區(qū)域大市場(chǎng)，優(yōu)化調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系是當(dāng)務(wù)之急。宏觀經(jīng)濟(jì)變革迫切要求高等教育與之相適應(yīng)。特別是隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的來(lái)臨，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)換，高等教育將通過(guò)人才培養(yǎng)、知識(shí)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、精英集聚等方式賦能區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支撐形成區(qū)域創(chuàng)新體系，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，促進(jìn)區(qū)域整體現(xiàn)代化。這些因素與解決區(qū)域高等教育資源配置不平衡、效率不高的高等教育內(nèi)部改革訴求一起，共同將長(zhǎng)三角高等教育一體化提上日程。這就意味著長(zhǎng)三角高等教育一體化也有戰(zhàn)略意義。從一體化的軌跡看，早期的長(zhǎng)三角高等教育一體化萌芽雖然得益于市場(chǎng)機(jī)制，但在隨后的發(fā)展中，轉(zhuǎn)向了政府主導(dǎo)、政策驅(qū)動(dòng)模式。

（一）1992～2002年：市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)，長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育發(fā)展自發(fā)秩序的出現(xiàn)

1982年國(guó)務(wù)院設(shè)立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)標(biāo)志著長(zhǎng)三角一體化的起步，但由于需要倚重行政整合，加之當(dāng)時(shí)市場(chǎng)力量不發(fā)達(dá)，改革并未成功。隨著20世紀(jì)90年代初社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和浦東開(kāi)發(fā)，長(zhǎng)三角一體化再次啟動(dòng)。1991年鄧小平提出要“利用上海這個(gè)基地發(fā)展長(zhǎng)三角和長(zhǎng)江流域”。1992年6月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的“長(zhǎng)三角及沿江經(jīng)濟(jì)規(guī)劃座談會(huì)”專(zhuān)門(mén)提出以開(kāi)發(fā)開(kāi)放浦東為龍頭帶動(dòng)長(zhǎng)三角和沿江地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同年召開(kāi)的中共十四大正式提出，“盡快把上海建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，帶動(dòng)長(zhǎng)三角和整個(gè)長(zhǎng)江流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)的新飛躍”，在此背景下，上海牽頭長(zhǎng)三角15個(gè)城市建立長(zhǎng)三角城市協(xié)作部門(mén)主任聯(lián)席會(huì)議制度[2]。雖然這一時(shí)期長(zhǎng)三角區(qū)域合作主要限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，高等教育領(lǐng)域的區(qū)域合作并未提上政府決策日程，但因高校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響加深，以及長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域區(qū)域合作的帶動(dòng)，客觀上為長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育發(fā)展自發(fā)秩序的初步萌發(fā)提供了誘致性變遷環(huán)境。上海、南京和杭州等地出現(xiàn)了大學(xué)城、飛地辦學(xué)等區(qū)域高等教育合作[3](P25-36)。這些零散、自發(fā)的區(qū)域合作成為長(zhǎng)三角高等教育一體化的開(kāi)端。總之，在20世紀(jì)90年代，長(zhǎng)三角高等教育領(lǐng)域的一體化更多緣于市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，并非有意識(shí)的制度設(shè)計(jì)，而是“無(wú)心插柳”的結(jié)果。

（二）2003～2008年：地方政府介入，政府主導(dǎo)長(zhǎng)三角高等教育合作發(fā)展的起步

我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，吸引大量外商投資長(zhǎng)三角，并在區(qū)域范圍內(nèi)分工布局；深化國(guó)有企業(yè)改革給企業(yè)“松綁”，也使長(zhǎng)三角出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮[4]。經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的新變化加強(qiáng)了各地的依存度，長(zhǎng)三角一體化步入新階段。作為回應(yīng)，長(zhǎng)三角地方政府先后建立經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)、地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)等制度[3](P25-36)，政府引導(dǎo)力度不斷加大。

在加快長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化大背景下，2003年滬蘇浙三地先后簽署了《長(zhǎng)江三角洲人才開(kāi)發(fā)一體化共同宣言》《關(guān)于加強(qiáng)滬浙兩地教育合作的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)滬蘇兩地教育合作的意見(jiàn)》，成為地方政府正式介入長(zhǎng)三角高等教育合作的標(biāo)志。此后，長(zhǎng)三角地方政府部門(mén)還簽署了《長(zhǎng)江流域各省市教育共同發(fā)展協(xié)議書(shū)》《長(zhǎng)三角高校畢業(yè)生就業(yè)工作合作組織合作協(xié)議書(shū)》等一系列協(xié)議。這些都是后來(lái)以行政協(xié)議方式推動(dòng)長(zhǎng)三角高等教育一體化的早期源頭。在政府引導(dǎo)下，一些高校、科研機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)組織也參與了區(qū)域高等教育合作，如2005年江、浙、滬6所頂尖大學(xué)發(fā)起成立長(zhǎng)三角高校合作聯(lián)盟；復(fù)旦大學(xué)、浙江大學(xué)、浙江工業(yè)大學(xué)等高校于2006年起實(shí)施“長(zhǎng)三角高等教育合作優(yōu)秀人才培養(yǎng)模式的探索與實(shí)踐”項(xiàng)目，建立聯(lián)席會(huì)議制度和制度化的溝通交流機(jī)制[5](P33-35)。在此階段，長(zhǎng)三角高等教育一體化的成效主要表現(xiàn)為政府開(kāi)始有意識(shí)地介入一體化布局，高校等組織參與的區(qū)域合作在很大程度上不再是來(lái)自于自發(fā)秩序而是來(lái)自于政府的組織和推動(dòng)。不過(guò)，當(dāng)時(shí)尚未建立制度化的政府協(xié)調(diào)機(jī)制，地區(qū)間對(duì)話(huà)與合作尚未常態(tài)化，對(duì)一體化的推動(dòng)也更多來(lái)自地方政府層面。

（三）2009～2017年：央地協(xié)同發(fā)力，政府主導(dǎo)長(zhǎng)三角高等教育協(xié)作走向制度化

2008年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是新世紀(jì)以來(lái)中央政府首次專(zhuān)門(mén)就長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出總體部署。此后，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》相繼出臺(tái)，中央政府推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展走向常規(guī)化，區(qū)域高等教育發(fā)展則被納入長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體布局中。教育部于2014年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)此作出了專(zhuān)門(mén)安排。

在中央和地方政府共同推動(dòng)下，長(zhǎng)三角高等教育一體化確立了“教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展”“教育協(xié)作發(fā)展”主題，正式形成了獨(dú)特的一體化治理機(jī)制。一是建立了制度化的協(xié)作會(huì)商機(jī)制。基于國(guó)務(wù)院2008年9月做出的頂層設(shè)計(jì)，2009年3月，上海、江蘇、浙江教育行政部門(mén)簽署了《關(guān)于建立長(zhǎng)三角教育協(xié)作發(fā)展會(huì)商機(jī)制協(xié)議書(shū)》，約定每年輪流舉辦長(zhǎng)三角教育協(xié)作發(fā)展論壇與研討會(huì)，這成為此階段的標(biāo)志性事件。二是行政協(xié)議成為長(zhǎng)三角高等教育合作的主要工具。據(jù)筆者分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，自協(xié)作會(huì)商機(jī)制建立至今，僅在每年的會(huì)商會(huì)議上，長(zhǎng)三角“三省一市”（2012年吸收安徽加入）簽署的教育合作協(xié)議就多達(dá)53份，其中高等教育專(zhuān)題協(xié)議17份、部分內(nèi)容涉及高等教育的協(xié)議9份，合作領(lǐng)域涵蓋學(xué)分互認(rèn)、資源共享、師資培訓(xùn)、干部交流、推進(jìn)國(guó)際化等多個(gè)方面。三是于2010年成立了長(zhǎng)三角教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，并以其辦公室作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。四是建立了監(jiān)測(cè)制度，對(duì)具體合作項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)。總的來(lái)看，這一階段長(zhǎng)三角高等教育一體化治理較之前階段取得明顯進(jìn)展，規(guī)劃指導(dǎo)、協(xié)作會(huì)商、行政協(xié)議、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)評(píng)估等系列治理機(jī)制開(kāi)始定型。

（四）2018年至今：國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，政府主導(dǎo)長(zhǎng)三角高等教育一體化進(jìn)一步加強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。無(wú)論從縮小區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕考量，還是從加快經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)、建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的目標(biāo)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作乃至一體化發(fā)展已是當(dāng)務(wù)之急。在此背景下，長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。為與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整相適應(yīng)，以共享高品質(zhì)高等教育資源為核心的高等教育一體化被作為戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2019年印發(fā)的《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》明確提出“構(gòu)建長(zhǎng)三角教育協(xié)作發(fā)展新格局，進(jìn)一步加大區(qū)域內(nèi)教育資源相互開(kāi)放的力度，搭建各級(jí)各類(lèi)教育協(xié)作發(fā)展與創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有序流動(dòng)。”[6]

在國(guó)家戰(zhàn)略框架下，“三省一市”人民政府2018年簽署《長(zhǎng)三角地區(qū)教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》，確立了“長(zhǎng)三角高等教育更高質(zhì)量一體化”的區(qū)域合作新主題，并明確了以高等教育為首的五大合作領(lǐng)域。隨著長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展研究院的成立和地方政府協(xié)作會(huì)商會(huì)議輪值機(jī)制的完善，長(zhǎng)三角一體化的治理架構(gòu)在形式上較以往也更加完備。《長(zhǎng)三角教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系（試行）》的出臺(tái)使一體化監(jiān)測(cè)由過(guò)去對(duì)具體項(xiàng)目的關(guān)注升級(jí)為聚焦區(qū)域整體教育現(xiàn)代化水平。總之，在此階段，規(guī)劃指導(dǎo)、協(xié)作會(huì)商、行政協(xié)議、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)評(píng)估等一體化治理機(jī)制的類(lèi)型沒(méi)有改變，但實(shí)施力度較前一階段都有所強(qiáng)化。與此同時(shí)，高校間的合作也日益廣泛，校際協(xié)作組織紛紛成立。如復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、南京大學(xué)、浙江大學(xué)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)“華東五校”相繼成立長(zhǎng)三角研究型大學(xué)聯(lián)盟、長(zhǎng)三角高校智庫(kù)聯(lián)盟，南京工業(yè)大學(xué)、浙江工業(yè)大學(xué)、上海理工大學(xué)、江蘇大學(xué)、安徽工業(yè)大學(xué)5所高校成立“長(zhǎng)三角高等工程教育大學(xué)科技園聯(lián)盟”，等等。

總之，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，長(zhǎng)三角高等教育一體化經(jīng)歷了從早期的零散自發(fā)行動(dòng)向政府主導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，長(zhǎng)三角高等教育一體化取得的進(jìn)展是顯而易見(jiàn)的。隨著中央政府行政指導(dǎo)日趨頻繁和規(guī)劃手段的廣泛使用，長(zhǎng)三角高等教育一體化目標(biāo)和路線(xiàn)日益清晰；年度會(huì)商機(jī)制使得地方政府間的溝通協(xié)調(diào)趨于制度化；行政協(xié)議機(jī)制彰顯了一體化協(xié)作的軟法之治；長(zhǎng)三角教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展研究院等機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立，一體化協(xié)調(diào)組織架構(gòu)日趨健全；長(zhǎng)三角教育現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)評(píng)估的啟動(dòng)，為一體化的實(shí)施提供了反饋機(jī)制；隨著一些合作項(xiàng)目的啟動(dòng)，長(zhǎng)三角高等教育一體化在觀念層面也漸成共識(shí)。

二、長(zhǎng)三角高等教育一體化治理困境及其主要成因

在政府主推下，長(zhǎng)三角高等教育一體化盡管成效明顯，但也面臨形式大于內(nèi)容的困境。早在2011年，官方課題組就在一份研究報(bào)告中指出，“兩省一市教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展有共識(shí)、有協(xié)議，但缺乏有效落實(shí)”的問(wèn)題[5](P37)，然而四年后的官方監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，這種局面并未根本改變：如《長(zhǎng)三角地區(qū)國(guó)際教育合作與交流框架協(xié)議》《關(guān)于共同舉辦長(zhǎng)三角地區(qū)國(guó)際教育展合作意向書(shū)》等協(xié)議沒(méi)有執(zhí)行；對(duì)于“長(zhǎng)三角高等學(xué)校大型儀器設(shè)施共享系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”，未出現(xiàn)一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性共享案例；“長(zhǎng)三角高等教育專(zhuān)家資源庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目”啟動(dòng)當(dāng)年建設(shè)情況尚可，但無(wú)后續(xù)跟進(jìn)[7]。類(lèi)似情況，即便是長(zhǎng)三角教育一體化進(jìn)入2018年官宣的“更高質(zhì)量”發(fā)展階段也存在，有的合作共識(shí)更多停留于紙面上，其實(shí)踐進(jìn)展與預(yù)期還有一些差距。有學(xué)者在接受本課題調(diào)研時(shí)指出，長(zhǎng)三角高等教育一體化的問(wèn)題在于“長(zhǎng)板不長(zhǎng)，短板明顯。我們簽了很多的協(xié)議，但是很多協(xié)議沒(méi)有什么用，我們是廣泛合作，不夠深入。”那么值得反思的問(wèn)題就是，為什么在政府推力不斷加大的條件下，長(zhǎng)三角高等教育一體化成果仍不如預(yù)期？為什么規(guī)劃指導(dǎo)、協(xié)作會(huì)商、行政協(xié)議等一體化治理機(jī)制看上去日益精致復(fù)雜，卻沒(méi)有帶來(lái)令人滿(mǎn)意的效果？答案就在于宏觀體制中存在一些深層阻礙因素，影響了一體化具體治理機(jī)制效用的發(fā)揮，甚至使之在一定程度上流于形式。

從宏觀體制看，國(guó)家治理體系包括結(jié)構(gòu)和關(guān)系雙重維度，其中“關(guān)系”具體是指不同制度間按一定秩序形成的內(nèi)部聯(lián)系，即各種“制度間的關(guān)系”[8]。這里的“關(guān)系”，一方面包括政府間關(guān)系。謝慶奎教授在其經(jīng)典研究中，將政府間關(guān)系分為中央與地方關(guān)系、地方與地方關(guān)系、部門(mén)與部門(mén)關(guān)系等類(lèi)型[9]。另一方面，國(guó)家治理中的“關(guān)系”不僅包括國(guó)家體制內(nèi)部的政府間關(guān)系，還包括國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。由此推論，長(zhǎng)三角高等教育一體化首先表現(xiàn)為橫向的地方間關(guān)系問(wèn)題。這一關(guān)系又在很大程度上被縱向的央地關(guān)系所塑造。央地關(guān)系的集權(quán)或分權(quán)，以及中央對(duì)地方的治理方式左右著地方政府的競(jìng)爭(zhēng)或合作取向。同時(shí)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系關(guān)乎高校等組織的區(qū)域合作自主性和一體化自發(fā)秩序能否形成，政府部門(mén)間關(guān)系則對(duì)一體化政策效果有重要影響。因此，對(duì)一體化阻礙因素的分析可從這四個(gè)關(guān)系切入。

（一）從地方與地方關(guān)系的角度看，“塊塊分割”的行政區(qū)結(jié)構(gòu)，框限了長(zhǎng)三角各地高等教育的利益邊界

“條塊關(guān)系”是理解中國(guó)政治的必要透視角[10]。新中國(guó)成立后，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要，我國(guó)全面建立起“條塊分割”體制。改革開(kāi)放后，隨著中央向地方、國(guó)家向社會(huì)雙重分權(quán)，地方政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)逐步擴(kuò)大，一些原先隸屬于“條條”的部委所屬高校被劃轉(zhuǎn)地方，高等教育體制由過(guò)去的“條塊分割”轉(zhuǎn)向“塊塊分割”。“塊塊分割”格局從兩方面限制了長(zhǎng)三角高等教育一體化發(fā)展。

一方面，“三省一市”高等教育各自以行政區(qū)劃為單位，有自成體系、自給自足傾向，尚未形成錯(cuò)位發(fā)展格局，互補(bǔ)性不夠，致使地方政府的合作意愿不強(qiáng)。由于“塊塊”成為配置高等教育資源的基本單元，長(zhǎng)三角“三省一市”都各自擁有完整的高等教育體系：在縱向上，從頂尖“雙一流”研究型大學(xué)到高職院校，不同層次高校一應(yīng)俱全；在橫向上，各種學(xué)科專(zhuān)業(yè)應(yīng)有盡有、高度雷同，其設(shè)置多從本地需求出發(fā)或盲目跟風(fēng)，缺乏區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌。其結(jié)果就是，“三省一市”高等教育都存在同質(zhì)化發(fā)展傾向，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題較為突出，在客觀上減少了各地之間的彼此依賴(lài)。特別是高等教育發(fā)達(dá)地區(qū)，與區(qū)域內(nèi)其他省份互通、分享高等教育資源的動(dòng)機(jī)不足。

另一方面，“塊塊分割”還框定了高校的利益范圍。包括公辦高校在內(nèi)的單位組織，依憑其隸屬關(guān)系，被鑲嵌于“塊塊”之中且依附于“塊塊”。據(jù)教育部發(fā)布的全國(guó)普通高校名單[11]，截至2022年6月，長(zhǎng)三角“三省一市”有普通高校462所，其中部委所屬公辦高校23所；其余439所均為地方所屬公辦高校、地方教育行政部門(mén)管理的民辦高校和中外合作辦學(xué)高校（共占比95%）。而且，根據(jù)黨的組織工作原則，即便是部委所屬高校黨委也被納入到“塊塊”的屬地管理范圍。此外，無(wú)論隸屬關(guān)系如何，各校都在不同程度上接受當(dāng)?shù)卣鞣N支持。在此意義上講，長(zhǎng)三角轄區(qū)內(nèi)所有高校都具有地方性色彩，這就決定了高校的主要服務(wù)對(duì)象和利益范圍，使之更多以行政區(qū)劃邊界為利益邊界。一項(xiàng)基于2016年本科錄取數(shù)據(jù)的研究顯示，上海、江蘇、浙江、安徽每萬(wàn)人的“985工程”高校錄取機(jī)會(huì)分別為409.61人、169.48人、210.18人和126.01人，錄取比例多寡不均的原因之一是高校招生計(jì)劃的屬地化分配，浙江大學(xué)的屬地招生比例甚至高達(dá)48.2%[12]。總之，“塊塊分割”導(dǎo)致長(zhǎng)三角高校以屬地利益為重，形成了高等教育領(lǐng)域的地方保護(hù)主義，而不是分享資源。

（二）從中央與地方關(guān)系的角度看，激勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)的“錦標(biāo)賽”體制，對(duì)長(zhǎng)三角高等教育一體化具有制約作用

從中央與地方關(guān)系維度審視，改革開(kāi)放后，在政治、行政和人事集權(quán)和經(jīng)濟(jì)向地方分權(quán)條件下，我國(guó)逐漸形成了激勵(lì)地方發(fā)展的晉升“錦標(biāo)賽”制度。上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)晉升競(jìng)賽，優(yōu)勝者將獲得晉升，競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定[13](P117)。盡管該做法激發(fā)了地方政府積極性，但也深刻影響了地方間關(guān)系。“在區(qū)域合作這個(gè)集體性的行動(dòng)體系中，各地政府都是著眼于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有著各自獨(dú)立利益的小團(tuán)體，……每個(gè)團(tuán)體成員都無(wú)時(shí)無(wú)刻不在理性算計(jì)著自己能從這個(gè)集體行動(dòng)中得到多大的地方利益”“地方政府的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)觀念比區(qū)域合作與協(xié)調(diào)觀念要根深蒂固得多”[14]。概言之，地方競(jìng)爭(zhēng)表面上是地方間關(guān)系，但在本質(zhì)上是由中央與地方關(guān)系格局塑造的。長(zhǎng)三角四地圍繞高等教育的競(jìng)爭(zhēng)，與一體化合作目標(biāo)存在現(xiàn)實(shí)張力。

一方面，在晉升考核壓力下，隨著對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用日益增強(qiáng)，高等教育已成為地方政府重要利益所在[15]，進(jìn)而成為地方競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵內(nèi)容。長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)多于區(qū)域內(nèi)部聯(lián)合，政策攀比不斷出現(xiàn)[16]。上海提出“到2025年，若干所高校進(jìn)入世界一流行列，25個(gè)左右的學(xué)科領(lǐng)域（方向）進(jìn)入世界一流行列或國(guó)內(nèi)一流前列，更多地方高校和學(xué)科進(jìn)入國(guó)家‘雙一流’建設(shè)行列，更多學(xué)科進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)科前10%，更多專(zhuān)業(yè)和課程入選國(guó)家級(jí)一流專(zhuān)業(yè)點(diǎn)和課程”[17]；江蘇提出“到2025年，江蘇更多高校進(jìn)入國(guó)家層面開(kāi)展的一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)行列，進(jìn)入全國(guó)前列的高水平大學(xué)達(dá)到20所，其中省屬高校達(dá)到11所，省屬高校中新增2～3個(gè)學(xué)科進(jìn)入全國(guó)學(xué)科評(píng)估前10%。”[18]面對(duì)“高等教育比不上江蘇、科技創(chuàng)新拼不過(guò)安徽”的壓力，浙江不無(wú)擔(dān)憂(yōu)地指出，“浙江高等教育發(fā)展水平與浙江在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)文化地位，與人才強(qiáng)省、創(chuàng)新強(qiáng)省首位戰(zhàn)略要求，與浙江人民對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育的需求還不匹配。高水平大學(xué)和學(xué)科建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨。”[19]安徽也在其“十四五”教育發(fā)展規(guī)劃中提出要進(jìn)一步提升高等教育競(jìng)爭(zhēng)力[20]。在“搶人大戰(zhàn)”中，不僅安徽、江蘇和浙江紛紛參戰(zhàn)，就連高等教育和人才實(shí)力首屈一指的上海也不甘落后，通過(guò)降低落戶(hù)門(mén)檻等途徑吸引人才。

另一方面，晉升“錦標(biāo)賽”激勵(lì)下的地方競(jìng)爭(zhēng)，一定程度上形塑了高等教育不平衡發(fā)展格局，也增加了長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育合作的難度。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，地區(qū)間收入差距擴(kuò)大，與財(cái)政分權(quán)體制下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)有一定聯(lián)系，一些地方因條件優(yōu)越而獲得更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，且這種優(yōu)勢(shì)具有自增強(qiáng)效應(yīng)，一旦領(lǐng)先很難被落后地區(qū)追趕[13](P393)。地方高等教育發(fā)展水平深受歷史遺留布局影響，也與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度緊密相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)在高等教育投入方面優(yōu)勢(shì)更加明顯[21]。地方競(jìng)爭(zhēng)造就了長(zhǎng)三角四地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分化，也帶來(lái)了高等教育發(fā)展水平的顯著差異。與上海等地“優(yōu)質(zhì)資源虹吸效應(yīng)”凸顯形成鮮明對(duì)比的是[22]，2013～2019年長(zhǎng)三角各地高等教育各項(xiàng)指標(biāo)平均值顯示，安徽除高校圖書(shū)和教室數(shù)量方面指標(biāo)外，其他指標(biāo)與其他省市相比都處劣勢(shì)，多項(xiàng)比值性指標(biāo)低于全國(guó)整體水平，以至于成為長(zhǎng)三角高等教育發(fā)展最為薄弱的省份[23]。巨大的發(fā)展差距，使得不發(fā)達(dá)地區(qū)獲取發(fā)達(dá)地區(qū)資源的單方面需求突出，各地在區(qū)域高等教育合作中難以形成較多共同利益，從而阻礙一體化的有效推進(jìn)。

（三）從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度看，政府管理高校仍有集權(quán)色彩，抑制了長(zhǎng)三角高校參與區(qū)域合作的內(nèi)生動(dòng)力

長(zhǎng)三角高等教育一體化不能光靠政府行為，它離不開(kāi)高校自發(fā)推動(dòng)，而這以高校高度自主且具有相應(yīng)的治理能力為前提。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系維度看，政府對(duì)高校的集權(quán)管理導(dǎo)致高校辦學(xué)自主權(quán)不充分，難以形成參與一體化的內(nèi)生動(dòng)力。

一方面，掣肘高校辦學(xué)自主權(quán)的“單位”體制仍在延續(xù)。高校是聽(tīng)命于主管部門(mén)的單位組織，這就可能限制了長(zhǎng)三角高等教育一體化自發(fā)秩序的形成。“單位”體制本是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。“在未經(jīng)商品經(jīng)濟(jì)的洗禮而實(shí)行公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義社會(huì)內(nèi)，其基本組織形態(tài)就是單位，在單位之外并無(wú)其他任何社會(huì)組織，而在各縱向聯(lián)系的大小單位之上，則聳立著無(wú)所不包的國(guó)家，國(guó)家可視為最高、最大的單位。用列寧的話(huà)來(lái)說(shuō)，整個(gè)國(guó)家就是一個(gè)‘大工廠(chǎng)、大公司’，也即一個(gè)大單位，所有隸屬于國(guó)家的大小單位則是一個(gè)職能部門(mén)，或車(chē)間和工段。”[24]“單位”體制使公辦高校成為政府的延伸，對(duì)主管部門(mén)既有權(quán)力依附，也有資源依賴(lài)，缺乏足夠的辦學(xué)自主權(quán)。盡管今天計(jì)劃體制早已解體，但單位體制，以及公辦高校作為依附于政府的單位組織的屬性仍在存續(xù)。長(zhǎng)三角462所普通高校中，公辦高校有334所，也就是說(shuō)，這些72.3%的高校仍然是辦學(xué)自主權(quán)不足的“單位”，其參與長(zhǎng)三角區(qū)域合作的權(quán)利和能力是不充分的。

另一方面，政府對(duì)高等教育資源的競(jìng)爭(zhēng)性配置，不僅強(qiáng)化了高校對(duì)政府的資源依賴(lài)，影響了其本已有限的自主權(quán)的行使，而且還強(qiáng)化了校際競(jìng)爭(zhēng)，也影響了高校參與長(zhǎng)三角高等教育一體化的積極性。改革開(kāi)放后，競(jìng)爭(zhēng)手段日益普遍地運(yùn)用于政府配置高等教育資源過(guò)程中。作為高校主要收入來(lái)源，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的很大比重是通過(guò)各種工程或項(xiàng)目以競(jìng)爭(zhēng)方式分配的[25]。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化績(jī)效，動(dòng)態(tài)支持”“創(chuàng)新財(cái)政支持方式，更加突出績(jī)效導(dǎo)向，形成激勵(lì)約束機(jī)制”。這種資源配置方式固然加強(qiáng)了對(duì)高校辦學(xué)的引領(lǐng)、促進(jìn)了高等教育快速發(fā)展，但也客觀上導(dǎo)致高校奉官方評(píng)價(jià)指標(biāo)為圭臬，成為被動(dòng)圍繞指標(biāo)激烈競(jìng)爭(zhēng)的有限自主組織。在這樣的政校關(guān)系格局下，長(zhǎng)三角高校參與區(qū)域高等教育一體化的意愿和能力都不免受到削弱。

（四）從政府部門(mén)間關(guān)系的角度看，政府治理的“碎片化”傾向，導(dǎo)致長(zhǎng)三角高等教育一體化政策執(zhí)行力度有限

除上述三個(gè)因素外，政府治理“碎片化”傾向也制約著長(zhǎng)三角高等教育高質(zhì)量一體化。“在政府管理領(lǐng)域，‘碎片化’指向的是部門(mén)內(nèi)部各類(lèi)業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門(mén)間分割以及各地方政府間分割的狀況。”[26]當(dāng)前在推動(dòng)長(zhǎng)三角高等教育一體化過(guò)程中，存在明顯的“碎片化”治理現(xiàn)象，影響一體化的實(shí)現(xiàn)。

一方面，無(wú)論在中央層面還是地方層面，部門(mén)割據(jù)客觀存在，政策目標(biāo)也具有多重性，一些其他政策可能與長(zhǎng)三角高等教育一體化政策兼容性不強(qiáng)，甚至存在潛在的矛盾。國(guó)家層面多次出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和行政指導(dǎo)意見(jiàn)，為長(zhǎng)三角高等教育一體化提供政策支持。單從這些政策文本看，相關(guān)舉措顯然將有力推動(dòng)一體化發(fā)展。而實(shí)際上，有些政策某種程度上會(huì)對(duì)一體化起抵消作用。如以績(jī)效撥款方式對(duì)高校進(jìn)行動(dòng)態(tài)支持，固然有利于提高辦學(xué)水平，但也會(huì)增強(qiáng)長(zhǎng)三角高校間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度；又如，當(dāng)下中央對(duì)地方的政績(jī)考核，固然有利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展高等教育的積極性，但也更易導(dǎo)致后者從本地利益最大化角度限制高等教育資源流動(dòng)，進(jìn)而對(duì)長(zhǎng)三角高等教育資源共建共享產(chǎn)生消極影響。地方層面也是如此。地方政府更多是在落實(shí)國(guó)家關(guān)于關(guān)長(zhǎng)三角高等教育一體化部署，舉辦相關(guān)活動(dòng)、出臺(tái)相關(guān)文件的時(shí)候才談及一體化，而基于本地的角度做出有關(guān)高等教育改革發(fā)展的決策才是常態(tài)。

另一方面，囿于分割的行政區(qū)劃和割據(jù)的部門(mén)分工，長(zhǎng)三角高等教育一體化政策本身，也經(jīng)常以“碎片化”治理的方式來(lái)推進(jìn)。迄今為止，長(zhǎng)三角并未建立起一整套強(qiáng)有力的跨地區(qū)、跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，來(lái)克服行政區(qū)劃和部門(mén)割據(jù)給高等教育一體化帶來(lái)的障礙。“三省一市”更多以部門(mén)、地方各自為政的方式推動(dòng)工作，既沒(méi)有建立實(shí)體性協(xié)調(diào)組織，也沒(méi)有聯(lián)合制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。顯然，通過(guò)分隔的機(jī)構(gòu)部門(mén)、割據(jù)的治理方式，來(lái)推動(dòng)以整合和共享為導(dǎo)向的長(zhǎng)三角高等教育一體化進(jìn)程，其力度是有限的。

三、長(zhǎng)三角高等教育一體化突圍的治理創(chuàng)新路徑

由是觀之，長(zhǎng)三角高等教育一體化進(jìn)展不盡如預(yù)期的原因就不難理解了：存在于地方與地方關(guān)系、中央與地方關(guān)系、政府與高校關(guān)系和政府部門(mén)間關(guān)系中的阻礙因素并未破除，“塊塊分割”的行政區(qū)結(jié)構(gòu)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)、集權(quán)政校關(guān)系和“碎片化”治理等因素，仍在很大程度上共同制約一體化的深入推進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角高等教育高質(zhì)量一體化目標(biāo)，須以破解上述體制問(wèn)題為抓手，進(jìn)行系統(tǒng)的區(qū)域治理體制創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)設(shè)長(zhǎng)三角高等教育功能區(qū)以加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌，超越行政區(qū)分割的框限

“塊塊分割”格局是長(zhǎng)三角高等教育一體化的基礎(chǔ)性障礙。然而，行政區(qū)劃是國(guó)家行政管理的產(chǎn)物，行政區(qū)劃劃分總是客觀存在的，“塊塊分割”具有必然性，也有存在的合理性。從現(xiàn)實(shí)條件看，要不要“塊塊分割”其實(shí)是假問(wèn)題，如何盡可能減少“塊塊分割”對(duì)長(zhǎng)三角高等教育一體化的限制和影響才是真問(wèn)題。對(duì)此，建立功能區(qū)是值得考慮的選項(xiàng)。“‘功能區(qū)’指的是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策試驗(yàn)等不同類(lèi)型的改革任務(wù)的區(qū)域的總稱(chēng)，其可能超越行政區(qū)劃的限制，也可能超越管理層級(jí)的限制”[27]。建立長(zhǎng)三角高等教育功能區(qū)就是要在現(xiàn)有行政區(qū)劃保持不變的基礎(chǔ)上，劃定一個(gè)超越行政區(qū)劃剛性邊界的區(qū)域范圍。在此范圍內(nèi)加強(qiáng)整合與統(tǒng)籌，進(jìn)行高等教育互動(dòng)交流、共建共享與改革試驗(yàn)，具有可操作性。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，歐洲高等教育區(qū)就是這方面的先例。近年來(lái)，一些學(xué)者曾有建立長(zhǎng)三角高等教育合作區(qū)或主體功能區(qū)的建議[28,29]。2019年教育部也曾提出在我國(guó)建設(shè)若干高等教育功能區(qū)的設(shè)想[30]。探索創(chuàng)設(shè)長(zhǎng)三角高等教育功能區(qū)，形成“現(xiàn)有行政區(qū)+長(zhǎng)三角高等教育功能區(qū)”的雙層疊加架構(gòu)，可以作為“十四五”時(shí)期區(qū)域高等教育改革發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。在建立功能區(qū)基礎(chǔ)上，中央政府還有必要出臺(tái)更具體的功能區(qū)高等教育一體化指導(dǎo)意見(jiàn)，并會(huì)同“三省一市”編制高等教育功能區(qū)發(fā)展專(zhuān)題規(guī)劃，就功能區(qū)定位、功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系、區(qū)域高等教育資源布局、合作領(lǐng)域和項(xiàng)目以及合作方式等，進(jìn)行全面設(shè)計(jì)。

（二）構(gòu)建多元的長(zhǎng)三角高等教育一體化激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)地方政府行為轉(zhuǎn)變

如果說(shuō)“塊塊分割”客觀上阻礙了長(zhǎng)三角高等教育一體化，那么地方政府的相互競(jìng)爭(zhēng)則從主觀上降低了“三省一市”的合作意愿。扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)三角地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)局面，使之以更大力度支持高等教育區(qū)域合作，關(guān)鍵在于“把激勵(lì)搞對(duì)”。這至少需要在中央和地方關(guān)系層面做出三大努力。首先是改進(jìn)地方官員政績(jī)考核制度，將推動(dòng)包括高等教育議題在內(nèi)的長(zhǎng)三角一體化納入有關(guān)地方官員考核，并設(shè)置適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重，作為其晉升和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，從而避免地方政府片面基于本地利益最大化考慮限制高等教育區(qū)域合作。其次，需完善長(zhǎng)三角高等教育一體化發(fā)展的支持和優(yōu)惠政策，如由國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、財(cái)政部共同設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)門(mén)支持一體化合作項(xiàng)目，對(duì)成效明顯的可追加經(jīng)費(fèi)或獎(jiǎng)勵(lì)，有序引導(dǎo)長(zhǎng)三角地方政府及有關(guān)高校推動(dòng)一體化。其三，應(yīng)建立長(zhǎng)三角高等教育一體化利益補(bǔ)償機(jī)制。一體化的成敗本質(zhì)上源于利益考量，利益問(wèn)題是一體化的最根本問(wèn)題。在此意義上，利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制也是一種激勵(lì)機(jī)制，能否建立這一機(jī)制是一體化是否進(jìn)入“深水區(qū)”的重要標(biāo)志。對(duì)長(zhǎng)三角高等教育一體化而言，最具有實(shí)質(zhì)意義的利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制尚未真正建立。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)在州際高等教育協(xié)議基礎(chǔ)上成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[31]，其西部州際高等教育委員會(huì)2011財(cái)年綜合預(yù)算經(jīng)費(fèi)是2 460萬(wàn)美元，其中1 430萬(wàn)美元用于支持州際學(xué)生交換項(xiàng)目，為區(qū)域合作提供保障[32]。我國(guó)可由中央政府指導(dǎo)長(zhǎng)三角地方政府，制定長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育合作成本補(bǔ)償互惠的框架協(xié)議、設(shè)立合作基金，明確投入機(jī)制、使用范圍、補(bǔ)償規(guī)則等具體要求，以及爭(zhēng)議裁決的方式和程序。

（三）落實(shí)長(zhǎng)三角高校辦學(xué)自主權(quán)并試點(diǎn)法人化改革，培育一體化的自發(fā)秩序

“獨(dú)立和自主是大學(xué)存在的先決條件，也是不同的大學(xué)介入高等教育一體化系統(tǒng)的前提所在。”[33]放眼海外區(qū)域高等教育一體化的成功，依憑的都不是政府單方推動(dòng)，高校自上而下的參與熱情和自發(fā)的一體化秩序更為重要。20世紀(jì)90年代長(zhǎng)三角出現(xiàn)高校區(qū)域合作的自發(fā)秩序，正是得益于教育體制改革背景下高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大。目前由于高校辦學(xué)自主權(quán)仍較為有限，長(zhǎng)三角高校對(duì)一體化的參與更多表現(xiàn)為被動(dòng)執(zhí)行政策，而非根據(jù)社會(huì)和市場(chǎng)需求自主作出選擇。“隨著長(zhǎng)三角一體化改革進(jìn)程步入深水區(qū)，高等教育區(qū)域化發(fā)展也到了最緊迫的驅(qū)動(dòng)機(jī)制調(diào)整階段”[34]。落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，使之在市場(chǎng)機(jī)制下主動(dòng)對(duì)接區(qū)域發(fā)展需求，是激發(fā)長(zhǎng)三角高校區(qū)域合作的內(nèi)生動(dòng)力、培育一體化自發(fā)秩序、實(shí)現(xiàn)驅(qū)動(dòng)機(jī)制調(diào)整和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的前提。對(duì)此可分兩步走：第一步是改進(jìn)政府發(fā)展高等教育和管理高校的方式，通過(guò)改變“文件治教”的工作方法、減少官方的績(jī)效評(píng)估等途徑，減少對(duì)高校的直接干預(yù)；同時(shí)，更多使用非競(jìng)爭(zhēng)性手段科學(xué)配置高等教育資源，防止過(guò)度資源依賴(lài)對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的間接削弱。第二步是啟動(dòng)公辦高校法人化改革，實(shí)現(xiàn)公辦高校由隸屬、依附于主管行政部門(mén)的單位組織向獨(dú)立自主的完全法人轉(zhuǎn)型。政策試點(diǎn)是我國(guó)治理實(shí)踐中特有的政策測(cè)試與創(chuàng)新機(jī)制，其具體類(lèi)型包括試點(diǎn)項(xiàng)目、試驗(yàn)區(qū)等多種形式[35]。實(shí)際上早在2010年，我國(guó)就在部分地區(qū)和學(xué)校開(kāi)展過(guò)教育體制改革試點(diǎn)。中央政府可在推動(dòng)長(zhǎng)三角高等教育一體化過(guò)程中使用政策試點(diǎn)方式，在長(zhǎng)三角試點(diǎn)公辦高校法人制度改革，通過(guò)增強(qiáng)高校自主性，為市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)的高校自發(fā)區(qū)域合作奠定基礎(chǔ)、拓出空間。

（四）組建長(zhǎng)三角高等教育一體化的實(shí)體性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，走向整體性治理

目前，基于任務(wù)分工的部門(mén)分割現(xiàn)象仍是客觀存在，在此條件下推進(jìn)長(zhǎng)三角高等教育一體化，就要完善一體化的協(xié)調(diào)組織和機(jī)制，發(fā)揮其整合功能，盡量減少“碎片化”治理的影響。中央層面雖已出臺(tái)有關(guān)長(zhǎng)三角高等教育一體化的規(guī)劃和政策，但并未建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)三角高等教育合作的組織和協(xié)調(diào)更多的還是在地方政府層面。然而，長(zhǎng)三角地方政府年度會(huì)商每年舉辦一次，且充滿(mǎn)儀式色彩，實(shí)質(zhì)協(xié)調(diào)作用較為有限。顯然，單憑這一機(jī)制還不能有效、科學(xué)地協(xié)調(diào)配置資源[36]。此外，盡管“三省一市”支持成立了“長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”作為協(xié)調(diào)組織，但該組織并非實(shí)體，且其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在高校智庫(kù)和地方教育科研單位，缺乏實(shí)際協(xié)調(diào)權(quán)力。因此，對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體性治理十分必要。整體性治理是相對(duì)“碎片化”治理而言的，它是指對(duì)政府體系內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行整合，建立橫向的協(xié)同與聯(lián)系，從而克服專(zhuān)業(yè)化分工的局限[37]。這一治理手段需要在中央和地方兩個(gè)層面運(yùn)用。一方面，中央政府可以依托探索建立的長(zhǎng)三角高等教育功能區(qū)，設(shè)立諸如“長(zhǎng)三角高等教育協(xié)作委員會(huì)”一類(lèi)組織作為自己的派出機(jī)構(gòu)行使協(xié)調(diào)權(quán)力；同時(shí)也應(yīng)建立與地方的聯(lián)席會(huì)議，具體可由教育部牽頭，吸收有關(guān)部委和“三省一市”參加，形成跨部門(mén)、跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，地方的一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要升格為實(shí)體性的行政或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，并通過(guò)地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件賦予其一定的制度化行政協(xié)調(diào)權(quán)力，這樣方能更有力地應(yīng)對(duì)“碎片化”治理問(wèn)題。