河北省全民健身政策工具的選擇與優化路徑

□韓 東 王柏慧 唐韶慨 李若明

貫徹落實《國務院關于印發全民健身計劃(2016～2020年)的通知》精神，結合本省實際情況，河北省政府制定《河北省全民健身實施計劃(2016～2020年)》(以下簡稱“計劃”)。計劃的實施需要優化政策工具來推進和落實。政策工具是政府在公共政策的制定執行過程中為實現政策目標而采取的手段、技術或途徑[1]。政策工具的選擇與優化是實現政策目標的關鍵。因此，本文結合政策工具理論，對政策工具在《計劃》中的應用現狀和選擇與優化等問題進行系統的挖掘與分析，以期為推進河北省全民健身工作發展提供合理化建議。

一、政策工具概述

(一)政策工具。國外學者認為，政策工具是行動者采用或潛在意義上可能采用的實現一個或多個目標的任何手段[2]。國內學者認為政策工具是政府將其實質目標轉化為具體行為的路徑機制。

(二)政策工具的分類。按作用類別不同[3～4]，將政策工具分為如下類型(如表1所示)。體育領域，尤其是體育政策工具研究領域，多以供給型、環境型和需求型的分類方式對政策工具展開研究，依此本文將《計劃》政策工具分為供給型政策、環境型政策和需求型政策。

表1 政策工具的類別

(三)政策工具選擇的影響因素。政策工具的選擇、應用和組合是政策制訂和執行的關鍵所在，對政策的有效性和政策目標的實現起決定性作用，應關注其政策目的、政策來源、實施對象和政策執行部門。政策目標是政策工具選擇的出發點和落腳點，準確定位目標是政策工具高效能實現的關鍵。每種政策工具具有不同政策背景、外部環境、局限性和優勢，其具體屬性表現在工具的內部特性和適用范圍。全民健身事務多元復雜，決策者在選擇搭配時需考慮每項政策工具的不同屬性和特征，優化組合政策工具，構建全民健身政策工具體系。政府是全民健身的第一行動者，在政策工具選擇中發揮主導作用。第二行動者是除政府以外的相關企業或營利性組織等其他主體，是環境型和需求型政策工具的實施主體，其參與的意愿、能力與方式是政策工具選擇的重要影響因素。第三行動者是全體群眾，其健身意識和社會資本等會影響政策工具的實施效果。政策工具實施的制度是參與全民健身活動過程的各個主體(包括政府、社會、企業、個人)間的權責分配及相互關系。

二、《計劃》政策工具的應用現狀

20世紀80年代，西方國家更加重視政府治理的改革和政策執行的質量，政策工具研究在公共政策領域熱度提升。近年來，諸多學者從不同維度對政策工具的分類進行探討，取得豐碩的科研成果。從工具與措施角度，羅斯維爾將復雜政策體系進行簡化處理,使其維度內聚合效度與維度間區分效度顯著,兼具較強的目標針對性與內容指導性[5]，該成果應用于多個領域的公共政策研究。因此，本文在羅斯維爾的供給、環境和需求型政策工具分類基礎上，結合《計劃》文本內容對三種政策工具的應用現狀進行探析。

供給型政策工具包括財政支持贊助、科技開發與研究、人才的培養和引進，結合信息產業，建立廣泛的媒體宣傳，推動項目進行。《計劃》中提到重視發揮智慧庫存作用、加強場地設施體系建設、規劃、維護和管理，構建四級設施網絡、對增量資源與存量資源的盤活進行擴大；加強全民健身組織網絡體系的科學化管理；豐富全民健身活動項目多樣性；全民開展群眾性冰雪運動；推進全民健身的普及；重視體育與醫療衛生、體育與旅游和體育與教育的融合發展；全面提升全民健身服務保障水平等[6]。

環境型政策工具主要包括項目實施所需的基礎工具和設施建設，特別是對大范圍推廣類項目，對城市基礎設施的建造、適宜群眾活動的場所器材等有更高要求。《計劃》中提到要打造全民健身國家戰略體育休閑區、推進全省公共體育示范區建設，強化特色農業與戶外休閑體育交融，爭取國家財政支持，加強省市共建。

需求型政策工具主要包括項目實施所需的指導思想和相關保障，醫療衛生的跟進及實施過程中的成本和收益[7]。《計劃》要求各市、縣加強組織領導與協調，對全民健身服務體系建設的重要意義進行著重強調；將基本公共服務發展規劃、國民經濟發展總體規劃、政府年度民生推進和考核全部納入全民健身公共服務體系。構建全民健身公共服務績效評估指標體系，增加績效評估力度和頻度，定期開展第三方評價和社會滿意度調查。

三、《計劃》政策工具選擇與應用的制約性因素

環境型政策工具的過度使用、體育場地設施的需求及體育科技創新等供給導向戰略的運用受到關注，缺乏需求型政策工具，不利于全民健身計劃的長遠發展。河北省人口基數大，體育場地設施不完備，全民健康水平不容樂觀[7]，社會保障與醫療服務壓力較大。因此，對于全民健身計劃政策的實施要充分考慮本省的現實狀況，加大體育基礎設施的投入與建設、加強體育專業人才的培養、推進體育交流與貿易管制。一是政策實施過程中基層單位對《計劃》的認識不夠全面深刻，不能立足于本地區的具體情況，合理規范地運用政策工具，甚至有些地區只是簡單地照搬照抄文件，嚴重缺乏實效性。二是地方政府部門在全民健身政策工具的使用過程中出現效果不佳、效率低下等問題，主要體現在具體操作方法和考核指標沒有明確表述。三是政策工具的選擇和使用主體不夠專業，能力不足，在實施過程中出現各種情況，“雷聲大，雨點小”的問題尤為突出。

四、《計劃》政策工具的優化路徑

(一)優化供給型政策工具。在供給型的政策工具使用中，基礎設施建設和科技支撐工具尤為突出，對基礎設施、技術支持等建設的關注度過高，對人才培養、資金投入等軟實力供給關注較少。因此，一方面，政府應建立信息共享與合作平臺，完善各級單位與社會組織間的交流機制，如對住宅區相關健身資源配備提供政策支持和資金優惠，促進體育產業發展。另一方面，加強全民健身事業的發展，加強人才培養與儲備，滿足人才供給。此外，政府應加快建設全民健身公共服務平臺，建立健全公共服務供給體系，發揮社區全民健身公眾號作用，以傳統媒體及新媒體結合方式，智能化全民健身，為全民健身公共服務提供實時有效的供給。

(二)減少環境型政策工具。環境型政策工具中,監管和目標規劃被過度使用導致以供給和需求為導向的政策工具使用頻次大幅減少，有礙于全民健身計劃實施的長遠發展。為推動全民健身相關產業發展，推進全民健身計劃的實施減少資金阻礙須加強稅收監管力度，保障稅收政策落實有效，完善稅收保障制度，創新多元融資方式，實行多種稅收優惠。另外，加強體育法規管理工作，適當減少體育文化宣傳相關的活動，加強體育文化在群眾健身實操過程中的滲透。

(三)提高需求型政策工具。需求型政策工具使用最少，不利于其功能發揮，將導致全民健身計劃需求動力不足。河北省在政策內容制定方面對于服務外包和政府購買服務等內容涉及較少。因此，建議政策制定部門在決策中增加有效的需求導向型政策工具，加強對公共體育服務產品的購買，積極鼓勵和引導企事業單位和個人推進服務外包和應用管理，不斷擴大需求型政策工具使用，發揮其在《計劃》政策文本中的推動作用[8]。如以社區為單位進行劃片健身服務外包；與相關體育公司合作，包括專業人員培訓和教學等；加強地區間體育文化交流，如少數民族地區體育項目與其他地區進行交流，對少數民族體育項目進行推廣同時進行創新發展。

五、結語

河北省全民健身政策工具的選擇中體現出注重體育基礎設施建設，強調體育科技創新，強化政府保障責任等特點。需求型政策工具使用缺乏，在實施過程中存在地方對于全民健身計劃的認識不全面、具體操作不夠具體有效；執行主體過于集中和單一，部門權力受限等問題。因此，提出要增強全民健身計劃政策的影響力，合理選擇環境政策工具，平衡政策工具的供給，有效增加需求型政策工具，滿足公眾公共體育服務需求，提高服務質量，助推河北省全民健身計劃有效實施。