全方位調整人口政策 應對老齡化社會挑戰

董俊孚 李燕玉

人口老齡化是各國所共同面臨的最大問題之一，已經形成不可逆的趨勢。與總人口老化相伴隨的是勞動年齡人口老化，勞動年齡人口的年齡結構變化比規模變化更加重要。對中國來說，幾千年來的人口形態和社會形態正發生重大轉變，一個老年人口占比越來越大、勞動年齡人口逐漸老化的全新社會將對經濟社會發展帶來一系列機遇與挑戰。本文通過研究中國人口老齡化的現狀及勞動力老化對于經濟的影響，結合國家政策方向，分析出切實可實施的細化解決辦法。

一、我國人口基本現狀

（一）人口老齡化基本情況

從全球范圍來看，當前我國是世界上老年人口最多的國家。在第七次全國人口普查的數據中，我國60歲及以上的人口即老年人口已達2.64億人，占總人口的18.7%。聯合國預測50年后世界上老年人口最多的國家將是印度，這卻意味著，我國有很大可能在未來近50年里仍然是世界上老年人口最多的國家，預計到2050年左右，我國60歲及以上人口即老年人口數將會達到最大值4.87億，這已經成為中國發展進程中的迫在眉睫的問題。但我國并不是人口老齡化程度最高的國家，根據聯合國數據，當前世界上老年人口比例最高的國家是日本，2020年日本65歲及以上人口在總人口中的占比為28.7%。總之，到2050年甚至更長時間，我國不是人口老化最嚴重的國家，但一段時間內一直會是世界上老年人口最多的國家。我國政治社會環境安全穩定，經濟正保持長期穩定增長，社會韌性強，面對人口老齡化的問題還有很多回旋的空間及解決辦法。

（二）人口老齡化在全國范圍內的分布情況

我國老齡化程度呈空間分布趨勢，在2017年，在全國范圍內來看只有西藏還未進入老齡化社會，新疆和青海都已經進入老齡化。在2007年，我國只有天津、江蘇、重慶、上海等地進入重度老齡化社會，到了2017年，僅10年的時間，山東、吉林、黑龍江、遼寧、安徽、四川、湖北、湖南等地都紛紛步入重度老齡化。由此可見，人口老齡化的趨勢正在向全國擴散，中國各個地區都已經進入了老齡化社會。

（三）老齡化趨勢走向

通過對比我國2007年老少比分布能夠看出，在2007年我國老少比最低只有青海省，為0.291，而其他省份均己進入老齡化階段，輕度老齡化為西藏、新疆、四川、云南、貴州、廣西等地，而進入中度老齡化的省份為吉林、遼寧、黑龍江、山東、江蘇、浙江等十個省份，重度老齡化地區為北京、天津、上海三個。在2017年，吉林、遼寧、黑龍江、北京、天津、江蘇等地，也已經步入重度老齡化階段。中度老齡化地區為內蒙古、陜西、四川、重慶、湖北、湖南等地區，只有西藏沒有步入老齡化。通過以上數據可以說明，我國老齡化分布并不均勻，具有典型的中國特色。由于我國人口紅利的消失，除西藏外的其他地區都逐漸步入老齡化的階段。而我國人口老齡化分布又具有典型的地區之間分布不均勻的特點。同時老齡化又呈現出集聚效應，東北、中部、東部等地區為人口高度老齡化區域，輕度老齡化地區集中在西部范圍，我國人口老齡化程度的地區分布與我國目前各地區經濟發展狀況非常相似。總的來說，我國現在的人口老齡化程度加深，與我國經濟進步的需要和社會發展的步伐出現相悖離的問題。而我國人口老齡化情況在空間上呈現定向的平移，由東部向中部不斷蔓延，在2007年到2017年間，開始向中部和西部蔓延。

二、我國勞動力結構基本情況

（一）勞動力結構的現狀

通常勞動力供給指標有兩個：一是15歲以上的勞動年齡人口，即勞動力資源的最高供應量。如果將勞動年齡人口的上限定為法定退休年齡，那么15歲到法定退休年齡的人口規模也就可以稱為一個國家或地區潛在的勞動力供給能力;二是經濟活動人口，即參與經濟社會活動的15歲以上人口，也就是就業人口和失業人口的總和。這兩個指標之間關系密切。從數值上來說，經濟活動人口通常為勞動力資源的最高供應量與勞動力參與率的乘積;從含義上來說，勞動力資源的最高供應量提供了適齡勞動力的人口規模，經濟活動人口是具有就業意向的勞動力人口規模。經濟活動人口提供了一個國家和地區的實際勞動力供給量，可以用來估算失業人口規模和結構等信息。

人口年齡結構發生根本性轉變造成的勞動力短缺問題已經從東部沿海地區向中西部城市蔓延。同時，青年勞動力供給量不足、產業發展與人才匹配和區域間勞動力供需失衡等，將成為現在以及將來一段時期內勞動力市場的核心問題。勞動年齡結構失衡的持續擴大，將加速勞動力成本提升。勞動力結構失衡問題的出現，主要源于過去中國對人口總量發展的估計過于樂觀。

（二）勞動力結構未來趨勢走向

中國經濟活動人口自2015年開始呈逐步下滑趨勢（參見圖一），從“十四五”時期中國勞動力供給量與需求量之間開始形成缺口，估計將來會持續性擴增。據測算，預計從2022年開始，勞動力供給量已經比不上經濟發展對勞動力的需求量。2022年勞動力供給量在77369萬到77538萬人，而在經濟持續增長背景下的勞動力潛在需求量在78593萬到77651萬人，勞動力缺口約為11萬到246萬人之間。通過使用傳統的勞動力供給量估算法可以得出，中國即將迎來很長一段時期內勞動力供給量不足的情況。如果不能正確認識中國勞動力資本存量，并進行正確的勞動力供給政策的調整，對轉型和結構調整中的經濟發展具有不利影響。

三、國外應對人口老齡化的舉措——以日本為例

在人口老齡化問題加劇的背景下，日本公布的相關法律和戰略，特別是在科技創新、科技產業發展、智慧養老和人才培養等方面的政策，取得了顯著成效。 具體的措施可以大概分為以下五個方面：

（一）以技術創新和相關政策為導向，應對老齡化社會挑戰

自1970年代以來，日本為應對老齡化社會已經做出了許多政治創新。而對于應對老齡化問題的技術創新方面，日本的相關養老科技技術較早出現，一些技術已經趨于成熟，這已經成為日本在養老科技技術方面的優勢。利用科技創新分析癡呆癥狀態，支持基于機器人和信息通信技術（ICT）、人工智能等方面的機器設備研發，促進和推廣其研究成果，研究和發展機器人技術，政策上大力支持利用人工智能技術和智能護理產品等解決老齡化、人口減少造成的護理難度較高的問題。

（二）立足科技創新，持續改善老年人居住環境和質量

日本通過宏觀和微觀兩個角度進行研究，結合老齡化社會的嚴峻挑戰，積極探索最適合老年人的科技產品，通過技術創新來滿足老年人口多元化的需求，不斷提高老年人的生活質量，實現了值得我們學習的“匠人精神”的極致服務。

（三）以科技創新為基礎，降低護理難度，提高服務效率

隨著日本人口老齡化情況的加劇，日本需要護理和調解服務的老年人數量不斷增加，而老年人護理和專業護理人員的數量嚴重不足。日本以其技術優勢為基礎，出臺相應政策支持養老產業。技術創新能夠做到提高老年人的自理能力，大幅減少護理人員數量，同時提高老年人醫護的工作效率，降低工作難度。

（四）以發展合理養老服務為起點，推動智能養老服務業發展

為積極應對人口老齡化，日本對智能養老技術的發展非常重視，并將其作為獨立的經濟部門進行推廣。日本的強項之一就是開發智能養老設備。日本充分利用前沿智能技術，通過帶扶手的廁所、遠程醫療終端系統和智能機器人，對老年人實施綜合及全面護理。

（五）以新法新規為陣地，促進高齡勞動者就業

一是完善養老金制度，為老年職工就業創造有利條件，養老金是一種避免退休后收入下降風險的保險制度。二是完善相關法律保護老年勞動者就業環境。三是針對不同人群引入不同的退休機制。四是促進健康老齡化，壯大老年職工隊伍，促進老年人與青年之間的更多就業形式，將青年熟練的高科技技術與老年人豐富的經驗和接觸相結合，創造多樣化的工作條件。

四、人口老齡化加速背景下勞動力發展的建議

（一）政府層面

1.制定并試實施延遲退休政策

由于現代中國經濟的發展，60歲及以上老年人口整體身體素質較中國上一時期有顯著差別，即使到了傳統退休年齡，大部分老年人口身體狀況仍然能夠適應輕體力勞動。應該采用國家建議和自愿選擇相結合的辦法，保持全國范圍內各地區統一行動實施延遲退休方案。給予自愿延遲退休的老年人口額外津貼，并允許個人自由選擇退休時間。提高養老保險基金額度，實現多繳納，晚退休，多保障，并給予一定的代繳額度。

2.鼓勵生育，提高人口自然增長率

一是經濟支持，向生育子女者提供經濟獎勵，既有一次性的補貼，也有長期的經濟支持，包括直接發放津貼、提供稅收優惠等。二是社會支持，從家庭與工作的平衡、性別平等多個社會角度著手，比如增加包括帶薪休產假以及男性產假在內的產假;提供托兒機構補貼，低價甚至免費的幼兒托管及教育;允許遠程辦公或者給予彈性辦公時間用來照顧子女;促進勞動力市場性別平等，給予女性平等權利，杜絕女性產后無法重返職場的問題。

3.促成形成完善養老保障體系

目前人口老齡化問題早已出現并在一段時期內保持下去，在此國情下，在解決老齡化問題的同時也要促進其向健康老齡化前進。必須完善相關政策法規，發揮創新動能，給予老齡化人口更完善的保障機制，提高全社會老齡化人口的養老質量，優化老年人社會保障體系建設。通過充分發揮政府、社會組織、家庭、老年人自身等不同主體的優勢與特點，在保障社會整體經濟發展均衡的基礎上，平衡不同世代、地域群體之間的需求與福利，賦予積極應對人口老齡化這一舉措更多的動力與發展勢頭。

4.發揮政府對老年人口就業的推進作用

各地方政府應響應國家號召，順應大政策方向，充分發揮其對于老年人再就業的引導作用。根據當地老齡化與老年人口再就業情況，出臺一系列地方性的關于老年勞動力資源再利用和管理建議等的規范化文件，調動當地老年人口再就業或者延遲退休的積極性。發揮政府的宣傳職能，大力開展大型教育活動，宣傳鼓勵老年人再就業與延遲退休，增加老年人口的自信心和積極性，形成整體上的對老年人力資源的重視的社會氛圍。

（二）企業層面

1.提高企業招聘中的年齡上限

加入專門的60歲及以上老年人口人才數據庫，根據各自企業的經營狀態及需求分配一定數額的崗位，長期在企業的招聘計劃中體現出對老年人才的需要以及必要性，挖掘老年人才在企業中能創造的價值。定期提供相關培訓，提升老年人才技能水平。

2.建立全國性老年人才數據庫

建成公共職業老年人才信息庫，收集全國老年人口職業信息，并提供職業經驗、職業技能等的相關評估，用來估計老年勞動力資源質量，逐步建立起可跟蹤的人才發展信息庫，便于各產業更迅速、更準確的尋找到所需的老年人才。加快推進人事管理改革制度，形成具有統一性、完整性、準確性的老年人才專業技術能力評價機制，健全各產業對各職業技能等級的認定，形成完全標準化的職業專業要求以及具有穩定性的職業化未來方向預測，促進老年勞動力主動追求自我提升、終身學習，并與標準化職業發展過程形成良性互動。

3.促進老年人口自身健康發展

在社區建設過程中，考慮老年人口的衣、食、住、行、醫等方面的便利性，能夠讓絕大多數老年人能夠享受到社區福利。

在人口老齡化加速的背景下，對我國來說，這既是挑戰又是機遇，若處理得當，完善了老年人口保障制度，提高人口自然增長率，充分的利用和開發老年人力資源，能夠很大程度上減少人口老齡化對我國經濟的影響，要積極行動，使其反過來推動經濟的運行，促進社會持續發展。

（作者單位：吉林外國語大學國際商學院）