人口分化視角下我國縣域政府債務風險研究

刁偉濤 孫曉萱 陳麗茜

（青島理工大學，山東 266520）

內容提要：在我國人口增速趨緩以及區域經濟出現分化的背景下，縣域人口流失帶來的地方政府債務風險問題開始受到國家的高度重視。本文從人口分化的視角研究我國縣域地方政府債務風險問題，基于七普和六普數據對人口收縮縣域和人口擴張縣域進行了歸類，對兩類縣域的一般債務和專項債務負擔狀況進行了對比分析。結果顯示，某種程度上而言，縣域地方政府債務目前形成了一種倒掛或錯配的狀況，尤其是專項債務，相對于人口擴張縣域，人口收縮縣域的地方政府債務擴張更快，杠桿更高，債務風險更高，債務狀況更加不容樂觀。最后，基于數據對上述狀況的內在邏輯進行了分析和印證，并對縣域政府債務治理如何應對人口分化提出了相應的政策建議。

一、引言和文獻述評

我國的地方政府債務問題一直受到全社會的廣泛關注，最近幾年逐步形成的一個共識：雖然地方政府債務在全國整體層面上風險可控，但是部分經濟發展水平不高的區域和部分基層政府的債務風險不容樂觀，尤其是以縣（自治縣、旗等）和縣級市為代表的縣級政府（下文簡稱“縣域”）。相對于省級、地級以及市轄區政府，縣域的經濟發展水平偏低，財政實力偏弱，政府債務管理能力相對不足。更為重要的是，縣域的人口流失問題嚴重，而人口流失會帶來一系列問題，經濟體量收縮，財政收入減少，存量基礎設施利用率下降導致收益不及預期，這無疑會進一步加劇債務風險的嚴重程度。

事實上，縣域人口流失以及帶來的地方政府債務債務風險問題開始日益受到國家的高度重視，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在2022年5月印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中，提出要“順應縣城人口流動變化趨勢......防止人口流失縣城盲目建設……防范地方政府債務風險”。因此，對地方政府債務風險的關注重點應該放在縣域，尤其要放在常住人口規模減少的縣域，并深入分析人口規模變動對于地方政府債務風險的影響，實現縣域政府債務的有效治理。

從全國層面來看，常住人口規模在一部分縣域增長而在另一部分縣域下降的背離趨勢日益明顯，這種人口分化狀況可以說是縣域人口變動的最重要特征，人口規模變化是經濟發展的重要和長期因素，也是影響地方政府債務風險的關鍵因素。從全球范圍來看，常住人口規模的擴張是城鎮化發展過程中的重要現象和基本特征（Chauvin et al.，2017），而城鎮化推進過程中基礎設施投資建設的融資需求是地方政府債務持續擴張的重要原因（Canuto&Liu，2013），因此人口規模及其變動是影響地方政府債務的重要因素。

隨著我國人口問題的日益突出，將人口因素直接明確地納入到地方政府債務研究的相關文獻也逐步出現。常晨和陸銘（2017）對我國的新城開發建設與地方政府債務負擔狀況的關系進行了研究，從全國整體而言，新城開發建設推動了地方政府債務規模的擴張，提高了地方政府債務負債率，但是在人口密度更高的新城，以及在距離主城區更近的新城，地方政府債務的負擔狀況反而會有所降低，主要原因在于人口的集聚效應和規模優勢。冀云陽等（2019）研究了“土地城市化快于人口城市化”的失衡對于地方政府債務風險的影響，發現失衡現象在人口流出地和中西部地區更為嚴重，導致這些地區的地方政府債務負擔狀況更重，更加不可持續。Yan等（2021）基于2006年-2015年我國地級市的樣本研究了低密度的人口城市化對地方政府債務的影響，低密度城市的擴張一方面由于降低土地產出效率和財政收入能力引發了地方政府債務的規模擴張，另一方面帶來了城市基礎設施的建設和維護支出的增加從而進一步推高了債務規模，而這種影響在中西部城市和中小城市更為明顯。盧洪友和朱耘嬋（2020）、張晶和岳爽（2022）發現，人口流動過程中公共支出剛性需求的增長推動了政府舉債水平的上升，朱德云和王素芬（2021）發現我國人口老齡化對地方政府債務可持續性會產生不利影響，羅朝陽和李雪松（2022）、劉馨月和金兆懷（2021）以及郭靖等（2022）則認為，人口流入有助于降低地方政府的負債水平和債務風險。

上述研究對于從人口因素的視角來認識我國的地方政府債務問題提供了很好的參考，但是從數據支撐上看，不是基于人口普查得到的常住人口數據不夠準確，利用城投公司債務來衡量地方政府債務也有失偏頗，同時對人口規模是正向還是負向影響地方政府債務負擔狀況的判斷也不一致。本文在人口分化的視角下，通過將人口規模增長的縣域與人口規模下降的縣域進行對比，更細致、更深入地識別縣域政府債務風險的現狀，進而識別人口因素對于地方政府債務風險的影響。本文的學術貢獻主要體現在三個方面：第一，將我國地方政府債務狀況的分析推進到了更為微觀的縣域層面，比目前主要是從省份和地市尺度的分析更為細化和深入；第二，將基于常住人口規模變動識別的人口擴張或收縮作為核心視角來分析地方政府債務風險，通過擴張與收縮的縣域組別對比，識別人口因素對地方政府債務狀況的影響；第三，對人口變動影響地方政府債務狀況的內在機理進行了識別驗證，對由此反映出來的區域經濟發展、地方財政運行和地方政府債務管理等問題進行了分析。

本文接下來的結構安排如下：第二部分基于第七次和第六次全國人口普查（下文簡稱七普和六普）的常住人口數據，對縣域人口規模在2010年-2020年的趨勢性變動情況進行了分析，并據此將縣域歸類分組為人口規模收縮縣域和人口規模擴張縣域；第三部分對兩類縣域債務風險通過構造一般債務率和專項債務率指標進行了深入的對比分析，識別出二者之間的巨大差異；第四部分通過經濟體量、經濟發展水平、財政汲取能力和債務限額分配使用等角度對人口分化導致的地方政府風險巨大差異的內在邏輯進行了分析；第五部分對縣域政府債務治理如何應對未來可能出現的進一步的人口分化提出了相應的政策建議。

二、我國縣域人口規模變動特征

本文利用七普和六普的常住人口數據來分析我國縣域的人口變動特征，綜合考慮財政、債務、經濟和人口等數據的可得性，納入本文的縣域一共是1696個，行政區劃截至2020年底。需要說明的是，由于新疆的縣域人口數據缺失，西藏的縣域財政和債務數據缺失，本文將新疆和西藏的縣域整體剔除。同時，為了能夠更為立體全面地展示分析縣域人口的變動狀況，本文將縣域按照我國四大區域：東部地區、中部地區、西部地區和東北地區進行分類統計。①本文中的縣級行政區劃（名稱和地域等）以2020年（七普）為準，對于2010年（六普）有對應區縣但是行政區劃發生變化的，對人口數據進行了修正：（1）如果行政區劃調整不涉及鄉鎮街道而是原有完整區縣的合并拆分，比如上海市的黃浦區和盧灣區合并為黃浦區，閘北區和靜安區合并為靜安區，青島市的四方區和市北區合并為市北區，膠南市和黃島區合并為黃島區等，對人口數據進行相應調整；（2）如果2010年沒有區縣對應，或者涉及鄉鎮街道的調整，對人口數據進行了估算。另外，開發區、高新區等非行政區劃人口數據并入到對應的行政區劃。需要單獨說明的是，（1）西安市各個區縣（開發區等非行政區劃人口納入所在行政區劃）2020年的人口數據，來自西安市住建局發布的《西安市“十四五”保障性租賃住房發展規劃》。與七普統計公報的人口數少769627人，占總人口的5.94%，未作機械調整。（2）杭州市的七普公報按照2021年區劃調整之后的行政區劃公布2020年常住人口，本文根據街道人口進行了逆向調整，數據來源于《杭州市分鄉級普查區域常住人口情況》。（3）鄭東新區下轄金水區的祭城路街道、龍子湖街道、如意湖街道、博學路街道、龍湖街道、龍源路街道、金光路街道，管城回族區的商都路街道、豫興路街道、圃田鄉，中牟縣的楊橋街道、白沙鎮，鄭州市鄭東新區的人口，按照街道個數比例，分別并入到管城回族區、金水區和中牟縣，經濟技術開發區的人口并入到管城回族區、高新技術產業開發區的人口并入到金水區、航空港經濟綜合實驗區的人口并入到中原區。（4）蘭州新區下轄永登縣上川鎮、秦王川鎮、中川鎮、樹屏鎮，皋蘭縣西岔鎮、水阜鎮，蘭州新區人口按照街道個數比例，分別并入到永登縣和皋蘭縣。

（一）分區域基本趨勢

表1展示了我國四大區域縣域人口變動的整體趨勢，可以看出，四大區域在這十年內的人口增長趨勢存在明顯差異，東部地區增速為1.07%，是四大區域中唯一的正增長，西部地區次之，減少了3.94%，第三是中部地區，減少了5.28%，而最低的是東北地區，下降幅度高達21.16%。

表1 我國四大區域縣域人口變動的整體趨勢

（二）分區域內部分化

表2展示了我國四大區域縣域人口變動的內部分化，可以看出，內部分化非常明顯，增長和減少縣域的比例結構也差異較大。東部地區人口擴張的縣域是182個，占全部411個縣域的44.28%，中部地區的人口擴張縣域為133個，占比為23.88%，西部地區為204個，占比為34.81%，三大區域占比均不到一半。東北地區的這一比例更低，基本可以忽略不計。

表2 我國四大區域縣域人口變動的內部分化

三、人口分化與縣域政府債務風險的關系分析

不同人口變動趨勢的縣域在地方政府債務風險方面有何特征，在人口分化的同時是不是也存在地方政府債務風險分化，對于深入系統地認識縣域政府債務風險狀況、前瞻性地治理地方政府債務風險問題具有重要的參考借鑒意義。目前，我國地方政府債務分為一般債務和專項債務，并分別納入一般公共預算和政府性基金預算，因此，對于地方政府債務風險的分析也應區分為一般債務和專項債務，并分別度量和分析債務風險。衡量地方政府債務風險的最常用指標是債務率，即地方政府債務余額與地方財力的比值，而衡量地方財力又主要有一般公共預算收入和綜合財力兩個指標，綜合財力除了一般公共預算收入，還包括來自上級政府的轉移支付。因此，本文對地方政府債務風險的度量一共有四個指標：一是一般公共預算收入口徑下的一般債務率，即一般債務余額與一般公共預算收入的比值；二是綜合財力口徑下的一般債務率，即一般債務余額與一般公共預算收入和轉移支付之和的比值；三是政府性基金收入口徑下的專項債務率，即專項債務余額與政府性基金收入的比值；四是綜合財力口徑下的專項債務率，即專項債務余額與政府性基金收入和轉移支付之和的比值。

（一）一般債務狀況對比分析

1.一般公共預算收入口徑

表3展示了2017年-2020年我國四大區域一般公共預算收入口徑下的縣域一般債務率。由表3可以明顯看出，無論是在哪個區域，擴張縣域的一般債務率都要明顯低于收縮縣域，反映出收縮縣域的地方政府一般債務負擔更重，進一步看二者之間差距的變化，似乎有逐步拉大的趨勢，收縮縣域的地方一般債務狀況更加不容樂觀。①需要注意的是，東北地區的人口擴張縣域只有一個，平均數值的代表性相對不足，因此與收縮組的對比結果僅供參考。下文相同。

2.綜合財力口徑

考慮到上級轉移支付數據缺失比較多，本文采用間接的思路來計算綜合財力。一般公共預算收入與支出恒等關系②不考慮不同年份之間的結轉收支、不同預算之間的調入調出資金等。為一般公共預算收入+舉借一般債務收入+一般公共預算上級轉移支付=一般公共預算支出+一般債務償債支出。經過移項和變換等③第一步：一般公共預算收入+一般公共預算上級轉移支付=一般公共預算支出+一般債務償債支出-一般債務舉債收入；第二步：一般公共預算收入+一般公共預算上級轉移支付=一般公共預算支出-（一般債務舉債收入-一般債務償債支出）；第三步：一般公共預算收入+一般公共預算上級轉移支付=一般公共預算支出-一般債務凈舉債規模；第四步：一般公共預算綜合財力=一般公共預算收入+一般公共預算上級轉移支付=一般公共預算支出-（當年一般債務余額-上一年一般債務余額）。，可以得到一般公共預算綜合財力的如下計算公式為一般公共預算綜合財力=一般公共預算支出-（當年一般債務余額-上一年一般債務余額）。基于上述思路和間接計算方法，可以計算得到一般公共預算綜合財力，從而計算得到綜合財力口徑下的一般債務率④由于2016年債務余額數據缺失，無法計算2017年的綜合財力，因此分析從2018年開始。。

表4展示了2018年-2020年我國四大區域綜合財力口徑下的縣域一般債務率。由表4可以明顯看出，正好與一般公共預算收入口徑下的一般債務率相反，無論是在哪個區域，收縮縣域的一般債務率都要明顯低于擴張縣域，反映出收縮縣域的地方一般債務負擔相對較輕，進一步看二者之間差距的變化，基本是保持穩定的。

表4 2018年-2020年我國四大區域綜合財力口徑下的縣域一般債務率

綜合來看，中央政府的一般公共預算轉移支付有效降低了一般債務風險，對于收縮地區，往往是經濟發展和財政實力相對弱勢的地區，中央的轉移支付力度更大，同時也有效地緩解了一般債務風險的不均衡程度，防范了一般債務的區域性潛在風險。

（二）專項債務狀況對比分析

1.政府性基金預算收入口徑

表5展示了2017年-2020年我國四大區域自有財力口徑下的縣域專項債務率。由表5可以明顯看出，無論是在哪個區域，擴張縣域的專項債務率都要明顯低于收縮縣域，反映出收縮縣域的地方政府專項債務負擔更重，進一步看二者之間差距的變化，似乎有逐步拉大的趨勢，收縮縣域的地方專項債務狀況更加不容樂觀。

表5 2017年-2020年我國四大區域政府性基金預算收入口徑下的縣域專項債務率

2.綜合財力口徑

在政府性基金預算中同樣有如下的收入與支出恒等關系：政府性基金預算收入+舉借專項債務收入+政府性基金預算上級轉移支付=政府性基金預算支出+專項債務償債支出。經過移項和變換等，可以得到政府性基金預算綜合財力的如下計算公式：政府性基金預算綜合財力=政府性基金預算支出-（當年專項債務余額-上一年專項債務余額）。基于上述思路和間接計算方法，可以計算得到政府性基金綜合財力，從而計算得到綜合財力口徑下的專項債務率。

表6展示了2018年-2020年我國四大區域綜合財力口徑下的縣域專項債務率。由表6可以明顯看出，數值大小與政府性基金預算收入口徑下的專項債務率基本沒有變化，同時在區域內的分布對比來看，收縮縣域的專項債務率都要明顯高于擴張縣域，反映出收縮縣域的地方專項債務負擔相對較重。進一步看二者之間差距的變化，也似乎有逐步拉大的趨勢。可以說，收縮縣域的地方專項債務狀況更為嚴峻。

表6 2018年-2020年我國四大區域綜合財力口徑下的縣域專項債務率

綜合來看，由于中央政府的政府性基金轉移支付規模不大，相對于龐大的地方政府性基金收入而言更是可以忽略，因此，政府性基金預算收入和綜合財力口徑下的專項債務率相差不大。相對于一般債務，中央政府對專項債務的救助能力從轉移支付的角度來看也是相對不足的。更為重要的是，從債務率的數值上來看，綜合財力口徑的專項債務率要明顯高于一般債務率，各個區域的平均值均明顯地超過了100%，從上升趨勢來看，專項債務率更為明顯和迅速，相對于一般債務，專項債務的風險狀況可以說更加嚴峻。

四、人口分化影響地方政府債務風險的內在邏輯

為什么人口分化的縣域在地方政府債務狀況方面存在如此大的差異，或者說，造成這種狀況的內在邏輯是什么，本文結合2020年縣域相應的經濟和財政等數據進行分析。

（一）人口因素驅動經濟規模擴張和產業結構升級

表7展示了2020年我國四大區域擴張與收縮縣域的經濟體量和產業結構情況，可以明顯地看出，兩類組別縣域存在明顯的差異。從經濟體量來看，無論是東部地區、中部地區、西部地區還是東北地區，擴張縣域的平均GDP規模要明顯高于收縮縣域，反映出人口因素對經濟規模擴張的驅動作用；從產業結構來看，擴張縣域的第一產業比重要明顯小于收縮縣域，反映出前者的產業結構更加優化，與人口因素也高度關聯。綜合來看，人口因素驅動經濟規模擴張和產業結構升級，更有利于降低地方政府債務負擔水平。

表7 我國四大區域擴張與收縮縣域的經濟體量和產業結構

（二）人口因素驅動經濟發展水平和財政汲取能力提升

表8展示了2020年我國四大區域擴張與收縮縣域的經濟發展水平和財政汲取能力，可以明顯地看出，兩類組別縣域也存在明顯的差異。從人均GDP指標反映出來的經濟發展水平來看，無論是東部地區、中部地區、西部地區還是東北地區，擴張縣域的平均人均GDP規模都要明顯高于收縮縣域，反映出人口因素對經濟發展水平的促進作用；進一步從財政收入占GDP比重這一指標反映出來的財政汲取能力來看，無論是一般公共收入還是政府性基金收入比例，擴張縣域的平均值要明顯高于收縮縣域，反映出前者的財政汲取能力更強。綜合來看，人口因素驅動經濟發展水平和財政汲取能力提升，更有利于緩解地方政府債務負擔狀況。

表8 我國四大區域擴張與收縮縣域的經濟發展水平和財政汲取能力

（三）單一制國家轉移支付制度和預算軟約束

人口因素對縣域政府債務風險狀況的影響存在差異還源于我國的財政體制。反映財政體制的一個重要指標是財政自主度，即財政收入與財政支出的比例，考慮到財政支出中除了舉債資金外，上級政府的財政轉移支付也是重要的組成部分，而轉移支付制度及其相對規模往往可以反映出救助預期和預算軟約束等信息，這是理解地方政府舉債行為的重要因素。財政自主度是反映救助預期和預算軟約束信息的逆向指標，即數值越大，救助預期和預算軟約束越弱。表9展示了2020年我國四大區域擴張與收縮縣域的財政自主度，可以明顯看出，二者存在明顯的差異，無論是一般公共預算還是政府性基金預算，擴張地區要明顯高于收縮地區。換句話來說，收縮地區的救助預期相對更重、預算軟約束相對越軟，相對于自身財力的舉債規模更大，因此，導致了人口收縮地區的債務負擔狀況相對越重。

表9 我國四大區域擴張與收縮縣域的財政自主度

（四）地方政府債務管理過程中的限額分配與用足要求

我國的地方政府債務管理制度也是理解目前地方政府債務風險狀況的另一個重要角度，這集中體現在地方政府債務的限額管理上。地方政府歷年的最大舉債規模取決于上級政府確定的債務限額，本文利用債務限額與財力規模的比例計算得到債務限額率這一指標，用來反映最大的舉債空間。從表10可以看出，在2020年，我國四大區域擴張與收縮縣域的債務限額率本身就是存在明顯差異的，更為重要的是，在我國地方政府債務限額管理的具體實踐中，對于限額往往有用足的要求，地方政府往往不能完全自主地決定是否舉債、舉債規模多少，而首要考慮的是將分配的限額盡量用完。從表10中的限額使用比例來看，無論是一般債務還是專項債務，無論是擴張縣域還是收縮縣域，四大區域的平均限額使用比例都是90%左右，基本沒有統計上的差異。可以看出，如果地方政府能夠按照管控債務風險的原則自主決定使用多少限額，那么在債務風險的約束下，限額率高的縣域對限額的使用比例會相對要低，而限額率低的縣域往往更多地傾向于穩投資、促增長，因此限額使用比例往往相對要高，兩類地區的限額使用比例應該是存在顯著差別的。但是從數據中卻觀察不到這個狀況，因此債務限額分配的不盡合理，再加上限額用足的行政壓力，導致擴張和收縮縣域在地方政府債務風險上的差異。

表10 我國四大區域擴張與收縮縣域的債務限額率和限額使用比例

五、主要結論和政策建議

本文從人口分化的視角研究了我國縣域地方政府債務風險問題，基于七普和六普數據對人口收縮縣域和人口擴張縣域進行了歸類，并對兩類縣域的一般債務和專項債務負擔狀況進行了對比分析。結果顯示，從某種程度上而言，縣域地方政府債務目前形成了一種倒掛或錯配的狀況，尤其是專項債務，相對于人口擴張縣域，收縮縣域的地方政府債務擴張更快，杠桿更高，債務風險更高，債務狀況更加不容樂觀。從內在邏輯或機理上來說，這種狀況既與人口是驅動經濟規模擴張、產業結構升級、經濟發展水平和財政汲取能力的因素有關，也與單一制國家體制下的轉移支付制度、預算軟約束，以及地方政府債務管理過程中的限額分配與用足要求等密切相關。

本文的研究為我國地方政府債務治理提供了啟示：第一，隨著出生率的降低、人口老齡化加劇和區域經濟發展的不平衡，應特別重視縣域人口的大量外流可能帶來的沖擊，尤其對于已經進入收縮狀態的縣域，因其債務負擔較重，財政收入增長乏力，償債資源相對缺乏等，容易形成區域性地方政府債務風險。第二，可以考慮對部分常住人口規模小于十萬的收縮縣域進行政府機構精簡，壓縮公務人員數量尤其是領導崗位，甚至可以撤并部分縣域，同時根據常住人口而不是戶籍人口的規模配置轉移支付、債務限額等財政資源，通過一般債務保證基本公共服務的均等化，通過專項債務促進人口流入縣域的基礎設施投資建設。第三，要在地方政府債務限額的分配中尤其重視人口因素，不僅要考慮短期，更要考慮長期，地方政府債務本身的期限以及對應項目的生命周期都對應中長期，因此要對縣域域內的常住人口有一個科學長期的預測，努力做到以常住人口為導向和依據的公共服務配置，努力做到地方政府債務資金跟著投資項目走，投資項目跟著城市規劃走，城市規劃跟著常住人口走。