新型智慧城市建設(shè)路徑探索的揚(yáng)州實(shí)踐

任俊武 卞曉衛(wèi) 李毅 王健 范旭亮

隨著“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念的不斷深入和云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)與行業(yè)應(yīng)用的深度融合，我國(guó)新型智慧城市歷經(jīng)信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)階段，逐步向智慧化階段邁進(jìn)。新型智慧城市是一項(xiàng)覆蓋多領(lǐng)域、涉及多部門(mén)、橫跨多行業(yè)的綜合性工程體系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和協(xié)同推進(jìn)力度，實(shí)現(xiàn)從“設(shè)計(jì)圖”到“施工圖”成為推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。

2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確要求“分級(jí)分類(lèi)推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)”。新型智慧城市建設(shè)是數(shù)字中國(guó)的重要內(nèi)容，是城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。從2008年智慧城市概念提出至今，通過(guò)國(guó)家政策引導(dǎo)、各部門(mén)協(xié)同推進(jìn)和各地方持續(xù)創(chuàng)新，我國(guó)智慧城市建設(shè)的探索經(jīng)歷了地方政府自發(fā)探索階段、多部委“齊抓共管”階段和頂層統(tǒng)籌與資源整合階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月初，我國(guó)智慧城市試點(diǎn)數(shù)量累計(jì)已達(dá)749個(gè)，智慧城市建設(shè)正在融入社會(huì)交往和日常生活新趨勢(shì)，促進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)運(yùn)行方式創(chuàng)新，構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活。

近年來(lái)，隨著新一代信息技術(shù)的深化應(yīng)用和新型智慧城市建設(shè)的加速推進(jìn)，我國(guó)在推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)路徑進(jìn)行了多方探索和實(shí)踐。在政策體系上，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策文件指導(dǎo)智慧城市的建設(shè)發(fā)展，印發(fā)《新型智慧城市評(píng)價(jià)指標(biāo)（2018）》《智慧城市 頂層設(shè)計(jì)指南》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和智慧城市行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)的相關(guān)政策，有序推動(dòng)智慧城市健康發(fā)展。在體制機(jī)制上，國(guó)家層面成立了新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組，各部委共同研究新型智慧城市建設(shè)過(guò)程中跨部門(mén)、跨行業(yè)的重大問(wèn)題；各地政府結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)新型智慧城市建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施路徑等方面進(jìn)行的頂層規(guī)劃，同時(shí)已有88%的地級(jí)及以上城市建立了領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，保障新型智慧城市頂層規(guī)劃的實(shí)施。在建設(shè)模式上，新型智慧城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，投入資金大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，上海、深圳、南京等各地城市結(jié)合實(shí)際情況，采用的新型智慧城市建設(shè)模式也各有特色；眾多學(xué)者也對(duì)建設(shè)模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了對(duì)比分析和具體研究，當(dāng)前典型建設(shè)模式主要有政府主導(dǎo)型的建設(shè)模式、政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）、社會(huì)資本主導(dǎo)的建設(shè)模式。

如何將“設(shè)計(jì)圖”變成“施工圖”，讓頂層設(shè)計(jì)“落地、生根、發(fā)芽”，當(dāng)前各個(gè)城市推動(dòng)智慧城市建設(shè)普遍面臨三大難題，主要表現(xiàn)在：一是技術(shù)體制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一，頂層設(shè)計(jì)與項(xiàng)目實(shí)施脫節(jié)，存在建成數(shù)據(jù)孤島、系統(tǒng)孤島風(fēng)險(xiǎn)；二是新型智慧城市建設(shè)項(xiàng)目多、投資高、周期長(zhǎng)、協(xié)調(diào)管理困難，缺乏統(tǒng)一有效的全生命周期管理；三是信息系統(tǒng)在建成驗(yàn)收后是否能實(shí)現(xiàn)好用、管用、發(fā)揮實(shí)效，缺乏客觀的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。本文將結(jié)合揚(yáng)州新型智慧城市建設(shè)實(shí)踐，總結(jié)分析云上揚(yáng)州總集成模式的概念內(nèi)涵、主要工作和取得的主要成效，為其他城市開(kāi)展新型智慧城市建設(shè)提供借鑒和參考。

云上揚(yáng)州是智慧揚(yáng)州發(fā)展的新階段，也是國(guó)家新型智慧城市建設(shè)理念在揚(yáng)州的實(shí)踐，為了保障云上揚(yáng)州頂層設(shè)計(jì)理念和行動(dòng)計(jì)劃能夠從“設(shè)計(jì)圖”轉(zhuǎn)化為“施工圖”，云上揚(yáng)州創(chuàng)新性提出“標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、全程管理、集成示范”的城市級(jí)總集成模式。

（一）概念內(nèi)涵

區(qū)別于傳統(tǒng)的總承包模式，總集成模式是新型智慧城市建設(shè)管理模式的創(chuàng)新，通過(guò)技術(shù)與管理規(guī)范制定、項(xiàng)目全生命周期管理服務(wù)、信息系統(tǒng)整合和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，從技術(shù)管理和項(xiàng)目管理兩個(gè)維度，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施集成、數(shù)據(jù)集成、應(yīng)用集成及安全集成。

（二）主要工作

總集成單位通過(guò)政府公開(kāi)采購(gòu)第三方專(zhuān)業(yè)技術(shù)單位，圍繞云上揚(yáng)州建設(shè)理念和規(guī)劃內(nèi)容，在云上揚(yáng)州推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的指導(dǎo)和監(jiān)督下開(kāi)展技術(shù)咨詢和項(xiàng)目管理，確保云上揚(yáng)州頂層設(shè)計(jì)落地和建設(shè)發(fā)揮實(shí)效。

1.實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化

圍繞云上揚(yáng)州頂層設(shè)計(jì)方案，制定云上揚(yáng)州技術(shù)體制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一架構(gòu)、統(tǒng)一技術(shù)選型，依據(jù)技術(shù)規(guī)范統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，確保各項(xiàng)工作有章可循，保證頂層設(shè)計(jì)方案精準(zhǔn)落地。

2.實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的規(guī)范化

總集成依據(jù)技術(shù)和管理規(guī)范對(duì)部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目提供立項(xiàng)評(píng)審、方案編制、專(zhuān)家論證、項(xiàng)目采購(gòu)、驗(yàn)收評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)等全生命周期的技術(shù)咨詢和管理服務(wù)，確保各項(xiàng)目按照統(tǒng)一理念、規(guī)范流程實(shí)施推進(jìn)，從項(xiàng)目全生命周期保障實(shí)施落地不走樣。

3.實(shí)現(xiàn)應(yīng)用集成的可視化

通過(guò)建設(shè)集成展示門(mén)戶，打通部門(mén)數(shù)據(jù)接口，為推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享，應(yīng)用系統(tǒng)集約化建設(shè)和協(xié)同提供支撐，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)應(yīng)用的聯(lián)動(dòng)展示與關(guān)聯(lián)分析，確保基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)、應(yīng)用、安全集成到位，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)通、應(yīng)用通、數(shù)據(jù)通。

4.實(shí)現(xiàn)考核評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)化

借助第三方專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域力量，開(kāi)展云上揚(yáng)州建設(shè)總體評(píng)價(jià)，查找優(yōu)勢(shì)與短板，以評(píng)促建，以評(píng)促改；按年度開(kāi)展部門(mén)、縣市區(qū)考評(píng)和項(xiàng)目成效自評(píng)估，查找不足，提出改進(jìn)方案和措施，滾動(dòng)修訂云上揚(yáng)州行動(dòng)計(jì)劃，確保各項(xiàng)目實(shí)施成效。

（三）建設(shè)成效

近年來(lái)，云上揚(yáng)州建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)、應(yīng)用和安全等方面通過(guò)總集成、專(zhuān)家論證等形式把關(guān)，節(jié)約財(cái)政資金2.73億元，資金節(jié)約率達(dá)28.1%，有效避免重復(fù)建設(shè)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦關(guān)于新型智慧城市評(píng)價(jià)測(cè)評(píng)結(jié)果，揚(yáng)州市2020年得分率達(dá)到86.35%，相較于2018年度上升4.24個(gè)百分點(diǎn)，已從成長(zhǎng)期邁入成熟期。

1.在基礎(chǔ)設(shè)施集成方面。通過(guò)整合3個(gè)行政區(qū)、3個(gè)功能區(qū)，以及64家市直單位和3家國(guó)企的機(jī)房，建成全市統(tǒng)一的市政府大數(shù)據(jù)中心，提供統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。政務(wù)外網(wǎng)全線貫通，橫向到邊縱向到底，打通了市直部門(mén)、縣（市、區(qū)）的業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)45條，政務(wù)外網(wǎng)在基層社區(qū)/街道的網(wǎng)絡(luò)使用率占比達(dá)70%，基本實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)通。

2.在數(shù)據(jù)集成方面。建成市縣一體的大數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)，打通國(guó)家、省市級(jí)接口，累計(jì)匯聚數(shù)據(jù)9.5億條，提供跨部門(mén)協(xié)同業(yè)務(wù)提供接口調(diào)用超過(guò)7億次；通過(guò)全市視頻聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)視頻資源的跨部門(mén)共享，減少了3000多路視頻的重復(fù)建設(shè)。通過(guò)數(shù)據(jù)資源的集成共享，基本實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)通。

3.在應(yīng)用集成方面。通過(guò)開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)督管理局、總工會(huì)等部門(mén)的系統(tǒng)整合打造了應(yīng)用集成示范。部門(mén)內(nèi)部系統(tǒng)總量由438個(gè)系統(tǒng)減少為177個(gè)。同時(shí)，通過(guò)我的揚(yáng)州APP集成了20多個(gè)部門(mén)的110個(gè)應(yīng)用，為市民、企業(yè)提供統(tǒng)一的移動(dòng)辦事入口，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)業(yè)務(wù)隨時(shí)辦、隨地辦、隨身辦。通過(guò)部門(mén)內(nèi)部和跨部門(mén)的應(yīng)用集成，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)用通。

4.在安全集成方面。建成集“安全管理、安全技術(shù)、安全運(yùn)營(yíng)安全合規(guī)監(jiān)管”云上揚(yáng)州一體化安全保障體系，為43個(gè)單位（部門(mén)）的提供全生命周期的安全服務(wù)、全流程的安全合規(guī)與監(jiān)督管理和全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)安全培訓(xùn)，年均發(fā)現(xiàn)并攔截網(wǎng)絡(luò)攻擊1400多萬(wàn)次，有效保障了市政府大數(shù)據(jù)中心的安全可靠運(yùn)行。

揚(yáng)州創(chuàng)新性提出的總集成模式實(shí)踐證明是可復(fù)制、可落地的，十四五時(shí)期，如何讓總集成模式更好地參與和推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，讓城市更聰明一些、更智慧一些。

（一）做好新型智慧城市建設(shè)技術(shù)管家

新型智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用日益深化，新型智慧城市建設(shè)應(yīng)注重技術(shù)與業(yè)務(wù)、管理的同步，在新型智慧城市的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、項(xiàng)目咨詢上，特別是在投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜度高的單體項(xiàng)目，總集成模式應(yīng)提供持續(xù)的新技術(shù)咨詢服務(wù)保障，破解“技術(shù)走在業(yè)務(wù)和管理前面”的發(fā)展困境，應(yīng)用新一代信息技術(shù)對(duì)城市運(yùn)行進(jìn)行重塑和再造，倒逼城市創(chuàng)新和發(fā)展。

（二）推動(dòng)市縣協(xié)同集約化管理與服務(wù)

隨著我國(guó)新型智慧城市建設(shè)范疇逐步從地級(jí)市拓展到縣域發(fā)展，正逐步成為我國(guó)新型智慧城市建設(shè)的新空間。結(jié)合縣域的建設(shè)規(guī)模、財(cái)政水平和技術(shù)保障等，按照“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)行”原則，將總集成模式納入市縣統(tǒng)籌、共建共用的橫向到邊、縱向到底的“井”型建設(shè)管理機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)市域信息化項(xiàng)目建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一建設(shè)，有效解決區(qū)域信息化發(fā)展水平不均衡和跨部門(mén)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享問(wèn)題，避免重復(fù)投資導(dǎo)致財(cái)政資金浪費(fèi)。

（三）以人為本推進(jìn)民眾好用政府好管

新型智慧城市建設(shè)的本質(zhì)是為人民服務(wù)，在政務(wù)、醫(yī)療、教育、社保、民政、交通等行業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新服務(wù)模式，充分發(fā)揮總集成模式的資源優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，挖掘真需求、真問(wèn)題、真痛點(diǎn)，通過(guò)優(yōu)化服務(wù)流程提升服務(wù)體驗(yàn)吸引用戶、增強(qiáng)粘性，提供主動(dòng)、均等、便捷的城市公共信息服務(wù)，形成持續(xù)性、成規(guī)模的增值服務(wù)需求，推進(jìn)城市運(yùn)行管理智慧化，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

（四）構(gòu)建事前事中事后績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

針對(duì)現(xiàn)階段智慧城市建設(shè)存在“重項(xiàng)目建設(shè)、輕應(yīng)用成效”問(wèn)題，云上揚(yáng)州對(duì)重大單體項(xiàng)目開(kāi)展的“事后”績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)效果顯著。“十四五”時(shí)期，應(yīng)深化總集成績(jī)效評(píng)價(jià)工作范圍，探索建立信息化項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)“事前”和“事中”兩個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)，構(gòu)建信息化項(xiàng)目“事前、事中、事后”的全流程績(jī)效評(píng)價(jià)體系，落實(shí)“以評(píng)促建、以評(píng)促改”要求，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)單位把項(xiàng)目做完、做好、用好。

隨著新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷融合發(fā)展，新型智慧城市建設(shè)過(guò)程中逐漸暴露的“技術(shù)體制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一，存在建成數(shù)據(jù)孤島、系統(tǒng)孤島風(fēng)險(xiǎn)”和“智慧城市建設(shè)項(xiàng)目多、周期長(zhǎng)、協(xié)調(diào)管理困難”等問(wèn)題。云上揚(yáng)州總集成模式是新型智慧城市建設(shè)管理模式的創(chuàng)新，實(shí)踐證明該模式具有可操作、可復(fù)制、可推廣性。本文通過(guò)總結(jié)總集成模式的概念內(nèi)涵、主要工作和建設(shè)成效，并對(duì)下一步總集成模式的推進(jìn)策略進(jìn)行了探討，希望對(duì)于其他地區(qū)的新型智慧城市建設(shè)具有借鑒意義。

作者單位：任俊武、李毅 南京萊斯網(wǎng)信技術(shù)研究院有限公司

卞曉衛(wèi)、王健、范旭亮 揚(yáng)州市工業(yè)和信息化局