河北省全民健身政策工具的選擇與優(yōu)化路徑

□韓 東 王柏慧 唐韶慨 李若明

貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全民健身計劃(2016～2020年)的通知》精神，結(jié)合本省實際情況，河北省政府制定《河北省全民健身實施計劃(2016～2020年)》(以下簡稱“計劃”)。計劃的實施需要優(yōu)化政策工具來推進和落實。政策工具是政府在公共政策的制定執(zhí)行過程中為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段、技術(shù)或途徑[1]。政策工具的選擇與優(yōu)化是實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。因此，本文結(jié)合政策工具理論，對政策工具在《計劃》中的應(yīng)用現(xiàn)狀和選擇與優(yōu)化等問題進行系統(tǒng)的挖掘與分析，以期為推進河北省全民健身工作發(fā)展提供合理化建議。

一、政策工具概述

(一)政策工具。國外學(xué)者認(rèn)為，政策工具是行動者采用或潛在意義上可能采用的實現(xiàn)一個或多個目標(biāo)的任何手段[2]。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為政策工具是政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行為的路徑機制。

(二)政策工具的分類。按作用類別不同[3～4]，將政策工具分為如下類型(如表1所示)。體育領(lǐng)域，尤其是體育政策工具研究領(lǐng)域，多以供給型、環(huán)境型和需求型的分類方式對政策工具展開研究，依此本文將《計劃》政策工具分為供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策。

表1 政策工具的類別

(三)政策工具選擇的影響因素。政策工具的選擇、應(yīng)用和組合是政策制訂和執(zhí)行的關(guān)鍵所在，對政策的有效性和政策目標(biāo)的實現(xiàn)起決定性作用，應(yīng)關(guān)注其政策目的、政策來源、實施對象和政策執(zhí)行部門。政策目標(biāo)是政策工具選擇的出發(fā)點和落腳點，準(zhǔn)確定位目標(biāo)是政策工具高效能實現(xiàn)的關(guān)鍵。每種政策工具具有不同政策背景、外部環(huán)境、局限性和優(yōu)勢，其具體屬性表現(xiàn)在工具的內(nèi)部特性和適用范圍。全民健身事務(wù)多元復(fù)雜，決策者在選擇搭配時需考慮每項政策工具的不同屬性和特征，優(yōu)化組合政策工具，構(gòu)建全民健身政策工具體系。政府是全民健身的第一行動者，在政策工具選擇中發(fā)揮主導(dǎo)作用。第二行動者是除政府以外的相關(guān)企業(yè)或營利性組織等其他主體，是環(huán)境型和需求型政策工具的實施主體，其參與的意愿、能力與方式是政策工具選擇的重要影響因素。第三行動者是全體群眾，其健身意識和社會資本等會影響政策工具的實施效果。政策工具實施的制度是參與全民健身活動過程的各個主體(包括政府、社會、企業(yè)、個人)間的權(quán)責(zé)分配及相互關(guān)系。

二、《計劃》政策工具的應(yīng)用現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代，西方國家更加重視政府治理的改革和政策執(zhí)行的質(zhì)量，政策工具研究在公共政策領(lǐng)域熱度提升。近年來，諸多學(xué)者從不同維度對政策工具的分類進行探討，取得豐碩的科研成果。從工具與措施角度，羅斯維爾將復(fù)雜政策體系進行簡化處理,使其維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度顯著,兼具較強的目標(biāo)針對性與內(nèi)容指導(dǎo)性[5]，該成果應(yīng)用于多個領(lǐng)域的公共政策研究。因此，本文在羅斯維爾的供給、環(huán)境和需求型政策工具分類基礎(chǔ)上，結(jié)合《計劃》文本內(nèi)容對三種政策工具的應(yīng)用現(xiàn)狀進行探析。

供給型政策工具包括財政支持贊助、科技開發(fā)與研究、人才的培養(yǎng)和引進，結(jié)合信息產(chǎn)業(yè)，建立廣泛的媒體宣傳，推動項目進行。《計劃》中提到重視發(fā)揮智慧庫存作用、加強場地設(shè)施體系建設(shè)、規(guī)劃、維護和管理，構(gòu)建四級設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、對增量資源與存量資源的盤活進行擴大；加強全民健身組織網(wǎng)絡(luò)體系的科學(xué)化管理；豐富全民健身活動項目多樣性；全民開展群眾性冰雪運動；推進全民健身的普及；重視體育與醫(yī)療衛(wèi)生、體育與旅游和體育與教育的融合發(fā)展；全面提升全民健身服務(wù)保障水平等[6]。

環(huán)境型政策工具主要包括項目實施所需的基礎(chǔ)工具和設(shè)施建設(shè)，特別是對大范圍推廣類項目，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建造、適宜群眾活動的場所器材等有更高要求。《計劃》中提到要打造全民健身國家戰(zhàn)略體育休閑區(qū)、推進全省公共體育示范區(qū)建設(shè)，強化特色農(nóng)業(yè)與戶外休閑體育交融，爭取國家財政支持，加強省市共建。

需求型政策工具主要包括項目實施所需的指導(dǎo)思想和相關(guān)保障，醫(yī)療衛(wèi)生的跟進及實施過程中的成本和收益[7]。《計劃》要求各市、縣加強組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，對全民健身服務(wù)體系建設(shè)的重要意義進行著重強調(diào)；將基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃、政府年度民生推進和考核全部納入全民健身公共服務(wù)體系。構(gòu)建全民健身公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系，增加績效評估力度和頻度，定期開展第三方評價和社會滿意度調(diào)查。

三、《計劃》政策工具選擇與應(yīng)用的制約性因素

環(huán)境型政策工具的過度使用、體育場地設(shè)施的需求及體育科技創(chuàng)新等供給導(dǎo)向戰(zhàn)略的運用受到關(guān)注，缺乏需求型政策工具，不利于全民健身計劃的長遠(yuǎn)發(fā)展。河北省人口基數(shù)大，體育場地設(shè)施不完備，全民健康水平不容樂觀[7]，社會保障與醫(yī)療服務(wù)壓力較大。因此，對于全民健身計劃政策的實施要充分考慮本省的現(xiàn)實狀況，加大體育基礎(chǔ)設(shè)施的投入與建設(shè)、加強體育專業(yè)人才的培養(yǎng)、推進體育交流與貿(mào)易管制。一是政策實施過程中基層單位對《計劃》的認(rèn)識不夠全面深刻，不能立足于本地區(qū)的具體情況，合理規(guī)范地運用政策工具，甚至有些地區(qū)只是簡單地照搬照抄文件，嚴(yán)重缺乏實效性。二是地方政府部門在全民健身政策工具的使用過程中出現(xiàn)效果不佳、效率低下等問題，主要體現(xiàn)在具體操作方法和考核指標(biāo)沒有明確表述。三是政策工具的選擇和使用主體不夠?qū)I(yè)，能力不足，在實施過程中出現(xiàn)各種情況，“雷聲大，雨點小”的問題尤為突出。

四、《計劃》政策工具的優(yōu)化路徑

(一)優(yōu)化供給型政策工具。在供給型的政策工具使用中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技支撐工具尤為突出，對基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持等建設(shè)的關(guān)注度過高，對人才培養(yǎng)、資金投入等軟實力供給關(guān)注較少。因此，一方面，政府應(yīng)建立信息共享與合作平臺，完善各級單位與社會組織間的交流機制，如對住宅區(qū)相關(guān)健身資源配備提供政策支持和資金優(yōu)惠，促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，加強全民健身事業(yè)的發(fā)展，加強人才培養(yǎng)與儲備，滿足人才供給。此外，政府應(yīng)加快建設(shè)全民健身公共服務(wù)平臺，建立健全公共服務(wù)供給體系，發(fā)揮社區(qū)全民健身公眾號作用，以傳統(tǒng)媒體及新媒體結(jié)合方式，智能化全民健身，為全民健身公共服務(wù)提供實時有效的供給。

(二)減少環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具中,監(jiān)管和目標(biāo)規(guī)劃被過度使用導(dǎo)致以供給和需求為導(dǎo)向的政策工具使用頻次大幅減少，有礙于全民健身計劃實施的長遠(yuǎn)發(fā)展。為推動全民健身相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進全民健身計劃的實施減少資金阻礙須加強稅收監(jiān)管力度，保障稅收政策落實有效，完善稅收保障制度，創(chuàng)新多元融資方式，實行多種稅收優(yōu)惠。另外，加強體育法規(guī)管理工作，適當(dāng)減少體育文化宣傳相關(guān)的活動，加強體育文化在群眾健身實操過程中的滲透。

(三)提高需求型政策工具。需求型政策工具使用最少，不利于其功能發(fā)揮，將導(dǎo)致全民健身計劃需求動力不足。河北省在政策內(nèi)容制定方面對于服務(wù)外包和政府購買服務(wù)等內(nèi)容涉及較少。因此，建議政策制定部門在決策中增加有效的需求導(dǎo)向型政策工具，加強對公共體育服務(wù)產(chǎn)品的購買，積極鼓勵和引導(dǎo)企事業(yè)單位和個人推進服務(wù)外包和應(yīng)用管理，不斷擴大需求型政策工具使用，發(fā)揮其在《計劃》政策文本中的推動作用[8]。如以社區(qū)為單位進行劃片健身服務(wù)外包；與相關(guān)體育公司合作，包括專業(yè)人員培訓(xùn)和教學(xué)等；加強地區(qū)間體育文化交流，如少數(shù)民族地區(qū)體育項目與其他地區(qū)進行交流，對少數(shù)民族體育項目進行推廣同時進行創(chuàng)新發(fā)展。

五、結(jié)語

河北省全民健身政策工具的選擇中體現(xiàn)出注重體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強調(diào)體育科技創(chuàng)新，強化政府保障責(zé)任等特點。需求型政策工具使用缺乏，在實施過程中存在地方對于全民健身計劃的認(rèn)識不全面、具體操作不夠具體有效；執(zhí)行主體過于集中和單一，部門權(quán)力受限等問題。因此，提出要增強全民健身計劃政策的影響力，合理選擇環(huán)境政策工具，平衡政策工具的供給，有效增加需求型政策工具，滿足公眾公共體育服務(wù)需求，提高服務(wù)質(zhì)量，助推河北省全民健身計劃有效實施。