江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與其他開(kāi)放平臺(tái)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制綜述

滕靜濤

（南京城市職業(yè)學(xué)院，江蘇 南京 210002）

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究背景及動(dòng)態(tài)

（一）研究背景

建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央在新形勢(shì)下全面深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。2018 年10 月，習(xí)近平總書記對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作出重要指示“繼續(xù)解放思想積極探索，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃改革創(chuàng)新，把自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為新時(shí)代改革開(kāi)放新高地。”2019年8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)發(fā)〔2019〕16 號(hào)文件”），正式啟動(dòng)江蘇自貿(mào)區(qū)建設(shè)。同時(shí)，江蘇擁有眾多國(guó)家級(jí)新區(qū)、跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、機(jī)場(chǎng)大通關(guān)基地、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅物流中心（B型）、跨境電商產(chǎn)業(yè)園、化工園區(qū)、高新園區(qū)等各類高等級(jí)開(kāi)放平臺(tái)。因此，江蘇省要求“準(zhǔn)確把握江蘇自貿(mào)區(qū)建設(shè)的責(zé)任使命，堅(jiān)持高標(biāo)定位、高點(diǎn)起步、系統(tǒng)集成，全力打造國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際公認(rèn)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，奮力走在全國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的前列。”南京市強(qiáng)調(diào)“自貿(mào)區(qū)南京片區(qū)要與全市各板塊各園區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。”如何進(jìn)一步強(qiáng)化制度創(chuàng)新，加快建立自貿(mào)片區(qū)與各板塊各園區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、協(xié)同創(chuàng)新的聯(lián)動(dòng)發(fā)展體制機(jī)制？如何梳理各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與自貿(mào)區(qū)的關(guān)系？如何最大限度放大自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新溢出效應(yīng)，為全省高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)能？這些是深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要指示精神的理論和實(shí)踐課題。

（二）相關(guān)研究

圍繞自貿(mào)區(qū)和開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)，相關(guān)研究主要分以下兩大類：

1.關(guān)于自貿(mào)區(qū)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綜合效應(yīng)研究，學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)持肯定態(tài)度。上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立以后，很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響不同角度分析了其設(shè)立的長(zhǎng)期貿(mào)易促進(jìn)效應(yīng)。陳愛(ài)貞和劉志彪（2014）提出，成立上海自貿(mào)區(qū)，有助于中國(guó)從產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放轉(zhuǎn)變?yōu)橐厥袌?chǎng)開(kāi)放，從內(nèi)部分權(quán)改革轉(zhuǎn)變?yōu)闇p權(quán)改革，從制造業(yè)全球化轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)業(yè)全球化。洪銀興（2014）認(rèn)為實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的關(guān)鍵內(nèi)容，也是新常態(tài)下推進(jìn)新一輪對(duì)外開(kāi)放和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑。陳琪、劉衛(wèi)（2014）提出上海要實(shí)現(xiàn)建成金融中心、貿(mào)易中心的目標(biāo)，須協(xié)調(diào)好與經(jīng)濟(jì)腹地，與香港、深圳前海等區(qū)域的關(guān)系。趙亮、陳淑梅（2016）以從古典貿(mào)易理論到新新貿(mào)易理論的思想演進(jìn)及作用機(jī)制視角，對(duì)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)進(jìn)行了研究。張幼文（2017）提出應(yīng)對(duì)自貿(mào)區(qū)的功能進(jìn)行差異化定位，要求每個(gè)自貿(mào)區(qū)形成各具特色的試驗(yàn)主題與發(fā)展目標(biāo)。除了定性分析，部分學(xué)者用反事實(shí)分析法（譚娜等，2015）、投入產(chǎn)出法（郭曉合，2016）等方法進(jìn)行實(shí)證分析，得出自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略提高了地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平的結(jié)論。

2.關(guān)于自貿(mào)區(qū)對(duì)某產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)效應(yīng)研究，集中于“自貿(mào)區(qū)+”跨境電商、對(duì)外貿(mào)易、臨空產(chǎn)業(yè)的研究。陳曉雁（2016）、白曉花（2020）、劉紅（2019）分別分析了上海、武漢、江蘇自貿(mào)區(qū)發(fā)展跨境電商的對(duì)策。黃貞貞（2020）通過(guò)對(duì)自貿(mào)區(qū)跨境電商與對(duì)外貿(mào)易的互動(dòng)關(guān)系實(shí)證分析，得出自貿(mào)區(qū)跨境電商的發(fā)展能夠顯著促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展。朱李鳴（2016）提出將杭州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)打造成航空港型的自貿(mào)區(qū)。何梟吟等（2018）提出如陜西這樣的內(nèi)陸空港要推動(dòng)臨空經(jīng)濟(jì)與自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略深度融合，著力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)、門戶經(jīng)濟(jì)、流動(dòng)經(jīng)濟(jì)，形成“自貿(mào)區(qū)+臨空經(jīng)濟(jì)”模式。另有少數(shù)學(xué)者研究了自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、制造業(yè)升級(jí)的促進(jìn)作用。

關(guān)于自貿(mào)區(qū)與其他開(kāi)放平臺(tái)聯(lián)動(dòng)研究尚不多見(jiàn)。張二震、戴翔（2019）對(duì)江蘇自貿(mào)區(qū)建設(shè)提出“三項(xiàng)探索”“三個(gè)示范”的目標(biāo)，給出打造制度型開(kāi)放新高地的對(duì)策思路。韓劍（2019）提出區(qū)域一體化下自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式有戰(zhàn)略協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同、政策協(xié)同、環(huán)境協(xié)同。李權(quán)（2019）、羅文濤（2019）、寧波自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（2020）分別剖析了廣西、連云港、浙江自貿(mào)區(qū)的“雙試點(diǎn)”聯(lián)動(dòng)、一區(qū)多園聯(lián)動(dòng)、寧波聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)建設(shè)案例。

以上學(xué)者的研究成果搭建了富有建設(shè)性的自貿(mào)區(qū)發(fā)展框架，為后續(xù)研究提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與啟示，但相關(guān)研究大多集中于自貿(mào)區(qū)內(nèi)各產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)制、自貿(mào)區(qū)輻射某產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制研究，未能充分關(guān)注發(fā)展自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新性、地域延展性、功能跨界性，對(duì)已擁有多種經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的自貿(mào)區(qū)母城如何協(xié)調(diào)各園區(qū)功能缺乏應(yīng)有的研究。

運(yùn)用“雁陣效應(yīng)”理論，可闡釋自貿(mào)區(qū)與其他開(kāi)放平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。國(guó)發(fā)〔2019〕16 號(hào)文件要求“以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，……加快‘一帶一路’交匯點(diǎn)建設(shè)，著力打造開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。……對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，形成更多有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制度創(chuàng)新成果。”這是江蘇自貿(mào)區(qū)需要承擔(dān)的“頭雁”責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)用發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，構(gòu)建一區(qū)多園聯(lián)動(dòng)機(jī)制。國(guó)發(fā)〔2019〕16 號(hào)文件要求“構(gòu)建開(kāi)放創(chuàng)新載體”需要一個(gè)新的分析框架，將已有各開(kāi)放平臺(tái)和鼓勵(lì)設(shè)立的創(chuàng)新平臺(tái)納入與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)互動(dòng)范疇。

研究自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與其他開(kāi)放平臺(tái)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制將推動(dòng)自貿(mào)區(qū)和各板塊各園區(qū)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，讓板塊的資源項(xiàng)目“進(jìn)得去”、自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新成果“出得來(lái)”，是使改革優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮、資源配置得到最大優(yōu)化的必然要求。因江蘇自貿(mào)區(qū)成立時(shí)間較晚，以江蘇省自貿(mào)區(qū)為核心的研究較少，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與其他開(kāi)放平臺(tái)聯(lián)動(dòng)研究將在打造聯(lián)動(dòng)發(fā)展示范園區(qū)方面提供各方?jīng)Q策參考。

二、江蘇自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的各類開(kāi)放平臺(tái)分析

（一）各片區(qū)基礎(chǔ)比較

下文分析江蘇自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的南京片區(qū)、蘇州片區(qū)、連云港片區(qū)的地理基礎(chǔ)、重要開(kāi)放平臺(tái)，比較它們的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略定位、發(fā)展規(guī)劃。

表1 江蘇自貿(mào)區(qū)三片區(qū)基本狀況

從以上比較可見(jiàn)，三片區(qū)面積規(guī)劃蘇州片區(qū)最大，南京片區(qū)次之，連云港片區(qū)最小，均有獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)；均有國(guó)家級(jí)開(kāi)放平臺(tái)，蘇州片區(qū)包含的蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)設(shè)立最早、機(jī)制最成熟，南京片區(qū)所在的南京江北新區(qū)功能最綜合；重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)既有重合，又有特色差異；三片區(qū)均依據(jù)片區(qū)優(yōu)勢(shì)，予以鮮明定位、科學(xué)規(guī)劃。

（二）各片區(qū)總體發(fā)展情況

江蘇自貿(mào)區(qū)獲批以來(lái)，各片區(qū)以原有優(yōu)勢(shì)開(kāi)放平臺(tái)為基礎(chǔ)，以服務(wù)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新工作機(jī)制和流程，取得了豐碩的開(kāi)放發(fā)展新成果。

南京片區(qū)全部位于國(guó)家級(jí)新區(qū)——南京江北新區(qū)范圍內(nèi)，“雙區(qū)”疊加的優(yōu)勢(shì)明顯。自設(shè)立以來(lái)新增注冊(cè)企業(yè)1.8 萬(wàn)余家，注冊(cè)資本1300 億元，新增外資企業(yè)130 多家，實(shí)際利用外資13 億美元。與海內(nèi)外高校、科研機(jī)構(gòu)共建84 家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，孵化引進(jìn)1000 多家科創(chuàng)企業(yè)，培育83 家獨(dú)角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)。在海外主要?jiǎng)?chuàng)新城市設(shè)立7 個(gè)海外創(chuàng)新中心（離岸孵化器）。引育諾貝爾獎(jiǎng)得主2 名、中外院士61 名，集聚海外創(chuàng)新人才及留學(xué)歸國(guó)人員逾6000 人。

蘇州自貿(mào)片區(qū)，包涵高端制造與國(guó)際貿(mào)易區(qū)、獨(dú)墅湖科教創(chuàng)新區(qū)、陽(yáng)澄湖半島旅游度假區(qū)、金雞湖商務(wù)區(qū)的核心區(qū)域，憑借20 多年的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家開(kāi)放創(chuàng)新綜合試驗(yàn)、自主創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，匯聚一帶一路建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等國(guó)家機(jī)遇，實(shí)施各類開(kāi)放平臺(tái)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)疊加聯(lián)動(dòng)。

連云港片區(qū)由開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)塊、連云區(qū)區(qū)塊、港口區(qū)塊組成，優(yōu)勢(shì)在于亞歐重要國(guó)際交通樞紐、集聚優(yōu)質(zhì)要素的開(kāi)放門戶、“一帶一路”沿線國(guó)家（地區(qū)）交流合作平臺(tái)在此疊加建設(shè)。自獲批以來(lái)形成了包含38 項(xiàng)成果的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)清單，內(nèi)容覆蓋外匯貿(mào)易/投資收支便利化、貨物監(jiān)管模式、出口退稅、公路/鐵路/多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管模式、特色國(guó)際貿(mào)易單一窗口、市場(chǎng)準(zhǔn)入集成化、政務(wù)審批/登記/監(jiān)管模式等方面。

（三）各片區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展典型案例

自設(shè)立以來(lái)，江蘇自貿(mào)區(qū)各片區(qū)積累了便利投資聯(lián)動(dòng)、集聚高端產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、完善金融服務(wù)聯(lián)動(dòng)、高效監(jiān)管聯(lián)動(dòng)、帶動(dòng)輻射聯(lián)動(dòng)等典型案例，綜述如下：

南京片區(qū)積累了“生態(tài)眼”助力長(zhǎng)江大保護(hù)、打造知識(shí)產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法模式、推出精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)中心、打造國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)、建設(shè)項(xiàng)目“信用+承諾”審批新模式、“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革、“被老板”快速撤銷新模式等14 個(gè)創(chuàng)新實(shí)踐案例供全省借鑒學(xué)習(xí)，其中“‘生態(tài)眼’助力長(zhǎng)江大保護(hù)”入選自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第四批“最佳實(shí)踐案例”，“搭建生物醫(yī)藥集中監(jiān)管與公共服務(wù)平臺(tái)”、“打造知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易融資服務(wù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)”入選國(guó)務(wù)院服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)“最佳實(shí)踐案例”，11 項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。預(yù)計(jì)到2025 年，南京片區(qū)將形成20 條改革經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣。

蘇州片區(qū)圍繞“一園四高地”的定位，重點(diǎn)建設(shè)“融驛站”和“園易融”兩個(gè)特色聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。“融驛站”是秉持“聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，扶持創(chuàng)新型企業(yè)，幫扶中小微企業(yè)”原則，在企業(yè)密級(jí)度高、需求量大、針對(duì)性強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)園載體、商務(wù)樓宇設(shè)立的一站式政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)提供主動(dòng)服務(wù)、靠前服務(wù)、待辦服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的下沉、延伸與拓展，已在全省推廣。“園易融”是一站式綜合金融服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)園區(qū)政策性金融服務(wù)（包含蘇科貸、園科貸、綠色智造貸、先進(jìn)制造貸、科技貸、知識(shí)貸、扎根貸、苗圃貸、關(guān)助融等）和路演中心搭建資金、項(xiàng)目雙向互動(dòng)的產(chǎn)品集市，強(qiáng)化金融對(duì)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)、總部型經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的服務(wù)功能，更好地發(fā)揮金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的帶動(dòng)、支撐作用，打造自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)聯(lián)動(dòng)的“蘇州樣板”。截至目前，園易融入駐金融機(jī)構(gòu)169 家，金融服務(wù)顧問(wèn)577 位，普惠性金融產(chǎn)品135 個(gè)，1747 家企業(yè)發(fā)布7198 筆業(yè)務(wù)、409.14 億元金融需求，解決1505 家企業(yè)的5849 筆業(yè)務(wù)、321.91 億元金融需求。

連云港片區(qū)圍繞“一樞紐一門戶一平臺(tái)”的定位，通過(guò)建設(shè)新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道、國(guó)際航運(yùn)、國(guó)際物流、國(guó)際貿(mào)易平臺(tái)，加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提升中哈（連云港）物流合作基地、上合組織（連云港）物流園、“霍爾果斯—東門”經(jīng)濟(jì)特區(qū)無(wú)水港承載能力，推進(jìn)連云港—里海供應(yīng)鏈基地項(xiàng)目；啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)建設(shè)；深化連云港海港與徐州陸港、淮安空港合作，建設(shè)物流樞紐“黃金三角”；主動(dòng)對(duì)接中日韓自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。

三、江蘇“自貿(mào)區(qū)+開(kāi)放平臺(tái)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（一）聯(lián)動(dòng)雁陣模式

“雁陣效應(yīng)”（Wild Goose Queue effect）是指雁群以人字陣或一字斜陣飛翔最省快最省力的原理，由生物學(xué)家提出，廣泛應(yīng)用于管理學(xué)研究中。以南京片區(qū)為例，該片區(qū)以“試在江北、用在南京、服務(wù)全省、貢獻(xiàn)全國(guó)”為戰(zhàn)略使命，在中國(guó)（南京）跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)總體區(qū)位布局中，各區(qū)充分發(fā)揮已建、在建其他國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)放平臺(tái)功能，總結(jié)其實(shí)踐模式，發(fā)掘其與自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)的必要性和可行性，形成“自貿(mào)區(qū)+開(kāi)放平臺(tái)”聯(lián)動(dòng)雁陣模式，如圖1 所示。

圖1 “自貿(mào)區(qū)+開(kāi)放平臺(tái)”聯(lián)動(dòng)雁陣示意圖

圖1 所示南京片區(qū)是中國(guó)（南京）跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)的頭雁，該雁陣打破行政區(qū)劃的限制，從經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)開(kāi)放區(qū)、農(nóng)業(yè)高新產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等傳統(tǒng)開(kāi)放平臺(tái)升級(jí)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)等新型開(kāi)放平臺(tái)，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在更廣更深領(lǐng)域內(nèi)的合作。江蘇其他片區(qū)均能找到其“頭雁”和“雁陣”，復(fù)制此模式。

（二）一區(qū)多園聯(lián)動(dòng)制度創(chuàng)新

江蘇自貿(mào)區(qū)各片區(qū)瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略定位，在實(shí)現(xiàn)各開(kāi)放平臺(tái)功能目標(biāo)的一區(qū)多園聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新，在黨建引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法律法規(guī)、園區(qū)治理、人才培養(yǎng)等難點(diǎn)工作方面取得了制度性突破。

1.南京片區(qū)建設(shè)“兩區(qū)一平臺(tái)”的制度創(chuàng)新突出系統(tǒng)集成性。截至目前，南京片區(qū)圍繞市場(chǎng)主體需求，形成全國(guó)全省首創(chuàng)的制度創(chuàng)新成果100 多個(gè)。《中共南京市委 南京市人民政府關(guān)于促進(jìn)中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南京片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（寧委發(fā)〔2019〕35 號(hào)）作為基礎(chǔ)性制度文件，從推進(jìn)全域投資便利化、打造國(guó)際化特色創(chuàng)新生態(tài)、促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高度集聚、建設(shè)國(guó)際化人才集聚高地、強(qiáng)化資源要素供給、完善精準(zhǔn)化服務(wù)促進(jìn)機(jī)制等六個(gè)方面提出28 條意見(jiàn)，賦予南京片區(qū)市級(jí)管理權(quán)限，加快實(shí)現(xiàn)“片區(qū)事、片區(qū)辦”，明確推進(jìn)全域投資便利化按照“政策從優(yōu)”原則，普遍適用南京片區(qū)。同時(shí)發(fā)布的還有創(chuàng)新生態(tài)體系、集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生命健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融創(chuàng)新發(fā)展、投資貿(mào)易便利化、人才發(fā)展、規(guī)劃和自然資源保障、加大產(chǎn)業(yè)資金引導(dǎo)力度、教育和衛(wèi)生健康國(guó)際化的若干措施。此后，南京片區(qū)發(fā)布關(guān)于人才、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、投資貿(mào)易便利化等系列重要配套創(chuàng)新制度。

在人才聯(lián)動(dòng)上，南京片區(qū)分別發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)自貿(mào)區(qū)人才發(fā)展、優(yōu)化升級(jí)“創(chuàng)業(yè)江北”人才計(jì)劃十策實(shí)施辦法》和《關(guān)于優(yōu)化升級(jí)南京江北新區(qū)（自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）集成電路人才試驗(yàn)區(qū)政策》，進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)重點(diǎn)人才工程、集成電路人才政策機(jī)制。2021 年4 月，發(fā)布《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南京片區(qū)職稱評(píng)價(jià)與國(guó)際職業(yè)資格認(rèn)定實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)促進(jìn)人才自由流動(dòng)做出制度性安排。

在產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)上，南京片區(qū)圍繞重點(diǎn)發(fā)展的集成電路、生命健康和現(xiàn)代金融等產(chǎn)業(yè)，發(fā)布相應(yīng)創(chuàng)新制度，給予企業(yè)成長(zhǎng)、創(chuàng)新支持，優(yōu)化進(jìn)出口監(jiān)管，助力提升各產(chǎn)業(yè)集聚能級(jí)。同時(shí)，為了充分發(fā)揮中國(guó)（南京）跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)區(qū)疊加優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建跨境電子商務(wù)完整產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈，南京片區(qū)發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)江北新區(qū)跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建的若干政策（試行）》，提出以南京跨境貿(mào)易電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為核心，建設(shè)國(guó)際貿(mào)易全球單一窗口綜合服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)跨境電商服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)國(guó)際跨境電商商品集中展示銷售中心的總體目標(biāo)和支持政策。

在營(yíng)商環(huán)境聯(lián)動(dòng)上，南京片區(qū)發(fā)布《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南京片區(qū)投資貿(mào)易便利化措施》，在更寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入、更自主的審批權(quán)限、更高效的公共服務(wù)、更便利的投資服務(wù)、更前沿的金融服務(wù)、更創(chuàng)新的人才服務(wù)方面做出80 條制度性安排。同時(shí)，發(fā)布《江北新區(qū)（南京自貿(mào)片區(qū)）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策30 條》，包括深化政務(wù)服務(wù)改革、構(gòu)建精準(zhǔn)監(jiān)管體系、提升企業(yè)全生命周期管理服務(wù)、擴(kuò)大市場(chǎng)開(kāi)放透明度、促進(jìn)創(chuàng)新要素集聚、創(chuàng)新國(guó)際化法律服務(wù)六個(gè)部分，聚焦企業(yè)需求，突出科創(chuàng)特色，服務(wù)開(kāi)放發(fā)展，謀求創(chuàng)新突破，其中人才評(píng)價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、特殊物品查驗(yàn)等舉措，在全國(guó)全省都具有一定的創(chuàng)新性。

以上制度創(chuàng)新，為南京片區(qū)一區(qū)多園締結(jié)了政策聯(lián)動(dòng)、人才聯(lián)動(dòng)、資本聯(lián)動(dòng)、技術(shù)聯(lián)動(dòng)、物流聯(lián)動(dòng)紐帶。

2.蘇州片區(qū)建設(shè)“一園四高地”的制度創(chuàng)新注重發(fā)揮金融帶動(dòng)性。該區(qū)通過(guò)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)蘇州自貿(mào)片區(qū)金融開(kāi)放創(chuàng)新的若干意見(jiàn)》等基礎(chǔ)文件，制定包括支持法人金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)、推動(dòng)金融領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放、支持金融機(jī)構(gòu)功能提升、加快推進(jìn)金融科技產(chǎn)業(yè)集聚、拓展跨境金融服務(wù)功能、支持企業(yè)跨境財(cái)務(wù)結(jié)算中心集聚發(fā)展、完善創(chuàng)新資本生態(tài)系統(tǒng)、支持設(shè)立外資股權(quán)投資基金、支持股權(quán)投資機(jī)構(gòu)跨境投資、優(yōu)化私募投資基金服務(wù)、支持拓寬風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池適用范圍、加大對(duì)園區(qū)上市苗圃工程企業(yè)的金融支持、支持做大做強(qiáng)供應(yīng)鏈金融服務(wù)體系、鼓勵(lì)各類金融人才集聚、優(yōu)化金融創(chuàng)新配套環(huán)境、有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的重點(diǎn)扶持政策，強(qiáng)化金融對(duì)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)、總部型經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的服務(wù)功能。

3.連云港片區(qū)建設(shè)“一樞紐一門戶一平臺(tái)”的制度創(chuàng)新強(qiáng)化貿(mào)易便利性。該片區(qū)形成了包括外匯收支便利化、人民幣結(jié)算便利化、跨境金融服務(wù)、入股還債、倉(cāng)儲(chǔ)監(jiān)管、出口退稅、進(jìn)出口貨物檢驗(yàn)、保稅混礦監(jiān)管、危險(xiǎn)貨物監(jiān)管、散件雜貨公路貨運(yùn)、集裝箱“船車（站）直取零等待模式”、二手集裝箱線上交易、陸海聯(lián)運(yùn)電子數(shù)據(jù)交換、混礦“堆放-混裝”分離作業(yè)、海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管、哈國(guó)過(guò)境小麥監(jiān)管、特色國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”“保稅+出口”貨物集裝箱混拼、市場(chǎng)準(zhǔn)入等以貿(mào)易便利化為目標(biāo)的制度創(chuàng)新成果。

江蘇自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來(lái)，以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，總結(jié)形成了151 項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，32 項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在江蘇省內(nèi)復(fù)制推廣，40 項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐案例被全省學(xué)習(xí)借鑒。以上三片區(qū)的制度創(chuàng)新具有實(shí)效性、系統(tǒng)集成性、可操作性、風(fēng)險(xiǎn)可控性等特征，普遍注重先行先試，邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣；注重緊扣自貿(mào)區(qū)功能定位；注重聚焦市場(chǎng)主體訴求，站在全局高度優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

（三）以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的聯(lián)動(dòng)解決方案

自貿(mào)區(qū)的核心價(jià)值——貿(mào)易便利化程度不僅僅是指貨物進(jìn)出口的便利化，還要關(guān)注服務(wù)貿(mào)易的便利化、區(qū)內(nèi)企業(yè)設(shè)立和經(jīng)營(yíng)的便利化等。這就需要形成自貿(mào)區(qū)與其他開(kāi)放平臺(tái)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的一攬子方案，江蘇自貿(mào)區(qū)雖設(shè)立時(shí)間不長(zhǎng)，但江蘇省內(nèi)的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)務(wù)院和國(guó)家有關(guān)部委認(rèn)定的國(guó)際合作園區(qū)、臺(tái)港澳合作園區(qū)以及其他重大開(kāi)放平臺(tái)載體數(shù)量多、質(zhì)量高、發(fā)展好，因此，江蘇片區(qū)聯(lián)動(dòng)解決方案值得復(fù)制推廣。

1.推廣“自貿(mào)區(qū)+開(kāi)放平臺(tái)”聯(lián)動(dòng)雁陣模式，實(shí)現(xiàn)片區(qū)功能劃分目標(biāo)。江蘇自貿(mào)區(qū)最重要的任務(wù)是“為國(guó)家試制度”和“為全國(guó)發(fā)展探路”，因此，各片區(qū)充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的“頭雁”作用，集聚空間、要素、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)其他各級(jí)各類開(kāi)放平臺(tái)以雁陣齊飛，合力打造開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。例如，蘇州片區(qū)已于2019 年啟動(dòng)9 個(gè)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)建設(shè)，雁陣效應(yīng)明顯，具體范圍如表2 所示。

表2 中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)蘇州片區(qū)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)

2.對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，推廣貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易便利化江蘇方案。依據(jù)世界海關(guān)組織發(fā)布的跨境電商、認(rèn)證企業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)，推廣適合各園區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品、生物醫(yī)藥制品等高附加值商品跨境貿(mào)易便利化政策；優(yōu)化進(jìn)口貼息政策，支持符合條件的片區(qū)申報(bào)汽車整車進(jìn)口口岸資質(zhì)，開(kāi)展汽車進(jìn)口、保稅業(yè)務(wù)；支持拓展檢驗(yàn)檢測(cè)、研發(fā)設(shè)計(jì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行業(yè)的服務(wù)貿(mào)易，打造以數(shù)字貿(mào)易為標(biāo)準(zhǔn)的新型服務(wù)貿(mào)易中心；促進(jìn)南京片區(qū)國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)金融創(chuàng)新中心、蘇州片區(qū)保稅檢測(cè)區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)平臺(tái)、連云港片區(qū)醫(yī)藥技術(shù)研發(fā)及技術(shù)進(jìn)出口平臺(tái)發(fā)展；積極支持南京片區(qū)承載國(guó)家中醫(yī)藥等服務(wù)出口基地溢出效應(yīng)。

3.總結(jié)各開(kāi)放平臺(tái)投資便利、高端產(chǎn)業(yè)集聚、金融服務(wù)完善、監(jiān)管安全高效、輻射帶動(dòng)作用突出的江蘇案例，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展示范園區(qū)范式。設(shè)立一批聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)，構(gòu)建基于人才、制度、技術(shù)、資本等要素的產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)、港產(chǎn)聯(lián)動(dòng)、港城聯(lián)動(dòng)、港產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)模式，為加快轉(zhuǎn)變政府職能提供對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際商事仲裁、調(diào)解等司法解決方案；為深化投資領(lǐng)域改革梳理外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度；為推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)加快具有國(guó)際先進(jìn)水平的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)；為深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新探索投融資匯兌便利化；為推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展構(gòu)建開(kāi)放創(chuàng)新載體；為積極服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略探索建立以“一單制”為核心的便捷多式聯(lián)運(yùn)體系，推動(dòng)“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)，鼓勵(lì)因地制宜復(fù)制推廣，差別化創(chuàng)造性地落地落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)已從世界貿(mào)易追隨者，轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缳Q(mào)易方式創(chuàng)造者、管理模式創(chuàng)新者、政策標(biāo)準(zhǔn)制訂者，所以急需創(chuàng)建新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義自貿(mào)區(qū)的治理體系并提高治理能力。江蘇自貿(mào)區(qū)要充分發(fā)揮各類開(kāi)放平臺(tái)協(xié)同優(yōu)勢(shì)，學(xué)習(xí)世界高水平自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，形成更多有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制度創(chuàng)新成果，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。