探析中央財政金融監管生態化構建新實踐

●李淑英 鮑 強 呂凌冬 焉華東

財會監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，財政金融管理工作一頭連著財政，一頭擔著金融，在現代經濟中發揮著重要的功能作用，關系著經濟社會發展大局。為充分發揮財會監督實效，切實履行財會監督主責，財政部山東監管局與地方財政部門、金融監管機構有力協作，打破信息“孤島”，著力開展財政金融監督生態化構建的新實踐，探索創新監管方式，全方位、系統性、立體化地開展財政金融監管工作，實現財政金融良性互動和協同高效，推動地方經濟在爬坡過坎中平穩運行。

一、財政金融監管生態化

（一）財政金融監管生態化的概念

“生態”的定義是在一定空間、時間范圍內，相關因素之間構成互相影響、制約的統一整體，并能在相對穩定的狀態下保持動態平衡。財政金融監管生態化構建，是通過標準規范、技術支撐、流程制度和運營體系的搭建融合，在財政金融監管的各個領域構建自我運轉、自主進化、自愈型的財政金融監管生態，實現持續有效的合規監管，更好地按照經濟規律開展財政金融監管工作。

（二）財政金融監管生態化的組成部分

結合當前實踐，財政金融監管生態化構建主要包括以下幾個部分：

1、成熟的制度建設。財政金融監管需要標準，只有制定了清晰合規的標準才能有效履行監管職責、執行監管工作。為更好地與地方財政融合、提高財政金融監管質效，在中央及財政部各項制度規定的引領下，財政部山東監管局充分發揮財會監督主導作用，印發了 《關于進一步加強企業會計監督的意見》《重點監管企業（金融類）會計監督暫行辦法》等，引導金融企業等從內部出發，切實履行會計主體自我監督的主體責任。

2、強大的技術支撐。目前山東省內首批納入日常監管范圍的企業有120家（其中金融企業60 家），金融企業報送數據量巨大、更新速度快，靠人工實現全面監管是不現實的，需要成熟的自動化技術手段提供支撐，才能做到監管范圍和監督深度的全面覆蓋。技術的關鍵是根據標準規范的具體監測點，提供全面、高效、準確的自動化監管預警能力。山東監管局“三步走”構建以數據為基礎的“互聯網+監管”創新工作格局，第一步是打造重點監管企業財務數據庫，持續監測重點指標，預判風險信息；第二步是建立企業畫像平臺，將企業數據與專業市場數據進行對比，通過對偏離度的識別，研判風險信號、網絡輿情、企業發展前景等，監管目標具象化；第三步是依托財政部預算一體化信息系統實現各級財稅機構、人民銀行等部門互聯互通，科技賦能監管、精準分類施策。

3、完備的監管程序。在健全的財政金融監管制度和成熟的信息系統加持下，開展財政金融監管工作需要有清晰的流程和制度，貫穿于中央財政資金流轉、金融機構業務開展等全過程，在以往財政金融監管經驗的基礎上，完善了“發現、備案、監管、核查、舉證、整改”的流程閉環。一是召開財會監督山東試點啟動大會，實現良好開局。山東省財政廳等9家監管協作單位負責人，140 余家有關在魯央企、省屬企業、上市公司、金融企業負責人，15 家會計師事務所、資產評估公司負責人參加會議。二是加強對重點監管企業的監管。在日常監管方面，選擇第一批120 家在魯央企、金融企業、省屬大型國有企業、政府投融資平臺、上市公司、大型民企（其中非金融企業60 家、金融企業60 家）作為重點監管對象，通過大數據篩查、監管約談、非現場財務數據分析、現場調研核查等途徑，在企業戰略、運營、發展等方面收集信息，關注企業輿情、研析經營風險，配合多維度政策宣講、業務指導，助推企業高質量發展。在專項監督方面，按照財政部統一部署開展會計信息質量檢查。聚焦重點企業、重點行業和風險較高領域，切實履行會計監督職責，以專項檢查的方式深層次發掘問題，使監督檢查發揮實效。切實提高監督檢查的針對性、有效性與權威性。三是強化日常監督管理手段。針對山東省部分地區不良貸款率攀升、金融風險加大的趨勢，為防范金融風險演化為財政風險，一方面利用信息系統對金融機構報送數據進行監管預警；另一方面以潛在風險企業為錨點，加強對各金融機構不良處置進展的跟進和常態化監管。

4、高效的運營體系。構建財政金融監管生態化的目標是打造持續合規的金融發展環境，助推地方財政經濟平穩運行、穩中有進。一方面，山東監管局重視干部隊伍建設，開展與各級財政部門、中央駐魯機構的干部交流，組建監管專家庫，開展常態化專業技能培訓，在財會監督實踐中帶動并幫助山東監管局業務骨干快速成長，打造年輕化、專業化的監管隊伍；另一方面，山東監管局與省財政廳等六部門單位簽署《會計監管協作機制備忘錄》，在會商、調研、監管、人才培養等方面聯合聯動，問題線索無縫對接、檢查成果共享利用，優化配置、避免交叉，形成監管合力。

二、監管生態化的初步實踐

（一）黨建引領，完善財政監管品牌建設

以黨建為統領，以內控為核心，以協作為橋梁，山東監管局全面構建“1+5”制度機制體系。在金融監管方面，山東監管局監管四處創新黨建工作形式，與“一行兩局”三支部建立“黨建引領 品牌共建”機制。首次建立了與“一行兩局”對口支部間的橫向聯系機制，推動金融監管協作機制和“財金衛士”品牌建設走深走實、提質增效；同時建立了支部共建的長效機制，有助于進一步密切支部聯系、促進共同發展。

（二）縱向貫穿，保障中央政策落地見效

為實現財政投入高效益、金融支持有保障、經濟發展高質量，山東監管局向上聯通中央、財政部，向下與地方財政部門通力合作，強化聯動、當好紐帶、找準著力點，加強財政金融融合聯動，保障中央財政政策落地見效。

1、著力于農保擴面提標，助力鄉村振興。政策性農業保險是國家糧食安全和農民增收的重要保障。近年來，山東省積極鼓勵險種創新，探索農險新模式。一是充分調動保險機構探索農業保險業務的積極性，鼓勵險種創新，通過出臺《山東省政策性農業保險首創險種認定指南（試行）》，對承保機構的首創險種加以保護。二是優化推廣“保險+期貨”模式，通過產量端和價格端為農戶提供雙保險，為農業保險從保成本向保收入轉型提供借鑒，為穩定農民信心、推進鄉村振興提供有力支撐。面對農業保險新模式、新業態，山東監管局在嚴把農業保險補貼資金審核關的同時積極開展調研，助推山東省農業保險“快、多、好”落地落實，在農業保險擴面提標工作中，農戶、承保機構、財政部門等各方實現良性互動，共贏發展，農業保險轉型升級效果得以彰顯。據地方財政部門統計，2021 年，山東省共投入39 億元用于農業保險保費補貼，為農戶提供一千多億元風險保障。山東監管局在日常金融監管工作中，著重關注金融行業涉農領域信貸業務開展情況，不斷加強對屬地金融機構的溝通引導，對農業保險管理中存在的不規范問題，深入查擺承保保單和理賠材料等各類不規范情形，揭示其可能造成的騙補、騙保危害，提出保險經辦機構加強制度建設和內部管理的有關建議，督促試點地區及金融企業有效落實鄉村振興相關政策。

2、著力于增強擔保效能，普惠實體經濟。山東省始終把發展普惠金融作為財政金融政策服務經濟社會發展的重要抓手，綜合運用獎勵、補貼、風險補償、擔保等政策工具，滿足小微企業、“三農”等多層次、多樣化的金融需求。據地方財政部門統計，2021 年，山東省發放創業擔保貸款共223.19 億元，其中運用再貸款81.7 億元，2021 年末，山東省投融資擔保集團當年新增再擔保業務656.16 億元，較上一年度增加12.3 倍；全省政府性融資擔保名單內機構（不含省農擔公司）直擔業務在保余額達819.66億元，較上年增加2.12 倍。2021 年，全省小微企業無還本續貸業務約達到1575.85 億元，較年初增加229.87 億元；全省上市企業數量達到371 家，當年上市37 家，創近10 年新高。

一是通過建立政府性融資擔保白名單，保障中央融資擔保降費獎補資金用好用實，對名單中積極執行中央普惠政策、聚焦小微企業融資難融資貴問題的機構，通過補充資本金、風險補償代償等方式進行鼓勵。2021 年，山東省已將64 家政府性融資擔保機構納入白名單。二是加強多部門聯動，形成政策合力，人民銀行濟南分行對于發放符合支農支小再貸款條件的創業擔保貸款的金融機構，每年安排不低于50 億元的再貸款額度，形成長效機制，多措并舉為中小微企業排憂紓困。三是開展中央財政支持深化民營和小微企業金融服務綜合改革試點城市績效評價抽審調研，圍繞績效評價指標體系，逐個指標收集明細數據，嚴格按照評價內容和評分標準，認真分析佐證材料的全面性、真實性和合規性，本著“得一分有理、扣一分有據”的原則，嚴謹細致地給出評價抽審分數。在此基礎上，與省財政、人民銀行、銀保監、工信、科技等部門交換意見，既直面問題，分析自評與抽審結果的差異性，又齊心合作，對發現的問題立查立改，共同督促試點工作見到實效。以結果為導向，矯正資金管理使用問題，通過監管著力發現創業擔保貸款貼息、試點城市項目在管理和使用中存在的突出問題，督促地方有關部門即查即改，將違規問題扼殺在萌芽狀態。利用監管渠道優勢，加強政策研究，積極建言獻策，提高監管水平和層次。四是針對歷次調研中發現的問題，提出進一步完善績效評價指標體系、拓寬資金使用用途、延續獎補政策等工作建議。對創業擔保貸款貼息工作中發現的主管部門審核把關不嚴問題，有針對性地剖析背后成因，提出夯實基礎管理工作、切實履行工作職責的有關建議。

（三）橫向延展，保障金融監管全面覆蓋

山東監管局積極探索財會監督先行先試，通過合作備忘錄等形式與行業監管部門展開協作，進一步橫向拓寬財政金融覆蓋面，著力實現機構類型、業務品類的全面覆蓋。利用行業監管部門數據系統優勢，實現信息共享，分析評估相關企業，為監管過程中快速定位問題線索提供助力。

1、強化機構聯動，引領發展格局。山東監管局立足財政、放眼金融，一方面，密切關注并積極遏制金融風險向財政風險轉移。針對金融機構違規向地方政府提供融資，政府和社會資本合作項目超出地方財政承受能力、變相固化政府支出責任等問題，按照規定程序進行嚴肅處理。另一方面，在對金融企業或類金融企業開展的監管工作中，對于會計信息質量失真問題，以及會計師事務所出具審計報告執業質量問題，認真履行監管局對企業會計信息質量及審計行業執業質量監管職能，解決不符合《企業會計準則》 要求和相關審計程序執行的問題，以會計信息監管促進金融業務合規，及時發現和堵塞金融風險漏洞，達到會計監管和金融監管共同促進的效果。開展金融領域財會監督先行先試，制定《關于進一步加強企業會計監督的意見》和金融企業財會監管辦法，將60 家金融企業納入第一批財會監督試點范圍，對企業貫徹落實中央重大政策情況、遵守法律法規情況、財務規則和會計準則執行情況、內部控制情況等實施全面監管。加快處置不良資產，保障國有金融資本安全性，引導金融企業從“成本費用約束”管理向“風險管理控制”管理轉變。強化與銀行、證券公司、擔保公司的聯動，通過財會監督引導各項中央金融政策落地落實、引領發展新格局。

2、促發展與防風險兩手抓，推進地方項目建設。山東省委省政府高度重視PPP 改革。今年以來，省主要領導多次作出批示，省第十一次黨代會明確提出加大PPP 改革力度。在財政部大力支持和各方面共同努力下，山東省推廣運用PPP 改革工作取得顯著成效。落地項目、開工項目、示范項目、民營資本參與項目數量，均名列全國首位。

經過不斷的探索實踐，山東省逐步形成了“一二三四五”的工作做法。“一”是圍繞為人民群眾提供更多優質高效公共服務和產品這一個中心；“二”是著力打造政府項目管理平臺、社會資本公開競爭平臺兩個平臺；“三”是重點把握“項目質量、示范引領、風險防控”三個關鍵環節；“四”是著力落實“政策扶持、項目推介、督導檢查、人才保障”四項措施；“五”是堅守準確把握PPP 資金適用領域、建立項目長期合作期限、明確項目實施機構是合格主體、充分論證項目實施的可行性和必要性、細化合同文本管理的五條原則。

3、關注新型金融業態，持續服務實體經濟。近幾年，我國逐步走上金融創新之路，新機制、新業態、新模式等如雨后春筍般應然而生，但偽創新、“擦邊球”“鉆空子”等現象也層出不窮。以銀行等金融機構表外業務為代表的虛假創新模式逐漸成為逃避監管和套利的溫床，目前金融機構脫實向虛的問題亟待調整。2022 年4 月國常會指出，鼓勵撥備水平較高的大型銀行有序降低撥備覆蓋率，適時運用降準等貨幣政策工具，推動銀行增強信貸投放能力。國家通過政策手段引導大型銀行向實體經濟合理讓利，新金融業態務必以服務實體經濟為核心目標，避免將政策性工具實效架空。金融監管也一樣離不開服務實體經濟的本源，通過日常監管、專項調研等，宣導政策、指導方向，與金融機構協同開拓合規創新模式，助力實體經濟行穩致遠。

4、引入活水，激活監管活力。加強與財政部駐其他省市監管局的協作，從“全國一盤棋”的角度出發，努力解決屬地監管跨區難的問題，全面織牢織密監管網絡。對于在監管中發現的涉及其他地區的財政金融違法違規線索，主動與相關監管局溝通，共同堵住風險漏洞。加強與巡視、審計的合作。在對監管對象的檢查、核查、調研等監管工作中，充分參考監管對象接受各級巡視、審計等工作發現的有關問題及整改情況，避免重復監管。

（四）技術賦能，打造全方位生態化運行

在“互聯網+”的時代背景下，山東監管局著力探索“互聯網+監管”新模式，將財會監督融入日常監管。

1、向外聯動。與省財政廳、人民銀行、銀保監局、證監局聯合共建財政金融監管協作機制，對于監管中發現的違規問題線索，部門間充分溝通、移交線索、督促處理，達到事半功倍的監管效果。實現信息共享、聯合監督、人力互補，夯實機制運行基礎。

2、向內整合。成立信息化領導小組，山東監管局局黨組書記親自抓，積極學習其他監管局和其他金融監管機構的經驗做法，加緊構建財政金融監管大數據平臺，通過數據挖掘和分析，建立重點監管企業財務數據庫，導入1500 余張報表數據，應用大數據輿情挖掘進行風險畫像，逐一診斷各銀行的財務管理指標、資產質量指標等，自動識別異常指標值并進行預警，結合問詢及其他分析手段，不僅能達到非現場高效監管的目的，還能與現場檢查線索相互印證，提高監管效能。通過運用該系統，形成了第一批共22 家財會監督關注企業名單，主要涉及財務成本控制、貸款風險防范、不良資產處置等問題，逐步擴大有效監管覆蓋面，力爭財政金融監管信息化“彎道超車”。