當代蘇丹“央地沖突”的根源與解決困境

周 軍

在當代蘇丹國家發展進程中，地方反叛問題一直是歷屆政府面臨的最大挑戰之一。獨立后的蘇丹歷屆政府一直無法有效團結各族人民，首都所在的“中央”地區①，同“外圍”地區之間的矛盾和沖突不斷，原南部地區(今南蘇丹)、中部努巴山區和青尼羅州(今蘇丹南部)、西部達爾富爾地區、東部地區均發生過大規模武裝叛亂和沖突。

一、蘇丹“央地沖突”的根源

蘇丹的“央地沖突”是歷史矛盾、認同沖突、國家建構、資源爭奪等復雜因素造成的。在有關蘇丹“央地沖突”的各種解讀中，“中央”對“外圍”地區的“邊緣化”是較有代表性和解釋力的一種。蘇丹外圍地區的“邊緣化”指的是，國家的財富和權力集中在國家“中心地區”，即首都喀土穆和北部的尼羅河谷地帶，南部、西部和東部等“邊緣地區”的政治權利和經濟發展卻被忽視[1]45。

學術界關于蘇丹“中央—外圍”矛盾的成因存在兩種看法：一種認為，蘇丹存在一個始終如一的陰謀，蘇丹的行政機構、軍事機構和商業機構都是為壓榨地方而建立，戰爭的邏輯延續了歷史傳統，都是為了掠奪和剝削外圍地區，戰爭只不過是用軍事手段聚斂土地之類的財富而已。另一種認為，蘇丹中央與外圍地區嚴重的不平衡是歷史上財富與權力分配不平衡的結果[1]55。本文支持第二種觀點，認為蘇丹的權力與財富分配不平衡狀況是歷史原因造成的并在獨立后得到進一步強化。

蘇丹外圍地區的不發達狀況源于殖民統治時期。在英國近60年(1898—1956)的殖民統治時間里，將權力和財富集中于政治中心喀土穆、青白尼羅河之間的杰濟臘棉花農場、蘇丹阿拉伯精英主要來源地的喀土穆以北地區，其他地區的發展則完全被忽視[2]。1956年1月蘇丹獨立時，南部地區的人均收入只有平均水平的50%(大約14蘇丹鎊，約合39美元)，首都三鎮(喀土穆、北喀土穆、恩圖曼)的10%，灌溉農業部門只有全國平均水平的20%[3]。

蘇丹獨立以來，國家發展的重心依然主要集中在首都及其周圍地區。根據《經濟和社會發展十年計劃(1961—1971)》，主要的公共投資集中于首都附近的灌溉工程，僅這些項目就消耗了75%的農業支出，其中杰濟臘地區在20世紀50年代末消耗了77%的政府開支[4]。到20世紀80年代，蘇丹接近一半的收入和財富聚集在首都和周圍地區，全國75%的專業醫生也在首都地區[1]8。

與經濟邊緣化相對應的是外圍地區的政治邊緣化。2000年開始在網絡和民間廣為流傳的《黑皮書：蘇丹權力與財富的不平衡》，是描述蘇丹邊緣地區被邊緣化和被壓迫情況最著名的文本，并成為地方反政府武裝反對中央政府的理論依據。根據該文本，包括達爾富爾地區、南部地區和東部地區在內的外圍地區，在蘇丹歷屆政府中均被邊緣化。文件認為，蘇丹的權力和財富被沙齊亞、賈阿林和棟古拉三個北部尼羅河谷的部族控制。這三個部族的人口僅占蘇丹總人口的5.4%，但自獨立以來卻控制了蘇丹的社會機構以及蘇丹超過70%的高級職位，發展資源和國家財富幾乎完全集中在這三個阿拉伯部族手中。銀行、大學、軍隊、政府公務員、司法、公司和新聞媒體，也被這三個部族的人控制[5]。

二、蘇丹“央地沖突”的表現

(一)西部地區沖突

蘇丹西部是達爾富爾地區，生態退化導致的資源爭奪、地區沖突的外溢效應、中央政府對地區不同族群的偏袒政策，導致達爾富爾地區自20世紀80年代以來先后爆發了三次大規模沖突。

第一次沖突發生在20世紀80年代末。當地富爾人為保護土地不受入侵和掠奪，于1988年建立了由6000名民兵組成的“達爾富爾軍隊同盟”，同得到蘇丹政府支持的阿拉伯民兵武裝、乍得叛軍和利比亞軍隊發生激烈對抗。第二次沖突從1995年持續到1999年。沖突雙方分別是西達爾富爾的阿拉伯部族和馬薩利特部族。1999年，蘇丹政府決定恢復該地區的平衡，讓沖突雙方在地方政府委員中有平等的代表權，沖突才暫時告一段落。

第三次也即當前的沖突始于2003年。2003年2月，當地武裝組織以政府忽視該地區發展為由發動叛亂。沖突造成數十萬人員傷亡和嚴重的人道主義危機，聯合國派出史上規模最大的維和部隊以應對危機局勢。2006年5月，蘇丹政府與部分反叛組織簽署《達爾富爾和平協定》后，沖突進入新階段，主要沖突方由早期政府與叛軍之間的沖突演變為阿拉伯部落之間的戰爭。2010年以來，非阿拉伯族群之間以及阿拉伯族群和非阿拉伯族群之間都爆發了不同程度的沖突。2014年以來，除了個別武裝組織，達爾富爾絕大部分武裝基本上與政府軍處于停火狀態。

(二)南部地區沖突

由于蘇丹北方阿拉伯精英主導中央政府和南部地區被邊緣化，產生了“南方問題”，引發了兩次曠日持久的南北內戰。第一次蘇丹南北內戰持續了17年(1955—1972)，以阿尼亞尼亞運動(Anyanya)為主的南方反政府組織提出南方獨立的目標。1972年雙方簽訂《亞的斯亞貝巴協議》，給予南方半自治地位，第一次南北內戰結束。然而，由于蘇丹政府廢除和平協議的關鍵條款，導致第二次蘇丹南北內戰(1983—2005)的爆發。1983年成立的蘇丹人民解放運動(SPLM，簡稱“蘇人運”)成為南部反叛運動的領導組織。2005年1月9日，蘇丹政府與蘇人運在肯尼亞首都內羅畢簽署《全面和平協定》，結束了長達22年的南北內戰。

因對被邊緣化的不滿，加入南部武裝反抗政府的還有蘇丹中部地區的努巴山區和青尼羅州(以下簡稱“兩地區”)。2011年7月9日，南蘇丹脫離蘇丹獨立，“兩地區”繼續留在蘇丹版圖內，成為蘇丹新的“南部地區”。留在該地區的武裝組織蘇丹人民解放運動—北方局(SPLM-N，簡稱“蘇人運—北方局”)繼續同蘇丹政府進行軍事對抗，旨在獲得政黨地位和爭取兩地區更大的地方自治權。

(三)東部地區的沖突

蘇丹東部地區擁有蘇丹出海口、石油管道，面向紅海，具有重要的經濟和戰略價值。該地區主要居民是貝賈人(Beja)。1958年10月中旬，貝賈人因不滿中央政府對該地區的政治和經濟邊緣化，組建了貝賈大會(Beja Congress)。東部地區的阿拉伯部落拉沙伊達族(Rashaida)，則組建了反政府武裝拉沙伊達自由獅(Rashaida Free Lions)。20世紀80—90年代，中央政府試圖加強對東部的控制，引起地方民眾不滿。

1995年開始，貝賈大會正式進行武裝斗爭。同年，貝賈大會參加了蘇丹反對派聯盟組織全國民主聯盟在厄立特里亞首都阿斯馬拉舉行的會議，該同盟為貝賈大會提供了一個爭取更大自治權的全國性平臺。更為重要的是，貝賈人得到了拉沙伊達自由獅的支持。東部戰線的開辟直接威脅蘇丹港同喀土穆之間的戰略運輸通道。2000年，東部地區沖突達到白熱化狀態。由于東部地區在蘇丹的和平進程中一直遭到排擠，貝賈大會、拉沙伊達自由獅于2005年1月組成東部陣線(Eastern Front)[6]。

三、蘇丹“央地沖突”的解決及困境

(一)和解進程

1.獨立談判階段

2014年之前，蘇丹和平進程以獨立談判為主，蘇丹國內的東西部、南部和東部地區反對派勢力，分別與政府談判推動地區和平，總體而言效果并不理想。

一是達爾富爾沖突各方簽署了一系列得不到遵守的和平協議。這些協議包括2003年9月的《阿貝歇停火協議》、2004年4月的《恩賈梅納人道主義停火協議》、2006年5月的《達爾富爾和平協定》、2011年7月14日的《達爾富爾多哈和平文件》。由于各派立場不一，上述協議都只有部分組織簽署，且都未得到有效落實。

二是“兩地區”和談基本處于停滯狀態。2011年6月28日，在非盟的調停下，蘇人運—北方分支與執政黨全國大會黨簽署了一份“框架協議”，就全國大會黨和北方分支之間的政治伙伴關系以及青尼羅州和南科爾多凡州的政治和安全安排達成共識。由于巴希爾總統拒絕承認該框架協議，尋求政治解決方案的努力宣告失敗。

三是東部地區和談取得成效。2006年10月14日，蘇丹政府與東部陣線簽署《蘇丹東部和平協定》。自那以來，東部地區總體上實現了和平，東部陣線不再作為武裝組織存在，大部分武裝整合進國家軍隊。該組織最主要的兩位領導人，穆薩·穆罕默德和阿姆納·迪拉爾在2010年大選中支持總統巴希爾[7]。

2.全國對話階段

2014年1月，總統巴希爾宣布開展全國對話倡議，蘇丹國內和平進入全國對話階段。在非盟的調解下，蘇丹革命陣線代表反政府武裝聯盟，同蘇丹政府開始對話。2016年8月，各方在亞的斯亞貝巴簽署《路線圖協議》[8]。然而，蘇人運—北方局內部的分歧加劇了兩地區和談的難度。不過，達爾富爾地區和談取得一定進展。在卡塔爾和德國的調停下，2018年12月6日，蘇丹政府與蘇丹解放運動—米納維派、正義與平等運動在柏林簽署前和談協議[9]。

2019年8月，蘇丹過渡政府成立后，將推動和平進程作為施政重點。2019年9月11日，過渡政府與蘇丹革命陣線簽署了原則聲明[10]。2020年10月3日，蘇丹過渡政府與反政府武裝聯盟“蘇丹革命陣線”在南蘇丹首都朱巴簽署最終和平協議。協議主要包括了土地所有權、財產和權利分配、民眾安置等內容，同時對中央與地方關系進行了調整，是蘇丹和平進程的重要里程碑。

(二)蘇丹“央地和解”的困境

迄今為止，蘇丹仍然沒有形成較為穩固的中央和地方關系，而發展這個導致地方不滿的根本問題也沒有得到解決。

1.反政府武裝過于分裂

地方武裝組織過于分裂是和平進程一再陷入僵局的重要原因。一方面，反政府武裝之間無法形成統一的立場，不僅地區之間難以協調，地區內部的武裝組織之間也矛盾重重；另一方面，蘇丹政府傾向于和各地區武裝組織分別達成和平協議，而部分武裝組織則堅持達成全面的和解方案。因此，大多數協議都只有部分組織簽署，且都未得到有效落實。

以“兩地區”為例，該地區談判因為蘇人運—北方局兩大派別的沖突立場而陷入僵局。蘇人運—北方局事實上由主席馬利克·阿加爾領導的青尼羅州分支和副主席阿卜杜勒·阿齊茲·希魯領導的南科爾多凡努巴山區分支組成。青尼羅州分支的目標是建立“新蘇丹”，獲得更大地方自治權；南科爾多凡州分支要求獲得“自決權”，在蘇丹建立世俗國家[11]。2019年開始的新一輪和談中，由于希魯派拒絕與阿加爾派共同參與和談，政府不得不在該地區建立雙軌談判機制。過渡政府和阿加爾派的談判取得較大進展，但是和希魯派的談判因在教俗問題上的分歧陷入僵局，希魯派堅持在和平談判中討論建立世俗國家的問題，否則將要求將自決權納入和談框架。2020年簽署《朱巴和平協議》時，希魯派未出席此次協議簽署。

2.缺乏執行和平協議所需經濟資源

蘇丹“央地沖突”的根源在于發展問題，解決問題的出路也在于發展地方經濟。然而，2011年蘇丹和南蘇丹分解，蘇丹經濟陷入惡性循環，難以兌現和平協議承諾的條款。

在蘇丹東部，2006年以來總體上實現了和平。但東部地區在政治和經濟方面的邊緣化并未改變。根據東部陣線領導人的說法，截至2013年7月，協議中計劃分配給東部地區的6億美元資金，只有7500萬美元到位[7]。當前的《朱巴和平協議》執行同樣缺乏資金支持。根據和平協議，政府承諾在協議簽署后立即向達爾富爾發展與重建委員會支付3億美元，并在10年內每年向達爾富爾和平與發展支持基金支付13億美元。蘇丹南部和東部的其他地區也應獲得相同的資金支持。一旦政府無法兌現給各地區的各種經濟承諾和財政安排，將會引發地方武裝的重復反叛。

結語

目前，雖然蘇丹過渡政府努力推進國內和談，但是各地的安全形勢仍不容樂觀。達爾富爾地區的安全形勢雖然得到極大改善，但部分武裝勢力依舊抵制和談，大量人員流離失所，部族之間的資源沖突嚴重。南部的青尼羅州和努巴山區，政府與武裝組織以及武裝組織內部，在國家性質、中央和地方關系、地方自主權等方面依然存在較大分歧。東部地區目前雖然已不存在成規模的反政府武裝，但仍活躍著部分部族民兵武裝，跨境犯罪活動較為嚴重。此外，即便蘇丹政府和各武裝組織達成和平協議，協議的落實不到位也可能會引發新的不滿和反叛。因此，蘇丹的和平依然任重而道遠。

注 釋：

①本文所述“中央”“中心”，是指政治、經濟和文化層面，并非是地理意義上的中心。在這個意義上，蘇丹的中心地區，指首都喀土穆及周圍地區。