國有企業(yè)全面預(yù)算管理存在的問題與對策研究

花 月

(南通市公共交通集團有限公司，江蘇 南通 226001)

1999 年，當(dāng)時的國家經(jīng)貿(mào)委要求國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，其中一項重要內(nèi)容就是建立以現(xiàn)金流為重點的全面預(yù)算管理制度。 2011 年，國資委要求進一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作。2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)文要求全面實施預(yù)算績效管理。 2019 年，財政部開始逐步推進信息化條件下的預(yù)算管理一體化建設(shè)。 二十多年來，國有企業(yè)的全面預(yù)算工作呈現(xiàn)出從無到有，從財務(wù)預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算到追求預(yù)算績效的改革歷程。 但與此同時，面對日趨嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢、復(fù)雜多變的市場環(huán)境和不斷增加的內(nèi)部管理要求，多數(shù)國有企業(yè)仍處于向全面預(yù)算管理的轉(zhuǎn)型期，甚至停留在“為考核而預(yù)算”的階段。 因此，直面國有企業(yè)全面預(yù)算管理中的問題，并提出對策，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的管理、防范、管理和內(nèi)控等功能，對當(dāng)前的國有企業(yè)改革而言無疑具有緊迫性和現(xiàn)實性。

一、 國有企業(yè)實施全面預(yù)算管理的重要價值

一般而言，預(yù)算是指財務(wù)人員對主營業(yè)務(wù)和經(jīng)營成本的預(yù)測并編制預(yù)算案實現(xiàn)效益最大化。 全面預(yù)算則是一種預(yù)算管理體系，不僅涵蓋業(yè)務(wù)預(yù)算、成本預(yù)算、財務(wù)預(yù)算，還涵蓋薪酬預(yù)算、投資預(yù)算等。同時，全面預(yù)算也是一種立足于自身經(jīng)營管理、滲透經(jīng)營各環(huán)節(jié)的全流程管控體系。 全面預(yù)算管理作為現(xiàn)代企業(yè)的基本制度被納入國有企業(yè)改革。 隨著信息化水平的日益提高，國有企業(yè)必須結(jié)合全面預(yù)算管理的體系化和信息化，回歸業(yè)務(wù)思維，建立服務(wù)于企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)本位的全面預(yù)算制度，才能解決流于形式主義或儀式化等問題，以及改變管理實踐中的短視行為，實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投融資戰(zhàn)略目標(biāo)[1]。

國企改革的實踐證明，全面預(yù)算管理是國有企業(yè)改革和完成掌握國民經(jīng)濟命脈使命的重要抓手，實施全面預(yù)算管理可以充分發(fā)揮國有企業(yè)的計劃、協(xié)調(diào)、資源分配和控制職能。 全面預(yù)算管理具有其他企業(yè)制度無法比擬的優(yōu)勢:

(一)有利于提高國有企業(yè)管理水平

通過全面預(yù)算管理可以在國有企業(yè)內(nèi)部建立精細(xì)化、集約化管理，改變過去比較渙散的管理模式。為了適應(yīng)市場競爭和實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，通過預(yù)算案的編制和實施來對各部門的經(jīng)營行為進行控制，以財務(wù)信息和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，合理配置各部門的人力、資金、技術(shù)和信息流等。 全面預(yù)算管理是精細(xì)化管理的重要手段，國有企業(yè)高層管理者可以運用收集和反饋來的財務(wù)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對經(jīng)營活動各個環(huán)節(jié)精細(xì)化的研判和把控。 可以說，全面預(yù)算管理本身就是企業(yè)運行的數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)，有助于量化企業(yè)運營和投資的各個環(huán)節(jié)。

(二)有利于提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益

國有企業(yè)既要兼顧社會利益，又要在市場經(jīng)濟中做大做強，主要目的仍是營利。 全面預(yù)算管理不僅是財務(wù)部門的事，還要全員參與，應(yīng)使所有員工樹立成本效益意識。 例如在降低運營成本方面，國有企業(yè)采用全面預(yù)算管理，可以通過可信的歷史資料和數(shù)據(jù)整合，并結(jié)合財務(wù)信息反饋對一般性支出和“三公”經(jīng)費的必要性、合理性進行審核，避免資源浪費。 2007 年以來，國家開始加強國有企業(yè)利潤的收繳管理，提高稅后收益的收繳比例，要求足額上交資本收益。 建立全面預(yù)算管理制度，可以避免國有企業(yè)過多地將稅后紅利用于職工福利，實現(xiàn)整體社會利益和企業(yè)利益的平衡。

(三)有利于新時代國有企業(yè)在價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈上的攀升和資源合理配置

全面預(yù)算管理必定以企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，幫助國有企業(yè)協(xié)調(diào)各種資源完成自身使命。 國有企業(yè)不應(yīng)僅滿足于資源優(yōu)勢，還要為國家和社會進步做出更大貢獻，這就要求國有企業(yè)必須在現(xiàn)有科技和產(chǎn)業(yè)上繼續(xù)攀升，提高技術(shù)創(chuàng)新能力。 而全面預(yù)算管理的實施可以合理地安排資本預(yù)算和研發(fā)預(yù)算支出，通過預(yù)算績效考核對研發(fā)進行追蹤和監(jiān)督。 另外，全面預(yù)算管理還有輔助決策的職能，可以幫助企業(yè)高層判斷哪個投資項目更具前景，制定合理的投資預(yù)算，從而防范投資風(fēng)險，提高決策的科學(xué)化水平，避免項目失敗造成損失。

二、 國有企業(yè)全面預(yù)算管理存在的問題

隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)和中美貿(mào)易摩擦的持續(xù)，不利的經(jīng)濟形勢和復(fù)雜多變的市場環(huán)境對國有企業(yè)的運營和管理造成更大的挑戰(zhàn)。 而全面預(yù)算管理作為一種全新的企業(yè)管理機制，本身就是一個矛盾混合體，如預(yù)算目標(biāo)與企業(yè)長期經(jīng)營目標(biāo)不一致、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)過于寬松、預(yù)算管理的剛性和柔性沖突、將全面管理等同于財務(wù)管理等。 當(dāng)前國有企業(yè)實施全面預(yù)算管理的主要問題歸納如下:

(一)全面預(yù)算管理中成本費用控制與經(jīng)營投資的矛盾

國有企業(yè)大體可分為三大類:市場競爭類、功能開發(fā)類和公共服務(wù)類。 市場競爭類國有企業(yè)的預(yù)算編制追求凈利潤，而擴大經(jīng)營和增加投資必然導(dǎo)致企業(yè)運營費用和財務(wù)支出的增加。 這與企業(yè)降低成本的預(yù)算目的客觀上存在著矛盾沖突。 而且，全面預(yù)算考核仍以年度為單位，而重大的投資項目或研發(fā)項目從投入到產(chǎn)出需要幾年時間[2]。 過于強調(diào)預(yù)算達標(biāo)，無視全面預(yù)算管理中的成本控制和經(jīng)營投資的矛盾，無疑會誘發(fā)企業(yè)的短視行為，高層決策畏首畏尾，導(dǎo)致企業(yè)在長期競爭中失利。 而公共服務(wù)類國有企業(yè)需要嚴(yán)格控制公共產(chǎn)品的成本費用，功能開發(fā)類國企需要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。 在這兩類國企中，過于強調(diào)一個年度的成本或債務(wù)管控，可能會出現(xiàn)“短期省小錢，長期花大錢”的現(xiàn)象。 由此可見，僅僅考核成本費用的控制是片面的，要深化全面預(yù)算管理，就要正確認(rèn)識成本費用控制與經(jīng)營投資在預(yù)算領(lǐng)域的沖突。

(二)全面預(yù)算管理中預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定不夠科學(xué)

首先，在預(yù)算管理實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)與企業(yè)戰(zhàn)略不一致問題。 這表明企業(yè)的預(yù)算目標(biāo)缺乏前瞻性，高層片面追求短期戰(zhàn)績，未能意識到一時的成功可能是未來業(yè)務(wù)發(fā)展的阻礙。 其次，大多數(shù)國有企業(yè)雖采用增量預(yù)算的方式設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，但常常會導(dǎo)致預(yù)算過于充裕，企業(yè)經(jīng)營僅滿足完成任務(wù)[3]。 再次，國有企業(yè)的預(yù)算目標(biāo)又常常會出現(xiàn)過于剛性的現(xiàn)象，目標(biāo)容錯率不高，執(zhí)行過程中可調(diào)性不足，忽視市場的動態(tài)變化。 過于剛性的預(yù)算管理體系呈現(xiàn)出一刀切的情況。 最后，對非財務(wù)目標(biāo)關(guān)注不夠，國有企業(yè)的預(yù)算編制人員多是財務(wù)人員，他們不參與實際業(yè)務(wù)，對業(yè)務(wù)并不熟悉，過于依賴紙面數(shù)據(jù)，對業(yè)務(wù)發(fā)展缺乏深刻認(rèn)識，從而導(dǎo)致財務(wù)數(shù)據(jù)在源頭上失真。 尤其是在去產(chǎn)能化的形勢下，仍在增長的業(yè)務(wù)可能走到了產(chǎn)品生命周期的盡頭，在做此類預(yù)算時就涉及戰(zhàn)略取舍的問題。 因此，預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定與企業(yè)戰(zhàn)略的配合是每一個缺乏活力的國有企業(yè)需要認(rèn)真考量的問題。

(三)全面預(yù)算管理中的連續(xù)性和銜接問題

全面預(yù)算管理需要縱向地考慮歷史情況，兼顧對未來的預(yù)測，還需要橫向地考慮各部分的預(yù)算工作銜接問題。 歷史數(shù)據(jù)的缺失、人員的更迭、業(yè)務(wù)的劇變，甚至財務(wù)系統(tǒng)的故障與更換都會影響全面預(yù)算管理的銜接。 財務(wù)數(shù)據(jù)本身的滯后性，缺乏外部數(shù)據(jù)，尤其是行業(yè)數(shù)據(jù)的參照，造成歷史數(shù)據(jù)參考價值低，不利于全面預(yù)算管理的連續(xù)運作。 規(guī)模龐大的國有企業(yè)的業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門和管理部門之間平常缺乏緊密的聯(lián)系，出現(xiàn)部門孤島現(xiàn)象，企業(yè)的部門利益壁壘和部門利益沖突的存在容易導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式。 全面預(yù)算管理需要全員參與，不僅僅屬于財務(wù)部門的事情。 業(yè)務(wù)部門人員若未能及時更新業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的投入、成本、收入等信息，極易造成業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)“兩張皮”現(xiàn)象，難以滿足日常預(yù)算管理的需要。

(四)全面預(yù)算管理中的績效考核問題

當(dāng)前，有的國有企業(yè)仍存在預(yù)算績效工作落實不到位的問題，沒有切實履行“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效考核理念。 長期以來，有的國有企業(yè)過于重視預(yù)算編制，輕視預(yù)算執(zhí)行和績效考核，沒有建立預(yù)算和績效一體化機制，常常導(dǎo)致預(yù)算過于充裕，沒有學(xué)會過“緊日子”，導(dǎo)致考核帶有主觀隨意性，而且缺乏必要的激勵機制。

三、 加強國有企業(yè)全面預(yù)算管理的具體對策

受新冠肺炎疫情和貿(mào)易摩擦的沖擊，及國內(nèi)宏觀經(jīng)濟進一步下行，國有企業(yè)面臨的市場環(huán)境日趨嚴(yán)峻。 國有企業(yè)唯有繼續(xù)完善信息化和體系化的全面預(yù)算管理，立足于自身業(yè)務(wù)和戰(zhàn)略規(guī)劃，才能防范經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。 針對上述列舉的問題，加強全面預(yù)算管理的具體對策如下:

(一)厘清業(yè)務(wù)預(yù)算、財務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算和全面預(yù)算的關(guān)系

業(yè)務(wù)預(yù)算包括對企業(yè)主營業(yè)務(wù)活動成本、費用、收入等方面的預(yù)算。 業(yè)務(wù)預(yù)算始終是全面預(yù)算體系的前提和基礎(chǔ)。 財務(wù)預(yù)算對業(yè)務(wù)預(yù)算起到制衡作用。 業(yè)務(wù)部門不能片面追求業(yè)務(wù)增長，過多地消耗企業(yè)資源。 財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)推動業(yè)務(wù)部門制定合理的預(yù)算，實現(xiàn)從業(yè)務(wù)到財務(wù)的轉(zhuǎn)變。 而投資預(yù)算作為一種專項預(yù)算，更多地體現(xiàn)了企業(yè)長遠的戰(zhàn)略需要。前三者和全面預(yù)算是局部和整體的關(guān)系。 具有戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理，可以糾正財務(wù)預(yù)算過于死板的問題，實現(xiàn)業(yè)務(wù)和財務(wù)的雙向平衡。 國有企業(yè)作為國家長期發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行者，更應(yīng)注重長遠的發(fā)展，一方面利用好財務(wù)預(yù)算的制約作用，另一方面利用好業(yè)務(wù)預(yù)算和投資預(yù)算的增長和突破作用[4]。

(二)提高預(yù)算目標(biāo)制定的科學(xué)化和專業(yè)化水平

預(yù)算編制要有前瞻性，以企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向。 有條件的企業(yè)可以設(shè)置專門的預(yù)算管理委員會和預(yù)算管理辦公室，按照專人專事原則，在企業(yè)管理體制上形成全面預(yù)算管理的建制。 在制定預(yù)算目標(biāo)時，需要業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的共同努力，在執(zhí)行時，需要將預(yù)算目標(biāo)層層分解，責(zé)任落實到各預(yù)算執(zhí)行單位和具體人員身上。 制定預(yù)算目標(biāo)需要從實際出發(fā)，根據(jù)實際情況進行調(diào)整，避免過度依賴歷史年度業(yè)績指標(biāo)，如根據(jù)不同事業(yè)部門的經(jīng)營特點調(diào)整考核指標(biāo)。 執(zhí)行預(yù)算目標(biāo)制定或調(diào)整的程序要保證嚴(yán)肅性和權(quán)威性。 此外，國有企業(yè)需要加強對員工的宣講和培訓(xùn)，令其牢記預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定是為了實現(xiàn)對企業(yè)資源的高效配置，避免意見分歧造成的內(nèi)耗。

(三)加強全面預(yù)算管理全過程的管控

解決全面預(yù)算管理的連續(xù)性和銜接問題，關(guān)鍵是建立全過程的管控。 首先，要重視預(yù)算編制，處于行業(yè)領(lǐng)先地位的國有企業(yè)根據(jù)企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境和經(jīng)營戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，可以嘗試滾動預(yù)算，及時調(diào)整年度預(yù)算目標(biāo)。 其次，要把預(yù)算評估貫穿于預(yù)算全過程，落實對預(yù)算執(zhí)行的評價考核工作。 最后，國有企業(yè)要善于運用信息技術(shù)，賦能全面預(yù)算管理的全過程管控。 國有企業(yè)除了采用財務(wù)信息系統(tǒng)外，還可以采用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，實現(xiàn)對預(yù)算數(shù)據(jù)的信息共享和動態(tài)反饋，盡可能消除部門之間的信息不對稱現(xiàn)象，改善跨部門溝通，突破部門信息孤島障礙。 國有企業(yè)還需要對全體業(yè)務(wù)人員的預(yù)算技能和財務(wù)技能進行相應(yīng)培訓(xùn)，促進預(yù)算管理工作的全面展開。

(四)提高全面預(yù)算管理績效工作能力

全面預(yù)算績效管理就是要把預(yù)算和績效統(tǒng)一起來，形成績效管理和預(yù)算審查掛鉤機制。國有企業(yè)要根據(jù)項目的績效表現(xiàn)分類管理，定期考核，尤其是對績效差的項目敦促改進乃至取消。將預(yù)算績效評估置于項目預(yù)算審批之前，改變事后管理方式，使事前績效評估成為預(yù)算申請的必備要件。在對預(yù)算績效評估評判方面要公開公正，可以嘗試引入行業(yè)內(nèi)外來專家或第三方專業(yè)機構(gòu)對全面預(yù)算績效實施評估、監(jiān)控和評價。另外，對專項資金或項目，國有企業(yè)可以建立績效定期報告制度，對專項資金的使用進行風(fēng)險預(yù)警和重點監(jiān)控。國有企業(yè)的預(yù)算考核激勵機制，除了側(cè)重對業(yè)務(wù)的考核，還要體現(xiàn)人文關(guān)懷和人力資源開發(fā)的理念，例如引導(dǎo)員工的職業(yè)成長，將其技能進步與人才績效掛鉤。

此外，很多國有企業(yè)的全面預(yù)算管理已經(jīng)發(fā)展成為一個全方位、全過程、全覆蓋的閉環(huán)體系。在此情形下，協(xié)調(diào)企業(yè)其他管理手段修正全面預(yù)算剛性問題就顯得尤為必要，這些手段包括企業(yè)文化、行政管理等，以彌補全面預(yù)算管理本身的不足。

四、結(jié)語

全面預(yù)算管理是提高國有企業(yè)管理水平和核心競爭力的重要抓手。在解決和完善預(yù)算內(nèi)在矛盾、預(yù)算目標(biāo)科學(xué)化、預(yù)算過程管控和績效考核四大難題的過程中，國有企業(yè)需根據(jù)自身行業(yè)特點和戰(zhàn)略定位，在預(yù)算信息化和體系化的更高水平上再次回歸業(yè)務(wù)本位。新時代新形勢下，國有企業(yè)運用全面預(yù)算管理手段提高主營業(yè)務(wù)的競爭力，既要使企業(yè)管理依托全面預(yù)算管理，又不受其束縛，在解決全面預(yù)算管理具體問題的實踐中，實現(xiàn)業(yè)務(wù)和財務(wù)的雙向平衡。