高職院校基本建設(shè)中引入PPP模式的思考與探索

陳曉寧

一、引言

黨的十九屆五中全會提出，要深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強國。隨著社會經(jīng)濟以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和調(diào)整，“大國工匠”精神砥礪傳承，企業(yè)對人才的需求提出了越來越高的素質(zhì)要求。高職院校作為為社會經(jīng)濟發(fā)展輸出技術(shù)技能人才的重要場地，也必須緊跟形勢，適時調(diào)整學(xué)校辦學(xué)定位、更新設(shè)置企業(yè)需求的對口專業(yè)，提升學(xué)校辦學(xué)層次，以此高質(zhì)量輸出高技能人才。因此，高職院校進(jìn)行新校區(qū)建設(shè)、新建辦學(xué)場所改造升級已有基礎(chǔ)建設(shè)、改善提升校園功能環(huán)境，從而切實提高學(xué)校自身的綜合辦學(xué)實力。但是，所有新建項目及各類改造升級的建設(shè)都需要大量的資金支持，而且項目建設(shè)完成后，后期人力物力運維成本也較高，依靠財政投入、政府債、銀行貸款等傳統(tǒng)融資渠道已經(jīng)不能滿足高職院校校園建設(shè)的資金需求，且只能短期內(nèi)緩解高職院校資金不足的困難，不過較高的負(fù)債率也給高職院校帶來了極大的債務(wù)風(fēng)險。這些問題成為高職院校項目建設(shè)的絆腳石，也對高職院校的發(fā)展造成了阻礙。

二、國內(nèi)外社會資本融資高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗及現(xiàn)狀

1.國外研究經(jīng)驗與現(xiàn)狀

PPP 模式最早由國外學(xué)者開展了系統(tǒng)性研究，研究方面涵蓋較廣，如公共交通、醫(yī)院、公共設(shè)施等，在教育領(lǐng)域同樣也有廣泛的研究。Jayanti Kumari 研究了印度學(xué)校教育中實施PPP 模式的可行性，認(rèn)為印度的具體國情下引入社會資本所需考量的內(nèi)容較多。Liu，Suzanne Wilkinson 對比研究了澳大利亞學(xué)校的PPP 項目和新西蘭學(xué)校的PPP 項目，認(rèn)為發(fā)揮社會資本引入后的有效作用不僅需要完善商業(yè)環(huán)境，也要重視招投標(biāo)程序規(guī)范性和管理模式的適當(dāng)性。

2.國內(nèi)研究經(jīng)驗與現(xiàn)狀

國內(nèi)在基礎(chǔ)教育中運用PPP 模式的相關(guān)研究并不多，多是關(guān)于PPP 模式概念的探討。顧麗媛認(rèn)為高校在新校區(qū)建設(shè)可引入PPP 模式，其更易于實現(xiàn)融資目標(biāo)，獲得更好的社會效益，也可以為政府財政支出緩解壓力，具體應(yīng)用過程中學(xué)校需重視專業(yè)人才培養(yǎng)、構(gòu)造PPP 項目收益現(xiàn)金流并做好第三方獨立監(jiān)管。韓韌在有關(guān)高校建設(shè)融資模式的研究中探討了PPP模式這一類型，以及模式下的多種分類，PPP 模式既有優(yōu)勢也有不足，具體需按照實際情況進(jìn)行規(guī)劃。

三、社會資本引入運作模式分析

1.PPP 模式的概念

PPP 的全稱為“公共民營合作制（Public Private Partnership）”，是指公共機構(gòu)與民營機構(gòu)就相關(guān)項目建設(shè)達(dá)成合作，簽訂合同，確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，協(xié)同推進(jìn)項目的完成。

2.PPP 模式的分類

PPP 模式的應(yīng)用范圍比較廣，其運作模式主要可以分為幾種類型：一是BT 模式，即建造、移交。二是BOT 模式，即建造、運營、移交。三是BOOT 模式，即建造、擁有、運營、移交。四是BTO 模式，即建設(shè)、移交、運營。五是BOO 模式，即建造、擁有、運營。

四、社會資本引入存在的典型問題

1.風(fēng)險較為復(fù)雜

在學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)中引入社會資本面臨諸多方面的風(fēng)險問題，主要表現(xiàn)在政策、建設(shè)、運營和金融四個方面。政策風(fēng)險是指政府所出臺和實行的一些政策在執(zhí)行過程中存在較多的不確定性。建設(shè)風(fēng)險是指項目在建設(shè)施工中可能遇到的各種風(fēng)險問題，如合同風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險、施工風(fēng)險和其他風(fēng)險等。運營風(fēng)險是指在項目建成后的運營過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險，如同行競爭帶來的風(fēng)險、價格波動帶來的風(fēng)險、供需不平衡帶來的風(fēng)險等。金融風(fēng)險是指償債風(fēng)險、利率風(fēng)險和通貨膨脹風(fēng)險等。

2.需發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中高職院校是負(fù)責(zé)執(zhí)行的機構(gòu)，因而其需要與社會資本方進(jìn)行PPP 項目方案的商討與制定，并要簽訂合同。但是高職院校在與社會資本方進(jìn)行項目事宜的溝通過程中會涉及土地權(quán)的前期歸屬問題、項目產(chǎn)出相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的定價問題等，這就需要由政府部門從中做出協(xié)調(diào)和規(guī)范，如果沒有政府宏觀調(diào)控的支持，PPP 項目的有序推進(jìn)將會受到影響。

3.現(xiàn)有金融體系與PPP 模式難以融合

PPP 項目的融資形式主要有兩種，一種是股權(quán)，一種是債權(quán)。社會資本為獲得充足的PPP 項目，股權(quán)出資資金通常會選擇從銀行渠道獲得，而且項目建設(shè)運營過程中所遇到的各種資金缺口也通常會從銀行獲得，貸款是資金的關(guān)鍵來源。但是PPP 項目一般規(guī)模比較大，建設(shè)周期長且投資回報無法確定，有著較大的風(fēng)險問題。股權(quán)和債權(quán)這兩種融資方式的運用都面臨著不確定性的風(fēng)險，金融機構(gòu)在運營過程中對于這種風(fēng)險比較大的項目很少給予關(guān)注，其更多聚焦在風(fēng)險小且效益高的項目中。因而，PPP項目無法滿足金融機構(gòu)的偏好，現(xiàn)有金融體系與PPP 模式也難以融合。

五、社會資本引入學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)控體系和管理制度研究

1.社會資本引入學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)控體系

在高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會資本需健全內(nèi)控體系，加強風(fēng)險管控，一是要識別風(fēng)險，設(shè)置風(fēng)險識別機制，能夠及時發(fā)現(xiàn)PPP 項目中的異常并做出準(zhǔn)確判斷。面對政策風(fēng)險需重點把握PPP 項目主管部門及政府部門，動態(tài)掌握相關(guān)政策法規(guī)；面對建設(shè)風(fēng)險需對項目保持全過程性的監(jiān)督，從設(shè)計到完工移交都要實時的關(guān)注和評判；面對運營風(fēng)險重點關(guān)注資金回收，時刻觀察市場的動態(tài)了解風(fēng)險信息；面對金融風(fēng)險需做好財務(wù)分析工作、成本收益測算工作等。二是要評估風(fēng)險，采用專家評價、層次分析、風(fēng)險因子分析等多種方法開展風(fēng)險評估工作，明確風(fēng)險來源、影響因素、危害等，進(jìn)而采更具針對性的管理手段。三是要管理風(fēng)險，采取轉(zhuǎn)移、規(guī)避或自我控制等方式來減小風(fēng)險隱患。按照PPP 項目的風(fēng)險評估結(jié)果采取合適的方式進(jìn)行管理，有效抵御風(fēng)險威脅。

2.社會資本引入學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理制度

在高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會資本需完善管理制度，首先要完善法律法規(guī)體系，明確責(zé)任與權(quán)利，政府部門要針對PPP 項目完善立法工作，從制度方面規(guī)定明確的項目審批流程、明確各參與方的權(quán)利和責(zé)任、明確爭議與糾紛的解決途徑等，構(gòu)建系統(tǒng)完整的法律法規(guī)體系，以法律手段有力保障PPP 項目的順利實施，減少風(fēng)險的威脅。其次要完善監(jiān)管制度，由監(jiān)管部門嚴(yán)格按照制度規(guī)定對高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP 項目進(jìn)行監(jiān)督與管理，從項目的準(zhǔn)備階段到項目的完工移交階段都需要進(jìn)行全過程的監(jiān)管，并且制度中要明確信息披露的范圍和要求，在公平、公正且公開的前提下確保項目的正常推進(jìn)。

六、適用于高職學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會資本引入可行性對策

1.把握好基礎(chǔ)設(shè)施的教育屬性

高職院校所提供的教育服務(wù)具有非競爭性、相對排他性的特點，學(xué)校中包括各種基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的教育資源都是為教學(xué)活動的開展而服務(wù)的，滿足教師的教學(xué)需要和學(xué)生的專業(yè)學(xué)習(xí)需要，以及滿足學(xué)校各部門運行的需要。在學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中引入社會資本，實施PPP 模式，需始終堅持為教育服務(wù)的原則，確保經(jīng)濟效益的獲得與教育價值的展現(xiàn)。并且在對經(jīng)濟效益追求過程中應(yīng)考慮到基本建設(shè)的周期，以及基本建設(shè)未來的利潤波動情況，明確其教育屬性這一關(guān)鍵要點。

2.實施第三方機構(gòu)監(jiān)管

監(jiān)管是高職院校基本建設(shè)PPP 項目推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為確保其監(jiān)督控制的有效性和獨立性，應(yīng)積極引入第三方機構(gòu)加以監(jiān)管，并且要做到動態(tài)化、全過程的監(jiān)管。在PPP 項目設(shè)計環(huán)節(jié)，第三方機構(gòu)對項目設(shè)計可行性、相關(guān)資源可靠性等進(jìn)行評價，評估PPP 項目的價值，促使高職院校立足自身實際綜合考慮資金能力是否可以支撐項目的開展，繼而做出正確、客觀的決策；在PPP 項目建造環(huán)節(jié)，第三方機構(gòu)重點監(jiān)管建造質(zhì)量，對建設(shè)全過程進(jìn)行跟蹤控制與審計，同時在建造完成后由第三方機構(gòu)與學(xué)校、其他參與方等共同進(jìn)行驗收工作，檢查技術(shù)、質(zhì)量等是否滿足合同約定；在PPP 項目運營環(huán)節(jié)，第三方機構(gòu)對經(jīng)營情況和管理情況進(jìn)行觀察，評價其經(jīng)營模式和管理方法，提出客觀性意見，進(jìn)一步提升項目運營的質(zhì)量。

3.拓展PPP 模式融資渠道

高職院校基本建設(shè)中引入社會資本應(yīng)重視PPP 模式融資渠道的拓展，不能單純依賴金融機構(gòu)，同時也要對相應(yīng)的退出機制加以完善。引入更多資金是拓展PPP 模式融資渠道的關(guān)鍵目標(biāo)，對此相關(guān)政府部門應(yīng)積極發(fā)揮作用，出臺一些支持政策，如引導(dǎo)融資租賃公司支持高職院校基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目資產(chǎn)、應(yīng)收賬款；引導(dǎo)商業(yè)銀行開展投資與貸款聯(lián)動、PPP 基金等，為基本建設(shè)給予融資支持等。又或者政府部門可以鼓勵社會低成本資金為高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 項目提供投資支持，鼓勵PPP 項目資產(chǎn)證券化，推動相應(yīng)市場發(fā)展，以證券化條件為基準(zhǔn)盤活PPP 項目。此外，退出機制也要得到重視，在銀行、交易所市場中積極引入資產(chǎn)證券化的PPP 項目，促使PPP 項目與融資市場有效對接，同時政府對產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的工作細(xì)則進(jìn)行進(jìn)一步明確與優(yōu)化，延伸PPP 項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易場所，同時增加其交易的可能性，如此確保PPP 項目股權(quán)和債權(quán)的靈活性退出。

4.積極培養(yǎng)PPP 項目專業(yè)人才

高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP 模式需要有專業(yè)人才為支撐，這主要是由于其所涉及的領(lǐng)域較為復(fù)雜所決定的，在PPP 模式下不僅涵蓋財務(wù)、工程建造和管理的內(nèi)容，還包括法律、金融和市場等多方面的內(nèi)容，為此加快人才培養(yǎng)非常重要。在此前提下進(jìn)行專業(yè)人才培養(yǎng)，集中經(jīng)濟、財務(wù)、管理、法律、工程技術(shù)等專業(yè)知識，同時不能忽視溝通交流能力、反應(yīng)能力、職業(yè)素養(yǎng)等的培養(yǎng)。另外，高職院校和其他參與方也要積極合作定期開展PPP模式為主題的講座、會議等，面向各參與方加強專業(yè)化培訓(xùn)，確保其對PPP 模式的充分認(rèn)識，切實培養(yǎng)能力強、素養(yǎng)高的PPP 項目專業(yè)人才，組建高質(zhì)量隊伍。

七、結(jié)語

綜上所述，為更好地滿足高職人才的培養(yǎng)與發(fā)展需要，學(xué)校十分注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP 模式運用可以大大改善高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中融資困難的問題，但是在社會資本的引入過程中依然存在較多問題。對此，學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會資本需完善內(nèi)控體系和管理制度，加強監(jiān)管與風(fēng)險管控，完善法律法規(guī)與監(jiān)管制度，另外，為確保社會資本引入的可行性，高職院校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中還需把握好其教育屬性，實施第三方機構(gòu)監(jiān)管，拓展PPP 模式融資渠道以及積極培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才，有效推動高職院校的健康、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。